作者單位：海南大學法學院
【內容摘要】 2020 年 4 月 6 日美國開始實施的匯率反補貼新規一反“二戰”后數十年的傳統，將他國貨幣低估作為匯率補貼，并對貨幣低估情況下實行匯率反補貼的利益授予與專向性規則進行了修改和厘定。從全球多邊貨幣制度審視，美國匯率反補貼新規以均衡 REER 為標準確定他國匯率低估與否及多寡，進而征收匯率反補貼稅，有悖于《IMF 協定》規定的自由匯率制。在方法上，盡管美國均衡 REER 與 IMF 監督中采用的EBA 方法相近，但二者在制度上存在根本差異，其無法從 IMF 那里獲得正當性背書，會嚴重侵害他國貨幣主權。從全球多邊貿易制度審視，雖然美國聲稱其匯率反補貼新規與WTO 法一致，但與 WTO 法確定國內補貼需滿足的財政資助、利益授予和專向性要求是相背離的。就財政資助而言，貨幣兌換與《SCM 協定》規定的財政資助的意涵和主體適格性嚴重不符。就利益授予而言，美國以臆造的均衡 REER 為基準來衡量利益授予，背棄了 WTO 法的市場基準。就專向性而言，美國以企業從事國際貨物買賣為標準認定專向性，違背了 WTO 法以產品同類性為標準的規定和實踐。應對美國的這一做法，《IMF 協定》和 WTO 法都難盡人意，國際法上的反制雖有可取之處，但亦非完美。相較而言，人民幣國際化不需要美元與人民幣或其他貨幣之間進行兌換，因而不失為應對美國匯率反補貼的良策。在人民幣國際化實現之前，采取美元之外的外幣進行支付和結算，亦可規避對美國匯率反補貼新規的適用。
【關鍵詞】 匯率反補貼 修訂規則 國際合法性 IMF 協定 SCM 協定
2020 年 4 月 6 日，美國正式實施《關于反補貼程序中獲利與專向性修訂規則》（Modi?cation of Regulations Regarding Bene?t and Speci?city in Countervailing Duty Proceedings，以下簡稱《反補貼修訂規則》或匯率反補貼新規），這一旨在對來自貨幣低估或曰匯率低估國家的輸美產品征收反補貼稅的規則，打破了“二戰”以來各國對因貨幣低估所生貿易效果戒絕貿易制裁的傳統，有可能重燃“一戰”與“二戰”之間（以下簡稱“兩戰”之間）各國“匯率戰”和“貿易戰”的戰火，將世界引向極其危險之境地。“兩戰”之間，各國為了緩解深刻的國內外矛盾，一方面采取以鄰為壑的貨幣政策，競相貶值對外匯率， 以擴大出口和搶奪國際市場同，另一方面又紛紛建立匯率反傾銷制度和匯率反補貼制度，對來自他國 的進口產品進行抵制。與當時各國對從貨幣低估國家進口的產品普遍實行匯率反傾銷做法的不同的 是，此次美國將外國貨幣低估看作是對出口的補貼，采取了匯率反補貼的做法。
“兩戰”之間出現的“匯率戰”和“貿易戰”將人類帶入了“二戰”的深淵。以史為鑒，美國的匯率反補貼新規有使人類再蹈歷史覆轍之虞，故不可不慎察。對我國而言，毋庸諱言，美國《反補貼修訂規則》直指我國，是將其長期以來對我國匯率的指責升級為法律行動的重大轉變，故需要我們在研究和實踐上給予高度重視。鑒于此，筆者嘗試對這一問題進行開拓性研究，從《反補貼修訂規則》的出臺背景和內容入手，從該制度與對其具有轄治關系的《國際貨幣基金組織協定》（以下簡稱《IMF 協定》）和WTO《補貼與反補貼協定》（以下簡稱《SCM 協定》）的比對展開，研判美國這一制度的國際合法性， 最后提出應對美國匯率反補貼新規的策略。
一、《反補貼修訂規則》的出臺背景及主要內容
與“兩戰”之間美國從事匯率反補貼缺乏國際制度約束的情形不同的是，當今無論是對于貨幣，還是貿易，都存在相關的國際法律制度。那么，在此背景下出臺的《反補貼修訂規則》是否違背國際法律制度，以及會在什么意義上違背這些制度，頗值思考。要回答這些疑問，需要首先細觀反補貼修訂規則》，這是精恰評估其與國際法律制度的關系并進而得出正確結論的基礎和前提。
（一）《反補貼修訂規則》的出臺背景
眾所周知，進入 21 世紀后，美國對人民幣匯率的指責不斷。特朗普政府也一再聲稱美國的一些貿易伙伴通過不當的匯率行為，使美國遭受了巨額的貿易赤字，奪去了美國數百萬的就業崗位。縱使美國《1988 年綜合貿易與競爭法》及《2015 年貿易便利與貿易加強法》賦予美國財政部對美國貿易伙伴操縱匯率事項進行評估并向美國國會進行報告的權柄，但受制于《IMF 協定》及美國對應性立法對匯率操縱嚴苛的主客觀條件限制，美國財政部從 1994 年至今的 20 多年里，除了 2019 年對中國進行過短暫的匯率操縱認定并隨后撤銷外，并沒有認定美國的任何貿易伙伴操縱了匯率。盡管如此，美國當局仍然認為一些國家存在不公平的貨幣行為，取得了對美國的不公平貿易競爭優勢。在借助禁止匯率操縱制度來對付他國貨幣低估問題難以奏效的情況下，美國另尋他途，試圖拋開《IMF 協定》及美國對應性立法有關認定匯率操縱的嚴苛條件，僅拿貨幣低估的貿易效果說事，將貨幣低估等同于貿易補貼，試圖通過匯率反補貼的方法來解決所謂的他國貨幣低估問題。
美國的反補貼制度主要體現在《1930 年關稅法》中。雖然該法第 303 節規定美國對任何國家對其生產或出口的任何商品所給予的任何賞金（bounty）或資助（grant），在這些商品向美國進口時，都要在原本需繳納稅金之外征收等同于以上賞金或資助凈額的額外稅金，雖然美國在 20 世紀 30 年代伍爾沃斯訴美國（F. W. Woolworth Co. v. United States ）等案件中對雙重匯率制下的貨幣低估征收了匯率反補貼稅，但是無論是《1930 年關稅法》還是美國商務部的反補貼規則，均未就單一匯率制下如何認定貨幣低估所產生的利益授予和補貼的專向性進行明確。
眾所周知，依《SCM 協定》，禁止性補貼（包含出口補貼和進口替代補貼）以外的國內補貼的成立需要滿足財政資助、利益授予和專向性要求。在美國商務部看來，他國貨幣低估無疑構成財政資助中的資金轉移，而美國認定單一匯率制下由貨幣低估引起的利益授予與專向性的規則卻是缺失的。這一缺失使美國商務部近年來在面對美國業界基于他國貨幣低估提出的反補貼請求時難以適從。故此，執掌美國反補貼執法權柄的商務部借助《反補貼修訂規則》，試圖填補他國貨幣低估的條件下利益授予與專向性規則的空缺，這便是《反補貼修訂規則》出臺的背景。
（二）《反補貼修訂規則》的主要內容
美國商務部主要借助《反補貼修訂規則》所作出的以下兩項修訂來“發展”在他國貨幣低估條件下利益授予與專向性規則。第一項修改是對專向性規則的“發展”。根據美國《1930 年關稅法》第771（5A）（D）節的規定，如果補貼是提供給“一組”企業或產業，那么該項補貼即滿足國內補貼的專向性要求，但是該法并未對“一組”企業或產業進行界定。《反補貼修訂規則》對國內補貼專向性的修改是：在《聯邦法規法典》第 19 編第 351 部分（即反傾銷和反補貼稅）中的第 502 節（19 CFR 351.502） 國內補貼專向性項下增加了（c）分節，規定“在確定一項補貼是否提供給《1930 年關稅法》第 771（5A）（D）節意義上的‘一組’（group）企業或產業時，部長（即商務部部長——作者注）會通常考慮從事國際貨物買賣的企業構成這樣的組別。”另根據美國商務部的解釋，不論因貨幣低估而接受補貼的企業是否具有其他共同特征，只要一個或多個企業或產業是補貼的主要（predominant）或不成比例（disproportionate）的接受者，美國商務部就可以將其認定為符合專向性要求的一組企業或產業，就可以認定貨幣低估提供的補貼具有專向性。可見，美國匯率反補貼新規不僅在法律上明確了《1930 年關稅法》上的“一組”企業或產業在匯率反補貼情形中的含義，而且“主要”或“不成比例”接受補貼等措辭的適用，也顯示出美國在匯率反補貼中會借助事實專向性。
第二項修改是貨幣低估授予利益的規則，即在《聯邦法規法典》第 19 編第 351 部分中的第 E 分部分（subpart E）項下增加了第 528 節（19 CFR 351.528）。該節包含（a）（b）（c）三個分節，（a）分節旨在確定在單一匯率制下出口國是否存在貨幣低估及其造成的匯率補貼的問題，為此該分節建立了單一匯率體制下貨幣低估的判斷標準。其規定美國商務部在確定貨幣低估時，通常會考慮涉案國的實際有效匯率（Real Effective Exchange Rate，以下簡稱 REER）與合理反映適當政策的取得中期外部均衡的實際有效匯率（以下簡稱均衡 REER）之間是否存在差額。若存在反映貨幣低估的以上差額且該差額由涉案國政府的匯率行動所致，則就構成匯率反補貼中的貨幣低估，即政府行動是認定匯率反補貼所需要的貨幣低估的前提。換言之，只有政府行動導致出口國貨幣出現以 REER 與均衡 REER 之間差額的形式體現的低估，才構成《反補貼修訂規則》所要求的貨幣低估，反之，就不構成美國匯率反補貼意義上的貨幣低估。什么是政府行動？該分節并沒有作出正面的規定，只是將獨立的中央銀行或貨幣當局的貨幣或相關信貸政策排除在政府行動之外，但同時又規定政府改變匯率的行動的透明度是需要考慮的因素。據此，中央銀行或貨幣當局的獨立性及政府行動的透明度，是衡量匯率反補貼情形下政府行動的重要條件。總之，貨幣低估是政府行動導致 REER 低于均衡 REER 的情形。（b）分節旨在在（a）分節的基礎上，確定出口國因貨幣低估而授予其出口商或生產商利益之多寡，為此規定了因貨幣低估而授予利益的計算規則。（b）分節規定若存在（a）分節規定的貨幣低估，美國商務部將審查符合均衡 REER 的雙邊名義美元匯率（簡稱基準匯率）與有關時段內考慮政府影響匯率行動的事實上（actual）的雙邊名義美元匯率（簡稱事實匯率）是否存在差異。若答案是肯定的，則所涉企業在貨幣兌換中獲益的數額就是在兌換美元中收到的貨幣數量與在事實匯率和基準匯率相一致的情況下應當收到的貨幣數量之間的差額。（c）分節規定美國商務部在決定貨幣低估及其授予的利益時，將請求美國財政部提供評估和結論，這主要是基于財政部長期執掌匯率操縱認定的法律權柄，在匯率領域具有專長的考慮。
美國這一國內立法是否具有合法正當性呢？雖然國際社會對于國內法與國際法的關系有不同的認知，但是一國國內法不得違背一國應承擔的國際義務是一項不得違反之鐵律。因此，雖然匯率是兩個不同國家貨幣交換的價格，兩國貨幣在匯率上的交集正如一幣之兩面一般，雖然匯率及其對國際貿易的影響具有天然的國際性，但是在全球多邊貨幣制度和貿易制度的條件下，美國國內立法權要受到其所承擔的國際條約義務的約束和限制。如果美國匯率反補貼新規違背了相關國際規則，那么就會遭遇國際合法性危機。
美國匯率反補貼新規究竟會觸及哪些國際規則，進而可能遭受哪些國際合法性危機，是一個值得深入剖析的問題，鑒于此，本文擬從《IMF 協定》和《SCM 協定》）兩大維度展開考察，并在此基礎上提出因應之策。
二、美國匯率反補貼新規有悖于《IMF 協定》規定的自由匯率制
前述考察表明，在衡量和確定他國貨幣是否低估、低估是否授予所涉企業以利益的過程中，均衡REER 發揮著基準的作用。如果他國匯率不符合這一基準，就可能構成以貨幣低估的形式授予貨幣低估國的企業以利益。那么，美國拿著自己打造的均衡 REER 這把尺子來度量他國匯率的正當性，是否符合“二戰”后各國締結的建立和維護國際貨幣秩序的《IMF 協定》呢？要科學地回答這一問題， 就需要對《IMF 協定》規定的自由匯率制與《反補貼修訂規則》規定的均衡 REER 進行比對，由此確定美國的做法是否違背了《IMF 協定》的規定。
（一）自由匯率制與均衡 REER
現行的國際貨幣制度牙買加體系脫胎于 1978 年生效的《IMF 協定》第二次修正案。牙買加體系對其前身布雷頓森林體系的最大修改就在于以有義務和監督的自由匯率制取代了固定匯率制，體現 在《IMF 協定》約文上就是以新的第 4 條取代了原來的第 4 條。自由匯率制鮮明地體現在《IMF 協定》第 4 條第 2 節（ｂ）項中，明確規定了 IMF 成員國的外匯安排可以包括：（1）以特別提款權或選定黃金之外的另一種共同標準，來確定本國貨幣的價值；（2）通過合作安排，使本國貨幣同其他成員國的貨幣保持比價關系；（3）選擇其他外匯安排。從此規定可以看出，成員國除了不得采取以黃金定值外，可以采取其他任何方法來確定本國的外匯安排，即本國貨幣的匯率安排。從晚近 IMF 的實踐來看，其將成員國實行的匯率劃分為 4 大類型、10 個小類，具體是：硬盯住型（包括無獨立法定貨幣安排與貨幣局安排兩個小類）、軟盯住型（包括傳統的固定釘住安排、水平帶內盯住匯率、穩定化安排、爬行盯住和類似爬行安排五個小類）、浮動制度型（包括浮動匯率和自由浮動匯率兩個小類）、其他有管理的安排型。可見，無論是從《IMF 協定》規定，還是從各國實踐來看，自由匯率制是牙買加體系的鮮明特征， 各國有權實行且已實行多種匯率安排。
那么，美國《反補貼修訂規則》規定的均衡 REER 又是何物呢？弄清均衡REER 宜從REER 入手。REER 是指剔除通貨膨脹對各國貨幣購買力的影響后，將一國貨幣與所有貿易伙伴國貨幣雙邊名義匯率加權平均得到的匯率。其中的權重變量通常是雙邊貿易額占一國全部對外貿易額的比重。而均衡 REER 是指一國經濟同時實現內部均衡和外部均衡，即經濟達到潛在產出、充分就業和國際收支平衡時的實際匯率。REER 持續地偏離均衡 REER 構成匯率偏差，這種情況下的匯率被認為不能有效地進行資源配置，妨礙經濟增長并危害國際收支平衡。匯率偏差中的匯率高估會損害出口競爭力和惡化國際收支，而匯率低估會導致通貨膨脹壓力。因此，保持 REER 與均衡 REER 趨向一致，為一國保持內外均衡所需。然而，對于如何評估均衡 REER，卻缺乏方法共識，美國《反補貼修訂規則》以法的形式將均衡 REER 界定為“合理反映適當政策的取得中期外部均衡的實際有效匯率”。
由上可知，根據自身情況采取適合自己的匯率制度是《IMF 協定》規定的各國的合法權力，而美國《反補貼修訂規則》則以其規定的均衡 REER 來衡量和確定所謂他國貨幣是否低估，該低估是否授予出口企業以利益，進而是否構成補貼的做法是否符合《IMF 協定》規定的自由匯率制呢？以下進行比對分析。
（二）均衡 REER 是否違背《IMF 協定》規定的自由匯率制
《IMF協定》第 4 條第 2 節（b）項清楚地表明，IMF 各成員國除了不得以黃金為本國貨幣定值外， 享有廣泛的匯率自由。當今的牙買加體系之所以一改布雷頓森林體系的固定匯率制，轉而實行自由匯率制，是因為在建立牙買加體系過程中人們普遍認為布雷頓森林體系崩潰的根源在于其僵化，即各國不能調整或不能及時調整匯率。若要避免新的國際貨幣制度重蹈布雷頓森林體系的覆轍，就應允許匯率隨著各國基本條件的變化而變動，只有這樣才能實現國際匯率體系的整體穩定和國際貨幣體系的有效運行。可見，各國根據自身條件及其發展變化選擇和改變匯率不僅是各國具有的權力，而且各國行使這一權力自由確定匯率也是實現國際匯率體系穩定和國際貨幣體系有效運行之所需， 因此，匯率自由是牙買加體系匯率制度不容動搖的基石。
反觀均衡 REER，其制度寓意卻有悖于《IMF 協定》第二次修正案確定的自由匯率制。先以盯住匯率制（Pegged Exchange Rate）為例，其因一國貨幣與另一國貨幣保持固定比價或平價關系為本質特征，因而缺乏靈活應變性。在實行盯住匯率制的國家，當有關情況發生變化而該國又未對匯率比價或平價做出趨向均衡 REER 調整時，依美國匯率反補貼新規嵌含的均衡 REER 之要求，其匯率就可能被認為出現了偏離均衡 REER 的匯率低估或高估。貨幣低估會被認為授予了貨幣低估國企業以利益， 構成補貼。再看除自由浮動匯率制之外的其他匯率制度或安排，這些制度或安排都不同程度地存在政府干預或管理，或者說管理或干預是這些匯率制度內含的特征或要素，卻有可能被認定為導致貨幣低估和匯率補貼的政府行動。而自由浮動匯率制下的匯率由市場供求關系決定，但也可能在短期內因外匯市場失靈、暫時性因素的沖擊等因素，發生偏離均衡 REER 的劇烈波動，只是這種偏離并非由政府行動所致，故而不構成貨幣低估和匯率補貼。可見，美國匯率反補貼新規瞄準的是存在政府干預或管理的匯率制度，其指向昭然若揭。
盯住匯率因其與定值標準保持固定的比價關系才得以存在，而除自由浮動匯率制之外的其他類別的匯率制度因具有相應的本質特征或要素才得以獨立成類。有的匯率制度天然地需要政府干預， 如盯住匯率制，有的匯率制度則是市場力量與政府干預的結合，這些都是《IMF 協定》確立的自由匯率制的固有內容。然而，依照美國匯率反補貼新規確立的均衡 REER 基準，各國要么做出改變，實行與均衡 REER 相一致的匯率，要么就可能與均衡 REER 相偏離，構成匯率低估和匯率補貼。美國《反補貼修訂規則》試圖一碼通吃，以均衡 REER 取代《IMF 協定》規定的自由匯率制，與《IMF 協定》有關自由匯率制的規定存在顯著的沖突。
綜上可見，美國均衡 REER 的基準與《IMF 協定》規定的自由匯率制之間的沖突顯見。美國以均衡 REER 這把尺子度量他國匯率，進而對他國發生的所謂貨幣低估征收反補貼稅，會侵犯 IMF 成員國，特別是實行自由浮動匯率制之外的匯率制度的成員國根據《IMF 協定》第 4 條第 2 節（b）項所享有的匯率自由。
（三）美國國內法不得違背其應承擔的國際義務
規定均衡 REER 的《反補貼修訂規則》是美國國內法，而規定了自由匯率制的《IMF 協定》是國際法，美國能否以其國內法對抗國際公約的規定呢？這一問題實質上是有關國際法與國內法關系的問題，卻是對美國匯率反補貼新規是否違背《IMF 協定》規定的自由匯率制進行刨根問底所需進一步窮盡的問題。下文從條約法與相關具體規定兩個層面進行審視。
雖然對于國際法與國內法關系存在“一元論”與“二元論”的不同認知，但是《維也納條約法公約》對一國能否以國內法對抗國際公約的問題給出了明確的答案。根據公約第 26 條的規定：“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。”作為《IMF 協定》的締約方和 IMF 的成員國，美國理應遵守協定之規定，履行協定規定之義務。盡管國際法與國內法存在差異，但二者都由以權利（權力）義務為內容的法律規范構成。權力與義務是一個相互依存、不可分割的整體，任何權力的行使和實現總是以義務的履行為條件。就《IMF 協定》規定的自由匯率制來說，其規定的雖是 IMF 成員國享有的匯率權力，但同時也構成一成員國對其他成員國的義務。美國若要善意履行《IMF 協定》，就應當承擔尊重和維護他國自由選擇自己匯率制度的義務。不止于此，《維也納條約法公約》第27 條還進一步規定：“一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約。”據此，美國更是不得以其《反補貼修訂規則》對抗《IMF 協定》的規定，侵犯他國享有的選擇匯率的權力。
除了違背條約法的規定及其法理外，美國《反補貼修訂規則》還與當今多邊貿易制度的相關規定存在明顯的沖突。根據《關稅及貿易總協定》（GATT）第 15 條第 4 款的規定：“締約各方不得以外匯行動，妨礙本協定各項規定的意圖的實現，也不得以貿易行動，妨礙國際貨幣基金協定的各項規定的意圖實現。”前已述及，當今牙買加體系對布雷頓森林體系進行的一項重要修改，就是允許各成員國采取適合自己的匯率制度，以使匯率能夠靈活反映各國基本條件的變化，認為只有這樣才能實現國際匯率體系的整體穩定和國際貨幣體系的有效運行。美國《反補貼修訂規則》以均衡 REER 這一單一標準褫奪他國在《IMF 協定》項下享有的廣泛匯率自由，顯然妨礙了協定規定的以上意圖的實現。WTO 不僅繼受了 GATT 的規定，而且還對其與 IMF 的關系進行了明確。1993 年 12 月烏拉圭回合部長會議通過了《關于世界貿易組織與國際貨幣基金組織關系的宣言》，其中規定：“注意到 GATT1947 締約方全體與 IMF 之間的密切關系，及 GATT1947 適用于此關系的規定，特別是 GATT1947 第 15 條…… 特此重申……適用于 GATT1947 締約方全體與國際貨幣基金組織關系的規定將作為 WTO 與 IMF 關系的依據。”可見，WTO 也禁止以貿易行動妨礙《IMF 協定》意圖的實現，包括妨礙自由匯率制的實現。
辯證地看，均衡 REER 作為試圖探尋能夠達到內外均衡的一種匯率學說或方法，是允許的，但是， 除非一種學說或方法被法定為衡量各國匯率水平的國際義務標準，否則，該學說和方法并不構成約束各國的國際法律制度，不得侵犯各國依據國際法律制度所享有的權力。美國將均衡 REER 作為裁判他國是否存在貨幣低估和授予貨幣低估國的企業以利益的基準，是將國內法凌駕于國際法之上的違背美國國際法律義務的行為。
三、IMF 的匯率監督方法無法賦予美國匯率反補貼新規以正當性
美國商務部在《反補貼修訂規則》出臺說明中提到了 IMF 對成員國進行監督所采用的外部平衡評估法（External Balance Assessment Methodology，以下簡稱 EBA 方法），試圖為其均衡 REER 尋求正當性支持。特別是 2020 年 8 月，美國財政部應美國商務部依據《反補貼修訂規則》新增的 528 節提出的請求，在對有關國家貨幣是否低估作出評判時指出，美國財政部采用的全球匯率評估框架（Global Exchange Rate Assessment Framework, 簡稱 GERAF）建立在 IMF 的 EBA 的基礎之上，并與之保持一致。那么，IMF 在成員國匯率監督中采用的方法能否為美國匯率反補貼提供正當性支持呢？這需要將 IMF 的方法與美國采用的均衡 REER 這一基準進行比較。
進行這樣的比較，若拋開 IMF 的監督制度便無從入手。為此，下文先對 IMF 的監督及其采用的EBA 方法進行考察，然后對 IMF 監督中采用的 EBA 方法與美國以 GERAF 方法確定的均衡 REER 進行比較，進而揭示在失去 IMF 提供的正當性支持后美國匯率反補貼新規面臨的國際合法性危機。
（一）IMF 監督及晚近采用的 EBA 方法
承如前述，牙買加體系實行的是有義務和監督的自由匯率制。監督之所以必要，是由于《IMF 協定》第 4 條第 1 節規定了成員國的義務，包括總體義務和具體義務。前者要求各成員國保證同 IMF 和其他成員國進行合作，以保障有秩序的外匯安排，并促進匯率體系的穩定。后者又可分為國內政策義務和對外義務。國內政策義務要求成員國努力將經濟和金融政策引向有助于有序且伴隨合理價格穩定的經濟增長的目標上，并要求通過培育有序的基本經濟及貨幣金融條件尋求促進穩定，屬于盡力型的義務。對外義務主要是前已述及的禁止操縱匯率或國際貨幣體系來妨礙國際收支的有效調整或取得對其他成員國的不公平競爭優勢的規定，雖然措辭強硬，但是缺乏可操作性。
為了督促以上義務的履行，《IMF 協定》第 4 條第 3 節規定由 IMF 對成員國的義務實現監督，同時又對不同的義務作出了差異化的監督處理。根據該節第 1 項的規定，IMF 應監督國際貨幣體系以保障其有效運行，應監督成員國是否遵守該條第 1 節規定的義務。第 2 項特別要求 IMF 對成員國的匯率政策實行嚴密監督，并應制定指導成員國匯率政策的原則，也就是說，第 2 項將成員國的匯率政策從涵蓋廣泛的第 1 項規定中挑選出來，要求 IMF 實行嚴密監督，并制定指導這些政策的原則。IMF 監督的重點是國際匯率體系的穩定，而維護國際匯率體系的穩定取決于各國匯率穩定和對此發揮決定作用的國際收支狀況，因此，外部穩定或外部平衡成為 IMF 監督的核心所在。
瞄準外部平衡的 EBA 方法是 IMF 研究部在 2012 年推出的匯率評估新方法，是在 2006 年 IMF 匯率咨詢組（Consultative Group on Exchange Rates，簡稱 CGER）采用的由宏觀經濟平衡法（Macroeconomic Balance Approach）、均衡實際匯率法（Equilibrium Real Exchange Rate Approach）、外部可持續性法（External Sustainability Approach）組成的一套匯率評估方法的基礎上發展而來，由經常賬戶（Current Account）、實際匯率（Real Exchange Rate）與外部可持續性（External Sustainability）三種互補方法組成，之后又進行了一些改進。
EBA 方法相對于其前身的變化主要在于：第一，擴大了影響外部平衡的政策變量；第二，厘定了與基本面和“所需”政策相一致的經常賬戶或實際匯率的基準。這些變化有助于發現宏觀經濟政策在導致外部失衡中的作用，同時也有助于將周期性和臨時性因素從一國外部平衡的評估中剔除出去。IMF 在對成員國進行匯率監督特別是外部平衡監督所采用的 EBA 方法中，也確定了類似于美國均衡 REER 的基準，而且在確定這一基準時剔除了周期性和臨時性因素，因此，IMF 運用 EBA 方法所確定的基準與美國尋求中期平衡的均衡 REER 有些類似。
（二）IMF 監督中的 EBA 方法與美國均衡 REER 之比較
前文已對美國均衡 REER 及其性質進行了審視，在對 IMF 監督中采用的 EBA 方法與美國均衡 REER 進行比較前，有必要先對 IMF 在監督中采用的 EBA 方法的性質作一澄清。
前已述及，IMF 根據《IMF 協定》的授權，具有對成員國進行監督的職責和職權，這種監督具有毋庸置疑的法定性，但是，IMF 具有監督權與 IMF 如何進行監督在法律上并不能相等同。國際組織不同于國家，其本身并無主權，在國際法上的權利能力和行為能力是由其成立的基本文件即國際條約授予的，屬于國家行使主權之結果。作為一個國際組織，除非《IMF 協定》在授予 IMF 監督權的同時也規定了監督方法，否則，IMF 如何進行監督并不因其監督權的存在而當然具有法定性，這是基于 IMF 的權力來自主權國家的授予。從《IMF 協定》第 4 條第 3 節對 IMF 監督的規定來看，該節僅規定了 IMF 監督的范圍和對象，并未規定如何進行監督。根據國際組織“法無授權不可為”的戒律，IMF 在監督中采用的方法因不具有法定性，故對其成員國并不具有法律拘束力。從 IMF 的實踐來看，其修改《IMF 協定》，采取依協定交由各成員國批準的辦法，哪怕是 IMF 依協定制定指導成員國匯率政策的原則也要由 IMF 執行董事會通過決議，且決議聲明其不構成對《IMF 協定》的修改，不擴大或縮小成員國的權力和義務。再觀察 IMF 采用或變更的監督方法，其并沒有修改《IMF 協定》，也沒有由 IMF 執行董事會通過決議，而是采取了并不代表 IMF 觀點的工作論文的方式。可見，IMF 監督成員國的方法并不具有法律性質。
IMF 監督權的法定性與監督方法的非法定性之間的不對接，直接導致 IMF 雖有權力進行監督， 但監督是 IMF 與成員國之間的合作和對話，IMF 在監督中給出的意見僅為建議，并非是要得出一國是否違背《IMF 協定》的法律結論。所以說，IMF 在監督中采用的 EBA 方法只是其與成員國進行合作和對話，進而提出建議的一種工具，據此得出的結論并不具有法律性質。
我們將這種樣態的 EBA 方法與前述美國以其方法得出的均衡 REER 進行比較可以發現，即便美國均衡 REER 與 IMF 監督中采用的 EBA 方法相近，兩者也存在以下制度上的區別。
第一，IMF 監督的是《IMF 協定》規定的成員國義務，但并不損害成員國的匯率權力，而美國則是以損害他國匯率權力為條件，通過國內法為他國創設匯率義務。前已述及，牙買加體系實行的是有義務和監督的自由匯率制，各國享有自由確定自己匯率的權力，雖然行使這一權力不能違背《IMF 協定》規定的匯率義務，但該權力構成整個牙買加體系匯率制度的根基。這一點從《IMF 協定》有關 IMF 監督與各國匯率自由之間關系的規定中也可得到證實。根據《IMF 協定》第 4 條第 3 節第 2 項之規定， IMF 制定的指導成員國匯率政策的原則，應符合各成員國用以確定本國貨幣對其他成員國貨幣比價的合作安排和其他外匯安排。這表明，IMF 雖具有對各成員國進行監督和指導的職權，但不能褫奪成員國的匯率權力。
在 IMF 實踐中，其根據《IMF 協定》的授權，雖于 1977 年、2006 年和 2012 年分別通過了三項指導成員國匯率政策的決議，但都明確了上述立場。以 2012 年 7 月 IMF 執行董事會通過的《雙邊和多邊監督的決議》為例，其在開篇序言中就明確規定“本決議沒有且不能解釋為或用來擴大成員國在《IMF 協定》中包括第 4、6、8 條規定的義務范圍，或改變義務的性質”。反觀美國匯率反補貼新規則不然，其適用的對象就是他國的匯率。這些國家的匯率要么與美國確定的均衡 REER 相一致，要么就可能因所謂貨幣低估而被征收匯率反補貼稅。如出現這種情況，美國貿易伙伴國的匯率自由就會蕩然無存。
第二，IMF 運用 EBA 方法進行監督與美國商務部運用均衡 REER 進行裁判的性質不同。如前所述，IMF 的監督具有合作與對話的性質，IMF 在監督中給出的意見僅為建議，并非是要得出一國是否違背《IMF 協定》的法律結論。仍以 2012 年 7 月 IMF 執行董事會通過的《雙邊和多邊監督的決議》為例，該決議在其出臺背景中就明確指出“本決議特別強調監督的合作性質，對話和勸說的重要性”，同時還在第 21 段中規定，除非決議重復了《IMF 協定》規定的內容，否則決議構成對成員國的建議而非義務，并且規定成員國沒有遵守這些建議不等于成員國違背了《IMF 協定》第 4 條第 1 節規定的義務。從實踐來看，自牙買加體系誕生至今的四十多年里，IMF 從來沒有在監督報告中認定過任何一個成員國違背了《IMF 協定》的義務。反觀美國的做法則不然，《反補貼修訂規則》是不折不扣的美國法律，美國商務部既是該規則的制定者，也是該規則的執法者。美國商務部適用該規則依據均衡REER 對他國貨幣低估及所生匯率補貼的認定構成行政裁判，與 IMF 運用 EBA 方法進行監督所具有的對話性質及監督結論的建議性質形成了鮮明的反差。
第三，IMF 運用EBA 方法進行監督與美國商務部運用均衡REER 進行裁判所要達到的目的不同。IMF 采用 EBA 方法評估成員國的經常賬戶和匯率，估算成員國 REER 的偏差程度或者說 REER 偏離均衡水平的程度的目的在于提供矯正外部失衡所必要的貨幣或價格變動的信息。而且，IMF 在監督中所作的評估僅具有對話和建議性質，不止于此，IMF 還承認 EBA 方法包括的經常賬戶、實際匯率與外部可持續性三種方法各有弊端，加上計量經濟分析具有不確定性，因此，EBA 方法宜被視為指引作出評估的一項有用工具，而不是對每一個經濟體得出終極的外部評估的機械方法。可見，IMF 運用 EBA 方法對成員國進行監督，是要在對話中建議成員國使其匯率趨向均衡 REER，且其自身對運用 EBA 方法作出的評估保持謙抑。反觀美國的做法則不然，美國商務部雖然在《反補貼修訂規則》出臺說明中指出，對他國貨幣低估征收反補貼稅要結合案的情況，但同時又規定只要涉案國政府的匯率行動導致 REER 與均衡 REER 之間存在差額，通常就構成貨幣低估，涉案企業在貨幣兌換中收到的貨幣數量與在 REER 與均衡 REER 一致情況下應當收到的貨幣數量之間的差額就是企業的獲益額，美國商務部將以此為據征收匯率反補貼稅。可見，與 IMF 在監督中采用 EBA 方法勸說各國將匯率趨向均衡 REER 不同的是，美國要借助國內反補貼制度摒除所謂他國貨幣低估所具有的貿易影響。所以說，即便美國均衡 REER 與 IMF 監督中采用的 EBA 方法相近，二者也存在制度上的根本差異。
（三）IMF 監督方法與美國規則的制度差異使美國難獲國際合法性背書
在“二戰”后建立并適用至今的多邊國際法律制度中，《IMF 協定》是衡量各國貨幣行為的準繩， IMF 是管理國際貨幣事務的國際組織。從以上對美國均衡 REER 與 IMF 在監督中所用方法的比較可見，由于二者存在制度上的根本差異，美國商務部無論采用與 IMF 相同或不同的方法，IMF 都無法為美國《反補貼修訂規則》的正當性提供背書。這對于欲從 IMF 監督所用方法中獲得正當性支持的美國來說，在失去來自 IMF 的正當性支持后，其匯率反補貼新規必然進一步面臨國際合法性的拷問， 這突出地體現在對他國貨幣主權的侵犯和褫奪上。
眾所周知，各國具有貨幣主權，除非受到國際法律制度的制約，否則一國的貨幣主權不受限制。從國家貨幣主權的構成來看，一國貨幣主權主要包含以下三項專有性的權力：發行貨幣的權力、貨幣定值的權力和調整一國貨幣或任何其他貨幣在其境內使用的權力。確定一國貨幣的對外匯率是貨幣定值權的主要內容。除了前述《IMF 協定》規定各國自由確定匯率的權力外，從習慣國際法層面看， 貨幣發行國亦有權決定或改變其本國貨幣的價值，還有權不確定其本國貨幣的特定價值，即不根據其他貨幣為本國貨幣定值。由于決定和改變幣值并不違反習慣國際法，因此，一國不需要因決定和改變幣值而承擔國際法上的責任，也不需要對該國貨幣持有者造成的后果承擔責任，更不需要對以該貨幣計值債權的債權人和債務人承擔責任。美國的匯率反補貼新規對于他國實行不符合美國尺度的匯率進行責罰，不僅違背了《IMF 協定》規定的自由匯率制，而且也嚴重侵犯了他國獨立自主決定或改變匯率的主權權力。
或許美國會辯解他國貨幣與美元兌換所形成的匯率是兩種貨幣兌換的合成物，所以，美國對此匯率亦有貨幣主權。這一貌似適應匯率特性的爭辯能否為美國匯率反補貼贏得主權依據呢？WTO 之父John H. Jackson 教授曾經指出，在當今全球化的世界里，主權的主要功能是用來在國際間分配權力， 劃分管轄權的。作為調整國家間關系的國際法，對管轄權競合或沖突素有認知并建立了協調框架。在各類管轄權中，屬地管轄權作為對一國領土范圍內的一切人和物享有完全的和排他的管轄權力，是行使國家管轄權的最古老的、也是最基本的國際法原則。1949 年聯合國大會通過的《國家權力和義務宣言草案》第 2 條規定：“國家對其領土以及境內之一切人與物，除國際法公認豁免者外，有行使管轄之權。”雖然國家對于人和物還有其他管轄依據，但這些管轄與屬地管轄相比屬于派生或次要的， 并且要接受屬地管轄權的限制。結合美國《反補貼修訂規則》觀察，其瞄準的是他國貨幣與美元在國際貿易結算中發生的貨幣低估及其導致的匯率補貼，雖然這一匯率是兩種貨幣兌換的合成物，但他國生產商或出口商在將產品出口至美國并獲得美元支付后，通常是在生產商或貿易商本國按照本國匯率進行兌換，而非在美國所為，因此，依據屬地管轄權優先原則，生產商或出口商的本國具有屬地管轄權。美國以匯率是兩國貨幣兌換比率為依據來對抗他國的屬地匯率管轄權和匯率主權，在國際法上明顯是站不住腳的。
四、美國匯率反補貼新規與 WTO 反補貼制度不容
美國商務部在出臺《反補貼修訂規則》的過程中反復聲稱，其匯率反補貼是與《SCM 協定》的要求完全一致的合法貿易救濟行為，認為匯率補貼就是《SCM 協定》反對的補貼，竭力為其匯率反補貼新規披上國際合法性的外衣。事實上，美國的這一說法明顯與GATT 和《SCM 協定》的立法史相左。GATT 締約方全體在《關于 GATT 第 6 條第 2、3 款注釋和補充規定》中指出“多種貨幣措施在某些情況下構成出口補貼，對此可根據第 3 款征收反補貼稅予以抵消”，但對于復匯率之外單一匯率對貿易產生的效果，無論是 GATT 第 6 條，還是后來的 WTO《SCM 協定》都沒有涵蓋。“如果起草者欲使貨幣低估構成一項禁止性的出口補貼，會明確地將之包括在《SCM 協定》的約文中。”可見，除了復匯率這一情形外，WTO 的反補貼制度并沒有覆蓋貨幣低估所生的貿易效果。不止于此，美國的這一說法亦與《SCM 協定》的規定不符，依協定規定，在 WTO 成員方對禁止性補貼（包含出口補貼和進口替代補貼）以外補貼即國內補貼實行反補貼時，該項國內補貼的成立需要滿足財政資助、利益授予和專向性三個要件。雖然美國商務部在有關解釋中不否定業界以禁止性補貼為由對他國貨幣低估提起申訴的權利，但是美國匯率反補貼新規將匯率低估造成的補貼定位于國內補貼，據此依《SCM 協定》，此類補貼的構成需要滿足財政資助、利益授予和專向性三個要件，以下依次進行對比分析。
（一）貨幣低估是否構成財政資助
《SCM 協定》第 1 條規定財政資助是由 WTO 成員方政府或其代行機構所為的下列行為：資金直接轉移抑或資金或債務的潛在轉移；豁免或不征收本應征收的收入；提供一般基礎設施之外的商品或服務，或收購產品。與對利益授予和專向性通過修法進行明確不同的是，美國匯率反補貼新規并沒有對貨幣低估如何構成財政資助在規則上加以明確。美國商務部想當然地認為貨幣低估構成以資金轉移形式提供的財政資助，聲稱“資金”意味著貨幣或貨幣資源，“轉移”意味著從一人向他人進行輸送、傳送或交換，因此，貨幣兌換構成《SCM 協定》規定的資金轉移（transfer of funds），是財政資助的一種體現。然而，這一解釋難掩對財政資助和資金轉移真義的歪曲。
首先，財政資助須是政府或其代行機構將有經濟價值的資源轉移給從中受惠的接受者，但貨幣兌換是兩種貨幣以二者之間的匯率進行的等值或等價交易，不符合財政資助的意涵。雖然財政資助及其涵蓋的資金轉移是否使接受者受益是衡量補貼構成的又一要素，即利益授予所關注的焦點，但是利益授予源自財政資助，二者聯系密切，因此，財政資助必然隱含利益授予的因子。
美國出口限制案（US – Export Restraints）專家組在考察《SCM 協定》第 1 條談判史后指出，《SCM 協定》引入由財政資助與利益授予構成的補貼定義，旨在將反補貼限于種類有限的授予利益的政府措施。從規定來看，《SCM 協定》針對的財政資助是該協定第 1 條第 1 款所列授予利益的三類資助， 超出此范圍的財政資助，即便存在利益授予，也不在該協定約束的范圍之內。可見，《SCM 協定》所針對的財政資助不但包含利惠的因子，而且具有謙抑性。
反觀美國《反補貼修訂規則》，其將他國企業把美元兌換為本幣的行為都看作是財政資助中的資金轉移。眾所周知，各國基于貨幣主權一般都禁止外幣在本國流通，因此，任何國家的企業在國際經濟活動中獲得的外幣除了自己留存外，一般都要兌換成為本國貨幣才能在本國使用。在兌換中國際貿易經營者雖從市場上獲得了本幣，但失去了外幣。美國軟木案（US – Softwood Lumber IV）上訴機構曾指出：“《SCM 協定》第 1 條定義的補貼捕捉的是政府將有經濟價值的東西以利惠接受者的方式進行轉移的情形。”然而，貨幣兌換是貨幣之間的等值交易，出口商并沒有從中受益，但是依美國《反補貼修訂規則》的邏輯，在外匯市場發生的所有貨幣兌換都會構成資金轉移，這顯然有悖于《SCM 協定》界定財政資助的內在要求和謙抑性。
其次，提供財政資助的主體雖然是政府或其代行機構，但是所謂以貨幣兌換進行的資金轉移卻發生在兩個市場主體之間，這顯然不符合《SCM 協定》規定的提供財政資助的主體要件。雖說《SCM 協定》第 1 條第 1 款沒有將提供財政資助的主體限定于政府，也包括了公共機構、基金機構和私人機構，但后三類主體要成為提供財政資助的主體，就必須行使政府執行的且與政府行為沒有實質性差別的功能。那么，在外匯市場上以銀行為代表的從事外匯經營的主體是否就是政府職能的代行機構呢？眾所周知，各國政府除了對市場進行必要的宏觀調控和監管外，一般不參與外匯買賣。政府都無此方面的職能，又怎么能夠指示銀行代行這一職能呢？由于銀行不具有提供財政資助的主體適格性，所以出口商與銀行在外匯市場進行的貨幣兌換注定無法構成財政資助。
可見，即便他國貨幣低估，但將此種情形下銀行與出口商在外匯市場發生的本外幣兌換當作以資金轉移方式提供的財政資助，既無法滿足《SCM 協定》對提供財政資助主體的適格性要求，也與該協定界定的財政資助的意涵相悖。
（二）貨幣低估是否構成利益授予
利益授予是《SCM 協定》規定補貼構成的一大要素，其實質含義是指財政資助使接受者比在沒有財政資助的情況下處境更佳。這一含義和《SCM 協定》第 14 條規定的補貼接受者獲利的計算規則都表明，衡量利益授予之有無和多寡需要進行比較，沒有比較就無法確立財政資助是否使接受者處境更佳。但如何進行比較？從《SCM 協定》第 14 條的規定來看，比較的基準是市場。“在比較是否存在‘利益授予’時，市場提供了進行比較的恰當基礎，因為‘財政資助’所致潛在的貿易扭曲，可以通過確定接受者是否以比市場更優惠的條件接受‘財政資助’而得到辨別。”從 WTO 爭端解決實踐來看，比較的基準通常是被控提供補貼國的市場價格，但如若補貼提供國的私方價格扭曲，就可能需要借助該國之外的基準，以再現補貼提供國缺乏的市場競爭環境。可見，適用被控補貼提供國的市場價格是衡量利益授予的主要依靠，適用境外價格是例外。
反觀美國《反補貼修訂規則》，其規定在他國貨幣低估的情況下，從事國際貨物買賣的企業將美元兌換為本幣所獲得的本幣數額多于在不存在貨幣低估情況下獲得的本幣數額，就會發生對企業的利益授予。將美國《反補貼修訂規則》的規定與 WTO《SCM 協定》的規定及實踐進行比較可以發現，二者存在以下根本性差異：《SCM 協定》規定的利益授予的衡量基準都是現實中存在或可發現的市場價格，不論這一價格是被控補貼提供國的國內市場價格，抑或是該國境外的相關價格。但美國匯率反補貼則不同，比較的基準是均衡 REER。前已述及，均衡 REER 是理論上計算或推導的一種匯率，且對均衡 REER 及其計算方法缺乏共識。也就是說，美國是在拿一個臆造而非現實存在或可發現的均衡 REER 來裁判他國匯率，從而得出他國貨幣低估是否授予了企業以利益以及授予利益的多寡。那么，WTO 法是否允許使用一個臆造基準來確定利益授予呢？《SCM 協定》和關于反傾銷、反補貼的GATT 第 6 條并沒有這樣的規定。在爭端解決實踐中，唯一能夠見到的類似詞匯是出現在“加拿大可再生能源案”（Canada–Renewable Energy）上訴機構報告中的“推定基準”（constructed benchmark），但即便是該案專家組和上訴機構也沒有在計算利益授予時使用推定基準，而是使用了加拿大鄰國的市場價格為基準。可見，臆造或推定基準是 WTO 法沒有規定且實踐中沒有采用（也不可能被采用） 的基準，因此，美國使用均衡 REER 這樣一個基準來確定他國貨幣低估為企業授予的利益，在 WTO 法上不僅是缺乏依據的，而且也是與 WTO 法的實踐相沖突的。
在采用臆造基準行不通的情況下，美國確定財政資助授予的利益就需要采用市場基準，但此舉又會遭遇利益授予比較基準缺失的難題。眾所周知，對財政資助所授予利益進行比較和計算的前提是現實中存在或者可發現兩種價格：以優惠條件提供的財政資助與不存在優惠的市場價格，二者缺一不可。但在美國《反補貼修訂規則》適用的單一匯率制的情況下，被控貨幣低估的貨幣卻只有一種匯率。在全球只有一種匯率的情況下，依 WTO 法的規定及實踐，無論是采用被控貨幣低估國的國內價格抑或是國外價格為基準，都是無法比較的，因為比較的基準與比較的對象兩位一體。這也正是美國不得不轉而臆造一個均衡 REER 作為衡量基準的原因所在。但如上所述，以臆造的均衡 REER 為基準來衡量利益授予是違背 WTO 法的。可見，除非他國存在雙重或多重匯率，否則，在單一匯率下，美國要以符合 WTO 規則的方式確定他國貨幣低估所授予的利益是行不通的。
（三）貨幣低估是否具有專向性
美國《反補貼修訂規則》將他國貨幣低估所發生的補貼定位于國內補貼，而依《SCM 協定》，構成國內補貼不僅需要有財政資助和利益授予，而且該利益授予還需具有專向性。為此，美國《反補貼修訂規則》對貨幣低估情形下的專向性作出了突破性的規定，一方面將《1930 年關稅法》上的“一組”企業或產業明確為從事國際貨物買賣的企業，而不論因貨幣低估而接受補貼的企業是否具有其他共同特征，另一方面，又規定只要一個或多個企業或產業是補貼的支配性（predominant）或不成比例（disproportionate）的接受者，美國商務部就可以將其認定為符合專向性的“一組”企業或產業，存在專向性。可見，美國匯率反補貼新規既有對法律專向性的明確，也有對事實專向性的依賴。那么，美國的這一規定是否如其聲稱的那樣，與《SCM 協定》的規定相一致呢？下文在對《SCM 協定》相關規定進行考察的基礎上，對這一問題從法律專向性與事實專向性兩個方面展開比較分析。
在《SCM 協定》中，專向性標準主要體現在該協定第 2 條的總括性規定和第 1 款（a）（b）（c）三項規定中。總括性規定的內容表明衡量專向性的依據是一個企業或產業或一組企業或產業。在第 1 款中，（a）（b）兩項是有關法律（de jure）專向性的規定，（c）項是有關事實（de facto）專向性的規定。〔42〕其中，（a）和（b）項的共同點在于：二者都是有關法律專向性資格標準的規定。（a）項以肯定的方式強調衡量補貼專向性不是看補貼是否已提供給特定企業，而是看特定企業是否有資格獲得補貼。（b）項則以否定的方式強調，如果獲得補貼的資格與數額的標準或條件具有客觀性，只要這些標準和條件得到遵守，那么補貼就不具有專向性。（c）項規定，盡管補貼在（a）和（b）項項下不具有專向性，但如果補貼是由數量有限的特定企業使用，或由特定企業支配性使用，或向特定企業提供不成比例的大量補貼， 或補貼提供當局以任意的方式作出提供補貼決定，WTO 成員方仍然可以依據（c）項認定補貼具有事實專向性。
就法律專向性而言，美國《反補貼修訂規則》界定的法律專向性與《SCM 協定》規定的專向性是否一致的關鍵取決于前者規定的“一組企業或產業”與后者規定的“一個企業或產業或一組企業或產業”中的“一組企業或產業”是否一致。以下分別對產業或一組產業與一組企業分別進行考察。首先，什么是產業或一組企業或產業呢？“就第 2 條總括性規定而言，‘產業’或‘一組產業’通常可從特定類型產品生產者的角度來理解…… 一項補貼如果在經濟中被足夠廣泛地適用，而不是施惠于特定有限的一組特定產品的生產者，那么該項補貼就不具有專向性。”《SCM 協定》第 16 條亦明確規定反補貼一方的國內產業是指“國內同類產品生產者全體，或其產量總和占國內該產品生產總量大部分的那些國內生產者”，而同類產品須與被控補貼產品具有同類性。其次，什么是“一組企業”呢？雖然《SCM 協定》第 2 條沒有對構成“一組企業”是否需要其產品具有同類性作出規定，但是如果我們把視野拉長到反補貼所需進口國國內產業損害這一要件上，就會發現“一組企業”的構成也同樣需 要產品具有同類性，否則就無法找到與補貼進口產品構成同類產品的國內產業。可見，WTO 法是以產品為標準來認定專向性，無論是產業，還是企業都需要以產品特征或類型來確定。反觀美國《反補貼修訂規則》，其將從事國際貨物買賣的企業作為“一組企業”，而不論他們出口產品有多大的差異，與《SCM 協議》在確定企業或產業的組別時所需產品的同類性相沖突。
就事實專向性而言，美國商務部對匯率反補貼新規所作的解釋，使用了支配性或不成比例地接受補貼的企業和產業的措辭，這貌似與《SCM 協定》規定的事實專向性相契合，也似乎表明美國在未來的匯率反補貼中要倚重事實專向性。然而，在美國《反補貼修訂規則》瞄準的貨幣低估的環境中，一些企業或產業僅因在國際貿易中發生的貨幣兌換較其他企業或產業數量偏大，就會被認定為具有專向性的“一組企業或產業”，這顯然不是以產品為標準，而是以補貼類型即所謂匯率補貼為標準認定專向性，也有悖于《SCM 協定》有關利益授予專向性之規定。
事實上，單一匯率制對補貼專向性具有天然的排斥性。在單一匯率制下，一國匯率沒有區別地適用于整個國家的所有主體，而不論其出口與否。僅就出口企業而言，不同企業出口的產品及其對應的產業五花八門，絕非“一個企業或產業或一組企業或產業”所能囊括，因此，即便一國貨幣低估，其派生的利益覆蓋整個國家和整個經濟，不但不符合專向性的要求，而且恰恰與專向性背道而馳。或許正因為如此，美國《反補貼修訂規則》才不顧 WTO 法的規定和實踐，采取了橫跨一切企業和產業的專向性定義，用從事國際貨物買賣的企業來替代產品同類性標準進行專向性認定，這是對《SCM 協定》有關專向性規定的篡改。
五、應對美國匯率反補貼新規的思考
以上考察表明，瞄準他國貨幣低估所生貿易效果的美國《反補貼修訂規則》，不僅會觸犯《IMF 協定》規定的自由匯率制和各國的匯率主權，而且與《SCM 協定》確定補貼所包含的財政資助、利益授予和專向性要求嚴重背離。眾所周知，國際社會為避免人類重蹈“兩戰”之間各國以鄰為壑進行“匯率戰”和“貿易戰”，甚至最終不惜進行世界大戰的覆轍，在“二戰”后建立起廣泛的全球性多邊法律制度，開啟了以法制取代武力的和平發展的歷史進程。在經濟更加全球化、各國更加相互依賴的今天， 通過國際協商確立國際規則來解決包括貨幣及貿易在內的國際分歧才是正道，任何單邊主義的做法都與人類社會全球化的發展趨勢背道而馳，也必然會在國際法律制度上四處碰壁。這是美國《反補貼修訂規則》遭遇重重國際合法性危機的背景和根源所在。美國的單邊主義做法對于國際法律制度和我國的正當權益構成了嚴峻挑戰，促使我們不得不思考應對之策。
美國《反補貼修訂規則》對貨幣的貿易效果所作的規定，既會觸及多邊貨幣制度，也會觸及多邊貿易制度，因此，對策的尋求無法繞開對這兩類制度的審視。先就多邊貨幣制度來說，承前所述，美國《反補貼修訂規則》侵犯了《IMF 協定》規定的自由匯率制和各國的匯率主權，那么，IMF 和《IMF 協定》能否為包括我國在內的各國提供有效的法律救濟呢？IMF 對爭議的解決限于對《IMF 協定》條文的解釋上。根據該協定第 29 條的規定，成員國與 IMF 間或成員國相互間對于協定條文的解釋發生異議時，應提交執行董事會裁決。成員國可在執行董事會作出裁決后 3 個月內要求將該異議提交理事會作最后裁決。違反《IMF 協定》的制裁措施主要體現在該協定第 26 條第 2 節和第 23 條第 2 節，一是停止成員國使用 IMF 資金資源的資格或權利，二是要求成員國退出 IMF。但是，美國《反補貼修訂規則》不是或不主要是對《IMF 協定》的解釋問題，難以適用該協定第 29 條的規定。就制裁來說， 雖然美國匯率反補貼新規侵犯了《IMF 協定》規定的自由匯率制和各國的匯率主權，但是由于 IMF 自成立伊始就盡量采取減少使用制裁措施的政策，也從來沒有驅逐過任何一個成員國，所以借助IMF 使美國改弦易轍的希望不大。再就 WTO 法來說，WTO 雖具有強大的爭端解決機制，但其反補貼制度并沒有覆蓋匯率補貼，美國也只是試圖借口其匯率反補貼與 WTO 法一致來尋求正當性支持，但若 WTO 成員方將美國匯率反補貼訴諸 WTO 爭端解決機制，美國料會提出 WTO 的反補貼制度并沒有覆蓋匯率補貼的抗辯，到那時 WTO 專家組和上訴機構恐將難以管轄和裁判，因此，借助 WTO 亦難以奏效。
在借助多邊渠道尋求救濟受阻的情況下，包括我國在內的各國還有依據國際法采取自力救濟措施的選擇。美國開展的匯率反補貼構成國際不法行為，應當承擔國家責任。依據 2001 年《國家對國際不法行為的責任條款草案》的規定，國家責任的承擔形式雖然包括了停止不法行為和賠償等，但如下所述，應對美國《反補貼修訂規則》的最有效形式莫過于反制。反制是國際法較之于國內法最具特性的體現之一，其實質上是指受害國在要求加害國作出停止不法行為和進行賠償遭拒后采取的“私力救濟”（private justice）措施。受害國采取的這一措施雖原本會違背其對加害國的義務，但由于該行為是為了抵消加害國的國際不法行為，所以應被視為合法。運用反制應對美國《反補貼修訂規則》的優勢在于：在美國拒絕停止其國際不法行為時，我國和國際社會其他成員不需要求助于美國或要求其提供協助，就可以自行采取反制措施，對來自美國的產品征收同等的反補貼稅，以維護自身的利益。此外，反制不具有不法性，而被反制的行為卻具有不法性，因此，反制具有運用合法措施應對國際不法行為的正當性和正義性。雖說如此，但也需注意，反制在現實中可能導致“兩戰”之間“匯率戰”和“貿 易戰”的重演，有使人類社會重陷“叢林規則”之虞，且各國在反制中比拼和消耗的是實力，因此，反制 亦非完美之策。
于我國而言，美國商務部在《反補貼修訂規則》出臺說明中多次提到了我國，我國是其不言而喻的主要瞄準對象。應對美國《反補貼修訂規則》，我國除了應與國際社會一道采取上述應對措施外，可以且也應當發揮自身潛力和優勢有所作為，其中最有力的武器莫過于人民幣國際化。
人民幣國際化是人民幣在國際社會充分發揮價值尺度、交換媒介和儲藏價值的貨幣功能而被廣泛用作貿易計價及結算貨幣、投融資貨幣和儲備貨幣的貨幣現象。由于當下人民幣尚未充分實現國際化，美元仍然是世界最主要的國際貨幣，人們在國際貿易和其他國際經濟活動中大量地使用美元進行計價、支付和結算，因此，在收到支付的美元之后通常需要兌換成各國國內貨幣，包括人民幣，這為美國對貨幣兌換過程中因他國貨幣低估而發生匯率補貼實行匯率反補貼提供了條件和借口。人民幣在充分實現國際化之后，將成為國際交易的計價、支付和結算貨幣。屆時，我國國際收支均使用人民幣，不存在本外幣之間的兌換。其他各國在接收人民幣后只發生人民幣與其本國貨幣之間的兌換，與美元不再相干。如此一來，美國匯率反補貼制度就會失去適用的基礎和條件。可見，人民幣國際化是我國和其他國家避開美國《反補貼修訂規則》侵害的有效方法。鑒于此，我們應積極地推進人民幣國際化的實現，以有效遏制美國匯率反補貼新規的惡性發作。
然而，人民幣國際化的實現尚需時日，遠水難解近渴。在此條件下，我國企業在出口中若達不成以人民幣計價、支付和結算的交易，可改換美元之外的其他外幣計價、支付和結算，盡可能繞開美元與人民幣之間的兌換。由于美國《反補貼修訂規則》規制的是美元在與外國貨幣兌換中發生的貨幣低估和貨幣補貼，并不包括美元之外的貨幣之間兌換所發生的貨幣低估和貨幣補貼，因此，我國企業在出口中使用美元之外的外幣，就可避免發生美元與人民幣之間的兌換，美國也就無法將其匯率反補貼的規定適用于我國出口企業，從而達到規避美國《反補貼修訂規則》的目的。