作者簡介 董志鵬， 歷史學博士， 貴州中醫藥大學人文與管理學院講師。
摘要 國民革命時期， “民眾團體” 成為革命力量的重要組成部分。國民黨奪取 政權后， 重新調整了對各種民眾社團的組織政策， 在綜合原有 “法定團體” 和 “民眾 團體” 的基礎上對各種社團加以整合， 并將社團組織的主體由 “民眾” 轉為 “人民” ， 將社團功能由 “運動” 轉向 “訓練” ， 構建了 “人民團體” 的法制理念， 其過程展現 了國民黨在由革命黨向執政黨的角色轉換中對社會治理方式的探索。
關鍵詞 國民政府；初期；民眾團體；人民團體；治理
對于南京國民政府時期的社團法制相關問題， 學界有較多研究成果。已有研究比較重視國民政府所制定的各種法規制度， 尤其是1930年前后頒行的大量法規文 本， 而對1927~1929年國民黨關于社團治理的理論構建則關注不多。南京國民政府在成立初期形成了關于 “人民團體” 的法制理念， 體現了國民黨從革命黨向執政黨的角色轉換， 并為其后大規模的社團法制建設提供了方針政策指引。本文擬在已有研究的基礎上， 對國民黨從 “民眾團體” 革命思維向 “人民團體” 法制理念的轉變做一梳理， 從社團組織管理的角度探索南京國民政府社會治理方式的理論基礎， 以求教于方家。
一國民革命時期的“民眾團體”政策
南京國民政府的 “人民團體” 法制理念是在清末以來的 “法定團體” 和國民革命時期 “民眾團體” 基礎上綜合而成的產物。“法定團體” 主要是清末民初產生和發展的商會、 農會、 教育會等各種社團， 這些團體的地位有相應的法規予以明確保障， 其成員主要是社會中上層人士。北洋政府承認法定團體在各自領域的權威地位， 并讓這些社團承擔相應的管理職能， 輔助政府推行政令。中產階級的成員構成決定了法定團體的政治立場比較溫和， 保持社會秩序的穩定和安全是其主要的政治訴求。
與北洋政府治下的法定團體不同， 南方廣東革命政權的 “民眾團體” 帶有明顯的革命傾向。陳炯明主政期間的廣東革命政權總體政策仍然偏于改良， 而陳炯明與孫中山關系決裂之后， 孫中山于1923年2月重新在廣州建立革命政權， 并在蘇俄的接洽之下轉變了早期依賴少數 “先知先覺” 知識精英的革命策略， 開始有意識地運用民眾所蘊含的巨大力量， “人民表面上似無能力， 然要知對于某問題， 既得一種直覺之了解， 則實力異常偉大， 不使槍炮， 而其力大于槍炮十倍百倍而未已” 。
為了能夠系統地運用民眾力量， 通過蘇式的民眾運動開展國民革命， 國民黨提出了組織和運用 “民眾團體” 進行政治斗爭的理論和政策。1924年1月， 國民黨一大通過了 《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》 ， 將民眾的組織提到了前所未有的戰略高度， 尤其突出了對工農群眾的組織。宣言提出， “本黨基于扶植農工 之政策， 以后應多致力于農工組織， 擴大吾黨基礎的勢力” ， 并 “努力于贊助國內各種 平民階級之組織， 以發揚國民之能力” 。1926年1月國民黨 “二大” 上， 民眾團體的組織問題進一步具體化為各種決議方案， 其中特別強調支持工人在法律上享有集會、 結社的 “絕對自由” ， 并幫助和支持工人社團的發展， “使全國工人的總組織中華全國總工會， 及各產業的、 各地方的總組織， 成為健全的、 獨立的且有系統的組織” 。同時， 提出要普遍加強農民、 青年、 婦女等各種民眾團體的組織， “在工農群眾已經能夠公開領導民眾運動的地方， 應極力促成工、 農、 學的聯合組織” ， 從而實現民眾的廣泛 聯合。
在這些決議案的指導下， 國民黨先后制定了 《農民協會章程》 、 《工會條例》 、 《商民協會章程》 等多部關于民眾團體的組織法規， 為農工商各階層民眾的組織化提供了 法律保障， 廣東等地的各種民眾團體得到了迅速發展。在國民黨的核心統治區廣州市， 各種社團 “真是應有盡有， 不可勝計” ， 并且社團的組織形態十分豐富， 縱式的系統組織和橫式的聯合組織 “沒有一處不普及” 。以農民協會為例， 根據國民黨的統計， “吾黨在廣東作農民運動的工作， 為期不過七月， 已有農民協會組織的有三十七縣， 會員六十二萬人” 。1926年7月國民革命軍北伐出師后， 各地民眾運動蓬勃發展， “有如潮水一樣， 排山倒海而來” ， 北伐軍所到之處和將到之處， 各種民眾團體都紛紛成立， 響應革命， “當時革命的潮流非常高漲， 全由于這些民眾團體的原故” 。
然而， 隨著革命的進展， 革命化的民眾團體對原有的社會治理機制產生了猛烈沖擊， 如城市中工人協會組織罷工影響商會利益、 商民協會試圖推翻商會、 教育協會試圖接收教育會、 農村中農民協會顛覆以鄉紳為主體的傳統治理結構，1926年11~12月， 各種社團群體之間開始出現頻繁沖突， 而這些沖突的背后還含有愈演愈烈的國共兩黨政治對立， 使得局勢最終難以挽回。
1927年 “四一二” 政變后， 國民黨蔣介石派宣布 “清黨” ， 但依然宣稱保護民眾團體，4月17日蔣介石發出通告， 稱 “所有一切農工主要團體及各級黨部皆照常進行， 毫無更張” ，但實際上， 民眾團體受到了各級黨政機關的明顯壓制。1927年7月， 福建省國民黨黨部籌備會發布通告， 稱 “本省各社團糾紛時起， 此攻彼訐， 淆亂視聽， 而且分散革命力量” ， 命令在 “清黨” 期間 “各社團無論如何不得有軌外行動， 倘敢故違， 即以破壞社會秩序論” ；8月， 南京特別市政府根據國民政府的指令， 擬具了 《取締集會結社辦法》 ， 規定凡是集會結社行為， 必須提前五日呈報地方警局， 警方審查批準并派員監視后才可以舉行， 若監視人員認為集會結社不合法， 可以 “隨時制止” 。
1927年12月13日， 蔣介石在上海舉行記者招待會， 發表了對時局 “個人的意見” ， 表示 “一切民眾運動應暫時停止” ， 直到國民黨 “確定指導方針及辦法之后， 重 新再來做起” 。1928年1~2月， 國民黨在全國多地命令停止民眾運動， 解散各類民眾團體。至此， 國民革命時代的民眾運動隨著新政府的強力壓制而基本終結。
革命時期， 各種民眾團體是按照政治斗爭的需求普遍組織的， 而這些社團與黨和政府之間彼此關系究竟如何， 主要依靠方向性的政策加以籠統性的指導， 并沒有清晰、 具體的權責劃分， 而僅有的幾部社團法規章程很大程度上也只是革命政策的再現， 對于國民黨執政后的社會治理而言顯然難以勝任。塞繆爾·P.亨廷頓指出：“革命摧毀舊的社會階級， 摧毀通常由等級地位所造成的舊的社會分化基礎及舊的社會分裂。革命為所有獲得政治意識的新團體帶來新的團體感和認同感， 如果認同是現代化過程中的關鍵問題， 那革命就為這個問題提供了一個結論性的 （ 雖說是代價昂貴的） 答 案。”南京國民政府的成立標志著國民革命階段性的結束， 但革命所到之處， 社會秩序中那些 “舊的社會分化基礎及舊的社會分裂” 受到了沉重的打擊， 如何在革命之后建立 “新的團體感和認同感” ， 成為擺在南京國民政府面前的難題。
二“人民團體”理論的形成
國民黨推行 “清黨反共” 政策之后， 排斥階級斗爭理論， 但是， 如果公開反對民眾運動， 既有違背孫中山 “遺教” 之嫌， 又可能動搖新政權的民眾基礎， 國民黨中央只能表示對于民眾運動 “暫時停止” ， 在革命后的混亂局面下， 各種團體新舊并立， 處于 “暫停” 的放任狀態。
以上海普遍存在的工商同業公會為例， 國民革命軍占領上海后， 新政府并不承認北洋政府施行的 《工商同業公會規則》 ， 新政府的同業公會法規又尚未出臺， 各行各業公會的組織活動無法可依。1927年10月， 新成立的上海餅干糖果罐頭食品同業公會向市政府呈請備案， 而由于法規缺失， 市政府僅表示 “準予暫行備案” ， 待法規公布后 “再行遵章呈請登錄” ；上海縣竹商同業公會是早已成立數年的同業組織， 該公會在政 權更替后于8月召開會員大會， 提出 “以前訂會章及董事等名目與現時制度已不適用， 是應加以改正， 此后當以奉行三民主義、 謀同業之幸福為主旨” ， 并修改會章積極改組， 呈請上海縣政府備案。上海縣政府認為 “各商業組織公會均依照舊有工商同業公會規則辦理， 現已不能適用， 而新法規又未奉頒行， 無從依據” ， 于是呈請江蘇省政府鑒核；江蘇省民政廳則認為 “該項改組辦法事關黨紀” ， 必須黨部核準后才可以備案， 又將該事項轉給了上海市黨部處理。
這種混亂狀態顯然不利于新政權的社會治理， 但制定新的社團組織法規必須以明確社團組織和管理政策為前提。國民革命時期的民眾團體帶有強烈的政治目的， 并不完全是民眾結社意愿的自覺行為， 其產生、 發展及功能屬性都依賴于意識形態的指導， 國民黨實行 “清黨” 后， 國民黨內外的思想一度比較混亂， 關于現時應采取的民眾政策、 民眾團體未來的發展方向等諸問題， 產生了激烈的爭論， 新政權對社團地位的重新確認需要一個新的理論基礎。
在蔣介石宣布 “暫時停止” 民眾運動后， 以汪精衛 “改組派” 為代表的國民黨內 的反對派對南京國民政府的方針表示強烈質疑。1928年5月， 改組派 “干將” 陳公博 在 《今后的國民黨》 一文中公開質疑蔣派停止民眾運動的命令， 主張國民黨依然需要依靠廣大民眾， 尤其是要積極組織工農團體并完善其功能：工會組織應 “消滅工會的地方主義和行會色彩” ， “置工會完全于黨部指導之下， 使每個工會都得到黨部的直接 訓練” ；農民協會要嚴密控制， 其行動要加以 “嚴切指導” ， “不單使其為農民革命的 機關， 并且使之為生產指導的機關” 。改組派還提出， 應該停止黨內對商會系統和商民 協會系統的人為割裂， “而使商人得一個整個的組織” ， 同時通過地方合作事業等途徑使工人和商人之間能夠建立 “經濟的溝通線” ， 從而 “逐漸泯除兩階級的歧點” 。
改組派強調國民黨與民眾關系密不可分， 這本質上是革命時期黨化民眾團體政策的延續， 仍然試圖將原來廣東地區民眾團體的組織架構推廣到全國， 以穩固國民黨的民眾基礎。改組派的精神領袖汪精衛提出， “黨是在民眾之內的， 并非在民眾之上， 尤 其非在民眾之外” ， “……對于各種民眾團體， 如商人團體、 工人團體、 農民團體等等， 都是應該尊重他們以獨立， 黨只能用種種工夫， 使之自動的接受黨的領導， 絕不能加以壓迫， 如今南京黨部對于各種民眾團體直視為一種工具， 隨意操縱， 我們認為強奸民意， 十分痛恨， 我們主張黨的徹底改組， 正是為此” 。
與改組派主張尖銳對立的， 當屬國民黨內以支持蔣介石 “清黨反共” 的以吳稚暉、 蔡元培、 李石曾、 張靜江 “四大元老” 為代表的元老派。元老派提出， 國民黨組織民眾團體、 發動民眾運動是為了輔助革命并奪取政權， 奪權后即應停止， “在此時運動， 目的何在？豈能運動民眾來反對自己嗎？”元老派主張革命與建設相分離， 帶有比較強烈的執政意識， 認為既然已經完成從在野黨到執政黨的角色轉變， 就應當停止民眾運動， 而將重心轉向國家建設。
改組派與元老派的分歧反映在社團治理方式上， 即表現為前者堅持由黨來組織和指揮各種 “革命” 的民眾團體， 繼續革命式的政治運動；后者則認為應當停止政治運動， 通過頒行法制來限制和利用現有社團， 將國家重心轉向法制框架之下的經濟建設 和社會發展。
為了在各派紛爭中穩定局面， 在國民黨內地位頗高的胡漢民選擇支持南京政府， 并與蔣介石結成了一文一武的政治聯盟， 為新政權提出了系統的社團治理理論。胡漢民主張， 既要 “保護民眾團體組織的自由” ， 又要 “制定訓練民眾團體的方法” ， 以防 其他政治力量 “引誘或脅迫民眾團體離開黨與政府的指導訓練而破壞革命之進行” 。胡 漢民將民眾團體的組織與訓政的推行結合在一起， 強調要從民眾團體的基本組織著手， “以植訓政時期縣自治的基礎” ， 民眾團體要在訓政下的政權建設中起到基本骨架的作用。在民眾團體的基本組織尚未完善時， “非得黨與政府之許可， 民眾團體即不得任意 組織上級機關， 以免奸人截斷民眾樹立民主的自治之根基而利用之為破壞革命的工具” 。胡漢民還特別強調， 民眾團體不得自行擁有武裝力量， “尤須解除非屬于革命武力系統之一切武裝， 使民眾完全受革命的武力之保護” 。
在胡漢民的理論推動下， 南京國民政府對民眾團體的政策逐漸由革命的斗爭式思維轉向了執政的治理式思維， 主要體現在以下方面。
（一） 主體的轉變：從 “民眾” 到 “人民”
胡漢民的理論刻意對 “民眾團體” 這一概念做淡化處理， 試圖以 “人民團體” 取而代之。“人民團體” 本是清末民初即有的稱謂， 常用來代指前文所述的 “法定團體” ， 其他還有公團、 法團等稱呼， 這些概念彼此之間的差別難以分辨， 常常是混用的。早在1924年11月， 孫中山就在 《北上宣言》 中提出， 應召集現代實業團體、 商會、 教育會、 各省學生聯合會、 工會、 農會等社團代表， 共同召開國民會議預備會， 并組織國民會議， 由這些社團代表民意。其后， 在段祺瑞執意主張召開 “善后會議” 時， 孫中山也曾提出， 希望 “善后會議” 能夠 “兼納人民團體代表” 。孫中山所稱的 “人民團體” 是一個非常寬泛的概念， 包容范圍比較廣， 北方政權治下的法定團體和南方政權治下的民眾團體都在其中。雖然 “善后會議” 并沒有采納孫中山的提議， 但孫 中山關于 “人民團體” 參與國家政權的主張， 無疑也在他去世后成為 “遺教” 的一部分， 成為國民黨構建治理邏輯時必須慎重考慮的問題。
南京國民政府對 “人民團體” 這一概念的使用， 經歷了一個從沿用到改造的過程。自工農民眾運動興起后， “民眾團體” 是國民革命中普遍使用的概念， 一般專指由國共兩黨組織發動的工會、 農民協會、 商民協會、 婦女協會等革命團體， 而北方政權治下的各種法定團體常常被排斥在這一范圍之外。國民黨 “清黨” 后， 試圖對民眾運動采取限制和改造， 但又不能明顯違背孫中山對民眾運動的 “遺教” ， 只能首先在話語體系上做文章， 革命時期帶有斗爭意味的 “民眾” 一詞開始逐漸被帶有法律色彩的 “人民” 替代。
1929年3月15日， 胡漢民在國民黨 “三大” 開幕詞中提出， 國民黨要通過地方自 治推動民權的訓練進而推行憲政， 這樣 “眾人才能變成人民， 才能談到一切民權的行使” 。在胡漢民的主持下， “三大” 通過的決議案也提出：“過去所作之民眾運動， 只知顧及民眾之組織， 而全未顧及人民全體在社會生存需要上之組織。故其結果則只見以一部份少數人民變為民眾之運動， 而不見以一部份民眾扶植大多數人民社會的組織 之運動。” 從這些表達中， 可見國民黨有意識地對 “民眾” 與 “人民” 兩個詞加以區 分， “民眾團體” 和 “人民團體” 僅有一字之差， 但標志著社團構成主體的變化， “人 民” 是自約法以來就普遍采用的法律概念， 以 “人民團體” 取代 “民眾團體” 反映了 國民黨試圖將社團由政治引導轉向法制約束的方針的變化。
（二） 功能的調整：從 “運動” 到 “訓練”
在社團的構成主體由 “民眾” 轉向 “人民” 的同時， 國民黨對社團功能的認識也發生了變化， 逐漸從 “運動” 轉向 “訓練” 。
這種變化首先在國民黨社團管理機構的調整上表現出來。國民革命時期， 國民黨中央的社團管理機構按照農民、 工人、 青年、 婦女、 商民五種民眾類別分設了五個部門。南京國民政府成立后，1927年9月27日國民黨中央特別委員會第四次會議將農民部、 商民部名稱改為農人部、 商人部， 權限未做大的調整。至1928年2月國民黨二屆四中全會期間， 蔣介石等人提議改組中央黨部， 認為分設獨立部門削弱了黨對民運統一協調的能力， 主張設立新的統一的中央機構取代之。全會通過了該提案， 決議 “各部合并為民眾訓練委員會， 直隸于中央執行委員會， 掌理民眾團體的組織訓練” 。至此， 革命時期按照民眾團體類別分管的體制終結， 開始進入由專設部門合并管理的階段， 民眾訓練委員會的設立也標志著民眾團體的主要功能開始由 “運動” 調整為 “訓練” 。
國民黨中央刻意淡化民眾運動和民眾訓練之間的區別， 稱 “民眾運動和民眾訓練沒有什么大分別， 訓練中一定有運動， 運動中一定有訓練” 。但從社團自身的角度來 看， “訓練” 具有明顯的被動性， 國民黨以施訓者角色處于高高在上的地位， 與國民革命時期深入民眾組織發動的行動相去甚遠。新的 “人民團體” 保留了國民革命時期 “民眾團體” 某些形式上的特點， 但民眾訓練的既定政策使社團臣服于國民黨的威權， 與革命時代有著本質的區別。
國民黨對民眾的 “訓練” 是其 “訓政” 階段的有機組織部分， “訓練” 是 “訓政” 的具體措施和手段， 而 “訓政” 可以為 “訓練” 提供理論根據。1929年3月21日， 國民黨 “三大” 通過的 《確定訓政時期黨、 政府、 人民行使政權、 治權之分際及方略案》 稱， “總理遺教認定由國民革命所產生之中華民國人民， 在政治的知識與經驗之幼稚上， 實等于初生之嬰兒；中國國民黨者， 即產生此嬰兒之母” ， 國民黨要對人民這個 “嬰兒” 擔負 “保養之、 教育之” 的責任， 這也就是所謂 “訓政” 的目的。人民既然只是 “初生之嬰兒” ， 當然不能賦予其完整的權利， 必須通過國民黨的指導， 使人民能夠完成使用選舉、 罷免、 創制、 復決四權的訓練， “始得享受中華民國國民之權利” 。
國民黨對政權、 治權的 “分際” 將國家政治權力集中到國民黨中央， 把人民視為 “扶不起的阿斗” ， 這源自孫中山權能分離的理論， 卻背離了孫中山晚年所主張以人民團體組織 “國民會議” 的方案。在國民黨新政權看來， 人民既然只是 “嬰兒” ， 那么 “人民團體” 也不過是一群 “嬰兒” ， 當然也要加以 “保養” 和 “教育” ， 顯然并不具有參加國家政權的資格。國民黨明確提出， 為了 “求達訓練國民使用政權” ， 對于人民的集會、 結社等自由權， 要 “在法律范圍內” 加以限制。
在 “訓政” 體系下， 民眾訓練成為訓政時期社會建設的組成部分。此后， 盡管國民黨還曾根據政治形勢的需要多次強調 “民眾運動” ， 但也只是以 “運動” 之名行 “訓練” 之實。在新的社會秩序下， 社團不再有 “運動” 的自由， 而只能按照國民黨的指示， 輔助推行由官方主導的各種 “運動” ， 社團也由民眾運動的組織平臺轉變成民 眾訓練的場所， 以實現國民黨所預期的由 “民眾” 向 “人民” 的轉變。
（三） 《人民團體組織方案》 的出臺
隨著社團主體、 功能的轉變， 南京國民政府開始重新制定關于 “人民團體” 設立和組織的法規， 試圖通過社團發起、 申請、 審核以及改組等方面的法令對社團進行控 制和規范。1929年6月17日， 由于 “舊有人民團體組織法規多不適于訓政時期之需 要， 而新法規又尚在擬訂之中” ， 為了解決社團成立的法律依據問題， 國民黨三屆二中全會議決通過了 《人民團體組織方案》 。該方案將各類民眾社團分為 “職業團體” 和 “社會團體” 兩種， 前者包括工會、 商會、 農會等， 后者包括學生團體、 婦女團體、 慈善團體、 文化團體等， 基本上將此前的 “法定團體” 和 “民眾團體” 都包括在內， 成 為普遍適用的法規文件。
該方案對黨部與社團之間的關系做出了指示和限制， 要求黨對于合法的人民團體應當 “盡力扶植， 加以指導” ， 對于違反三民主義的行為， 應當 “加以嚴厲之糾正” 。但是， 該方案并沒有賦予黨部對社團的懲罰權， 對于 “非法之團體” ， 黨部只能 “盡力檢舉” ， 由政府來加以制裁。
該方案詳細規定了職業團體的一般組織程序， 并對黨部和政府的分工進行了劃分。根據該方案， 職業團體的組織大致要經過四道程序。一是申請許可。職業團體的發起 申請必須經過 “五十人以上之聯署” ， 準備理由書， 向當地高級黨部提出申請。二是黨部的 “視察” 和 “指導” 。黨部接受申請后， 先是派員 “視察” ， 認為合格者即發給許可證書， 然后再派員 “指導” 。三是職業團體的 “籌備” 。職業團體獲得黨部許可后應在黨部的指導下組織籌備會， 擬定章程草案， 再次呈請當地高級黨部核準， 然后才能進行組織， 同時還要 “呈報政府主管機關備案” 。四是立案。職業團體組織完成后， “經當地高級黨部認為健全” ， 才能呈請由政府立案， 至此方才完成組織程序。
該方案對于職業團體的發起組織有數條規定， 而對于學生、 婦女、 慈善、 文化等 “社會團體” 則語焉不詳， 僅僅一句話帶過， “社會團體應在黨部指導、 政府監督之下組織之， 并須依法呈請政府核準立案” 。
《人民團體組織方案》 公布后， 南京國民政府開始對各種社團合并使用 “人民團 體” 作為官方表達， 此后雖然也出現過使用 “民眾團體” 稱謂的情況， 但 “人民團體” 被更為廣泛地用于官方對社團的概括和定義。
《人民團體組織方案》 是國民黨中央執行委員會發布的社團組織制度， 屬于黨務系統文件， 產生于國民黨的內部會議， 并未經過國家立法程序， 并非嚴格意義上的國家法律， 但在 “黨治” 體制下， 該文件通過國民政府的追認， 成為社團必須遵守的普遍規范。《人民團體組織方案》 經國民黨全會公布之后， 1929年12月， 南京國民政府以訓令向各省市抄發了 《人民團體設立程序案》 ， 要求各職業團體和社會團體都應按照 《人民團體組織方案》 所規定的程序， 接受黨部的指導， 之后 “方得依照現行各該關系 法規之規定設立之” ，政府的追認， 使 《人民團體組織方案》 具有了超出社團單行法規的普遍效力。
三“人民團體”法制理念的缺陷
“人民團體” 理論是一種積極的社會治理構思， 但就民眾結社行為的本質而言， 這種構思存在比較明顯的缺陷。結社行為本身是一種個人自由意志的體現， 這也決定了隨著社會的多元化發展， 社團的種類和性質也必然呈現多元化的趨勢；而 “人民團體” 的組織則是一種結社行為的變異， 無論其結社主體屬于何種職業、 何種群體， 都要在 “訓政” 旗號下加以組織和訓練， 其活動都要為政治目標服務， 結社行為原本所包含的個人志趣被政治意志統一代替。在對各種社團的管理中， 國民黨將一黨的意志凌駕于 社團之上， 不論民眾結社的初衷和社團的性質， 一概服從三民主義， 一概要服從黨部，黨權高于一切， 這既違背了社團發起設立的自愿精神， 也侵犯了社團組織管理的自治 原則， 必然會影響社團的正常發展。
結社本屬于民眾的一種自由權， 而國民黨構建的社團法制體系涵蓋了登記、 視察、 指導、 改組、 整理、 解散等各種管理程序， 對社團的成員資格、 經費開支、 職員任用等事務進行全面干預， 對社團的發起設立、 運營活動直到解散無所不包， 可謂對社團 “從生管到死” 。這樣的管理模式既是對民眾結社自由的扼殺， 又是對國家行政能力的無謂消耗， 尤其是對國民黨各級黨部的要求極高， 以 “清黨” 之后國民黨基層黨部的狀況， 要在人員、 經費都極其有限的條件下完成社團法制所規定的大量具體事務， 其效果可想而知。
《人民團體組織方案》 在實踐中一定程度上發揮了一般法的作用， 但是該方案是黨務系統內的文件， 僅僅在黨組織內部對黨部和黨員具有約束力， 其內容多是指示各級黨部而非社團本身。該方案沒有通過國家立法程序， 不具備法律規范的完整形式要件， 雖然起著國家法律的作用， 但本質上并不屬于法律。對于非黨員的普通民眾而言， 政府的法律才代表國家的公權力， 黨的規定在法理上對非黨員并沒有強制力。相較之下， 清末 《結社集會律》 和民初 《治安警察法》 雖然含有較多專制因素， 一度被視為 “惡法” ， 但至少在形式上是完整的， 南京國民政府的社團基本法則長期停留在黨務層面。“黨治” 模式下， 國民黨在國家社團管理體制中居于特殊的地位， 產生了一個法理上的缺陷， 即社團一般性規范的缺位， 在結社權的憲法性規定和社團單行法規之間， 缺少扮演社團一般法角色的法律文件。
中國近代社會演進的歷史表明， 盡管近代社團自誕生之時即帶有一定程度的官方色彩， 但隨著社會多元化的發展， 社團必然會更加重視其自身的利益訴求， 逐漸跳出政府預設的框架。職業團體一般都以協調同業同行的共同利益為宗旨， 其他各種社會團體更有各不相同的旨趣， 這種多樣性本身就是社團生活的一部分。社團治理中可以 通過立法規范限制那些侵害社會和他人利益的行為， 保障各種社團的不同利益訴求在 法律框架內得到實現和滿足， 但是南京國民政府卻試圖在這些各異的利益訴求之上將 “訓政” 作為終極目標， 強行將社團發展的多樣性演變為對國家效忠和貢獻的單一性， 這本質上是一種反社會發展趨勢的行為， 難以形成長效的社會治理機制。