推薦語
習總書記曾說“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”自2016年習近平總書記首次主持召開推動長江經濟帶發展座談會來，中國多措并舉為長江治“已病”防“未病”，包括開展長江生態環境突出問題整改、生態環境污染治理“4+1”工程等。同時，一系列國家和地方層面的立法探索也在長江保護中發揮作用，《長江保護法（草案二次審議稿）》也正在征求意見階段。
本期公眾號特推出武漢大學環境法研究所王敏博士研究生的一篇有關長江地方立法方面的文章，希望能為大家關注長江保護立法現狀和問題帶來啟發。
作者簡介：王敏(1992－)，女，山東臨沂人，武漢大學環境法研究所博士研究生，研究方向:環境與資源法學。
［摘要］在國家長江保護戰略和立法的大前提下，以地方立法促進長江大保護是必要的舉措。迄今為止，一些地方已經圍繞長江保護開展了立法工作，對國家或地方的長江保護的目標、要求進行了一些必要的立法回應。這些地方立法以單項環境要素為主、以污染防治為中心，著力解決本行政區域的長江保護的具體問題。由于國家的長江保護立法尚未出臺，地方立法缺乏必要的共識，并呈現出碎片化的特征，其立法層級、調整對象、具體內容、立法技術等方面均存在著一些不足。在國家長江大保護戰略以及《中華人民共和國長江保護法(草案)》（以下簡稱《長江保護法(草案)》）進入審議之際，長江保護的地方立法需要樹立立法目標整體觀、功能協同觀，并從國家自上而下地推動與地方立法的規范化兩個層面予以積極的回應。
［關鍵詞］《長江保護法》;長江保護地方立法;長江生態環境保護
2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。當前，以嚴密的制度體系保護長江生態環境成為國家與社會的共識，而嚴密的制度體系的形成離不開立法活動的保障。長江立法既包括國家層面的立法，也包括地方層面的立法，地方立法有其獨立的適用空間且屬于我國長江立法的重要組成部分。2017年《長江經濟帶生態環境保護規劃》將“各省市根據自身特點和生態環境保護需要，制定和完善生態環境保護的地方性法規”作為強化保障措施，體現了地方立法在長江保護中的重要作用。目前，一些地區積極推進了長江保護的地方立法工作，對國家或地方提出的長江保護的目標、要求、任務進行了必要的回應，但是，這些地方立法尚不能滿足長江保護的現實需求，存在進一步優化的空間。本文在對長江保護地方立法現狀予以評價的基礎上，檢視地方立法存在的問題，并研討優化地方立法的路徑，以期為實現長江保護良法善治做出努力。
一、地方性長江保護立法之現狀評價
1.地方性長江保護立法實踐
環境法律體系是由污染防治、自然資源保護、生態保護、資源循環利用、節能減排、防災減災等多個門類組成。本文以長江保護的污染防治與生態環境保護地方立法為研究對象，并將其分為長江干流的地方立法和沿江地區制定的長江一、二級支流及重要江河湖泊等區域的地方立法兩類。
長江干流的地方立法主要有三種:一是地方人大及其常委會制定的地方性法規，二是地方政府出臺的政府規章，三是地方政府發布的其他規范性文件。在北大法寶以“長江”為關鍵詞檢索，檢索到現行有效且與長江保護有關的地方性法規6部、地方政府規章3部以及大量的地方規范性文件。在地方性法規中，《鎮江市長江岸線資源保護條例》是設區的市的地方性法規，其余5部均為省級地方性法規，涉及四川、重慶、江蘇3個省(市)。從內容來看，這些地方性法規和地方政府規章大都是結合國家環境保護法律的修改，國家政策的出臺、修訂以及地方環境保護的需要，圍繞流域及庫區水污染防治、水源涵養、防護林管理、自然保護區、岸線保護、河道采砂管理等方面制定的法律文本（見表一）。
除了長江干流的地方立法，沿江地區針對長江一、二級支流及重要江河湖泊等區域的地方立法在長江保護中也起到了至關重要的作用。例如，位于長江中游的湖北省，在長江經濟帶綠色發展、長江流域生態保護中具有承上啟下的地位和作用，并肩負著南水北調中線源頭、保護一庫清水永續北送、保障三峽大壩水利和生態安全的重責。同時，湖北省面臨著一些具有共性的長江生態環境保護的實際問題，如飲用水安全的保障與風險防范，產業結構的調整與污染企業的退出，“化工圍江”的解困，城鄉污水的集中處理，農村面源污染與畜禽養殖污染防治，三峽、丹江口等重點湖庫區域的保護，小水電的生態環境影響與生態用水保障，船舶污染控制，岸線占用清理與管控，生態修復的啟動等，以及一些需要通過改革解決的流域管理體制機制不暢的深層次問題。為了解決這些問題，湖北省在省級層面制定了《湖北省水污染防治條例》《湖北省湖泊保護條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態環境保護條例》等地方性法規，并正在制定《湖北省長江生態環境保護條例》。與此同時，湖北一些市(州)也制定了地方性法規，如《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》《宜昌市黃柏河流域保護條例》等。這些地方立法雖不是直接以長江干流為對象，但是這些區域的生態環境保護與長江環境質量密切相關，影響著長江保護的實效，為此，本文亦將其納入研究視野。
2.地方性長江保護立法的特征
一是與國家的推動密切相關，對國家或者地方的目標、要求進行了必要的回應。“在中國的地方法治實踐中一個最為突出的特點就是:中央出臺政策文件主導各地方法治建設的具體進程，將法治建設作為一項國家任務，自上而下地層層推進”。從總體上來說，地方立法大部分內容是在國家相關法律、法規、政策出臺后的進一步立法，地方性立法對國家或者地方長江保護的目標、任務進行了必要回應。例如，《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》第12條規定的區域限批制度，是根據2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)第十八條第四款“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件”以及《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發【2005】39號)和《重慶市環境保護條例》的規定，結合重慶市近年來開展的試點工作的實際情況進行的規定。
二是長江保護地方立法大多是以單項環境要素展開的立法。例如，《湖北省水污染防治條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》等條例，從其名稱即可看出都是針對單項環境要素的立法。長江保護地方立法的核心目標是保護水體，例如，《四川省長江水源涵養保護條例》將“保障長江水源充足、水質良好”作為立法目的之一。再如，《江蘇省長江水污染防治條例》雖然以水污染防治為中心展開制度設計，但是，這些法律規定的最終目標仍然是保護水體。
三是與污染防治有關的長江保護地方立法大都由總則、規劃與監督管理、飲用水水源保護、水污染防治、法律責任和附則組成，沿襲了國家立法的基本形式，從框架結構到規范設置形成了完善的體系，包括了立法目的、適用范圍、基本原則、監督管理體制、環境保護義務與行政獎勵以及基本制度等內容。設置的基本制度涵蓋了環境影響評價、環境規劃、目標責任制、環境標準、信息公開與公眾參與、水質監測、應急處置、總量控制等。與現行《水污染防治法》相同，從排污口設置、工業、城鎮、農村與農業、水產與畜禽養殖、船舶等方面控制水污染，從取水口設置、飲用水水源區的劃定、備用水源以及地理界標、警示標志的設置與管理等方面保障飲用水安全。
四是規范設置細化、具體，主要是實施性立法，反映了本行政區域環境保護的工作重點。例如，重慶位于長江的上游地區，作為長江流域的生態屏障，其水質的好壞直接關系到整個長江流域，飲用水水源的保護更是直接關系到中下游的飲用水安全，因此，保障飲用水安全是上游庫區立法的重點任務。《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》將飲用水水源保護放在第三章，置于水污染防治一章之前。而位于下游的江蘇的主要任務是解決水污染問題，《江蘇省長江水污染防治條例》則將這一章置于水污染防治一章之后。在框架結構上的不同安排，反映了本地區長江保護任務的重點不同。再從飲用水保障的具體規定來看，《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》規定了細致、全面的內容，在“飲用水水源保護”專章中，從飲用水保護區的劃定到警示標志的設定都做了全面規定，而且在畜禽養殖分類管理部分，飲用水水源一級、二級保護區劃定為禁養區，飲用水水源準保護區劃定為限養區，并設置了相應的法律責任。《江蘇省長江水污染防治條例》規定了生活飲用水水源保護規劃、飲用水水源保護區劃定方案、飲用水水源污染防治、飲用水水源保護區水質監測信息公開、飲用水水源地的植被保護與水土保持等內容。
二、現行長江保護地方立法之問題檢視
當前，我國各地開展地方立法的積極性較高，全國人大法工委《關于2018年備案審查工作情況的報告》指出，據不完全統計，截至2018年11月底，制定機關共向全國人大常委會報送備案現行有效行政法規、地方性法規、司法解釋12397件，其中行政法規755件，省級地方性法規6083件，設區的市地方性法規3519件，自治條例和單行條例995件，經濟特區法規335件，司法解釋710件。這些地方立法中有很多與長江保護有關。雖然我國進行了大量的地方立法，但是效益不彰，且呈現出“中央與地方之間出現的‘跟風立法’‘一竿子插到底’，地方與地方之間‘左右對齊’‘競賽立法’”的現象。而長江保護地方立法既存在著地方立法的共性問題，也有基于流域特殊性而產生的個性問題。
從地方立法的層次構成來看，地方立法與政策雜糅且主要以規范性文件為主。當前與長江干流保護有關的地方立法主要是地市政府和各部門發布的規范性文件，并以通知或者實施意見的形式發布，地方性法規、省級政府規章數量較少，且主要是上游的四川、重慶與下游的江蘇、上海，而位于長江中游的眾多省份卻沒有相應的關于長江干流的地方立法。例如，《六盤水市人民政府辦公室轉發市發展改革委市環境保護局關于加強長江黃金水道環境污染防控治理工作方案的通知》(六盤水府辦發電〔2016〕98號)、《重慶市人民政府辦公廳關于推進長江上游生態屏障(重慶段)山水林田湖草生態保護修復工程的實施意見》(渝府辦〔2019〕2號)等。這些政策性文件目標明確、靈活性強，可以短期內解決突出問題，但是，規范層級很低，規范的效力較差，隨著新的政策文件的出臺和工作目標的轉移而不再受關注，不能形成長效工作機制，容易造成環境問題“按下葫蘆浮起瓢”的現象。另一方面，基于不同的利益訴求，不同部門、不同時期主導的地方規范性文件缺乏系統性、協作性的考量，很難一貫堅持保護優先，污染防治與環境保護、資源開發利用保護之間“相互割據”，形成了邊保護邊破壞的局面。
從調整對象與具體內容來看，法律客體僅局限于水要素、水客體且以污染防治為主，缺乏對水資源、水生態的關注。當前地方立法圍繞水要素、水客體展開制度設計，而對于與水密切相關的土要素關注不足。水土應當是流域環境保護的核心，缺一不可。同時，“中國的水資源保護是在水環境受到污染的特定歷史條件下開始并順勢發展起來的。就專門的水資源保護部門而言，工作基本上是圍繞水污染防治進行的，水資源保護即水污染防治的思想根深蒂固”。受此種思想的影響，對流域環境問題的關注僅局限于水污染，而對水資源、水生態的關注不足。既缺乏污染防治、水資源保護、生態保護的綜合系統管控的立法規定，又缺乏以長江生態環境為保護對象，將環境保護、生態修復、污染防治、資源開發利用予以統籌協調的綜合性立法，這就使得污染防治成為立法的主要內容，不僅以水污染防治制定了專門地方立法，而且在以流域整體保護的地方立法中，“水污染防治”是重要的一項內容，例如，《宜昌市黃柏河流域保護條例》設立了“水污染防治”專章。
從立法技術來看，大量體現為集成、重復等，創新性明顯不足，地方立法的可操作性增效有限。立法技術可以分為三種:集成、重復與創新。集成是指將國家法律、法規、政策中的內容以一定的邏輯方式排列，在同一章節中予以規定的立法技術。集成在地方立法中占有很大的比例，例如，《江蘇省長江水污染防治條例》在“污染防治”章節中梳理了國家法律、法規、政策等規定并按照相應的邏輯進行組合排列。重復則是指將國家法律、法規、政策中的內容在地方立法中予以重申的立法技術，長江保護地方立法大量采用了重復的立法技術。重復與集成兩種立法技術不是完全獨立、分開的，存在著交叉，例如，《江蘇省長江水污染防治條例》“監督管理”的章節，同時采用了重復與集成兩種立法技術。創新性立法明顯不足，當前地方立法的創新主要體現在執行性方面，而對于補充性以及其他形式的創新不足。有的法規“僅提出一個行政管理或者民事權利的基本原則，而不對具體調整手段做任何規定，致使整個制度變成‘空中樓閣’，美其名曰‘倡導性規定’，實則根本無法實施，成為‘景觀式立法’”。例如，大多數地方立法中規定了環境教育的內容，《宜昌市黃柏河流域保護條例》第十條第二款規定了各級人民政府、各社會團體和企業事業單位開展環境教育的義務，但是，沒有規定各類主體如何開展環境教育、不依法開展應當承擔怎樣的法律責任等內容。這些內容的缺失使得該條款的效力大打折扣，除表明地方推進環境教育的決心外，其在實際工作中的作用不大，進而使得環境教育成為一個沒有保障的義務規定。“有的實施類法規，真正根據本地方實際情況和實際需要、帶有地方特點的規定就只有幾條”。這一困境使得地方立法所具有的彌補國家法律空白、解決地方具體問題等功能被“屏蔽”，地方突出的生態環境問題不能得到及時有效的解決，在整體上使得地方立法的可操作性增效有限。
長江保護地方立法存在的這些問題，除了地方立法本身的問題以外，在深層次上，與國家整體的謀篇布局有關。在縱向上，央地事權劃分不清使得地方立法呈現出“中央立法在極大的彈性和極小的張力之間跳躍，地方立法在無所顧忌與束手立法的乖巧之間沉浮”。例如，三峽庫區跨越湖北、重慶兩省市，在國家生態安全中具有重要地位，應當作為地方性事務進行地方立法還是應當作為國家事務由國家立法呢?在橫向上，當前我國地方之間的合作尚處于無法可依的狀態，各地區立足于本行政區的情況以解決本區域的問題為目標進行“關門立法”，未形成上下游、左右岸的協同機制，導致流域和區域生態整體呈現監管制度的分割化、碎片化。例如，現有立法中對環評的會商，區域之間的聯防聯控，上下游、左右岸的信息通報，聯合執法等內容都鮮有涉及，使得流域生態環境保護囿于行政區劃而效益不彰。
三、優化長江保護地方立法的因應對策
對長江保護地方立法的現狀評估與問題分析的目的是探尋其優化之路。通過前面的分析可以看出，地方立法存在的問題，部分是由國家頂層的制度設計造成的，部分是由地方自身的原因導致的。對于其中屬于國家頂層設計的問題，《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)的制定為這些問題的解決提供了契機。而對于地方自身原因導致的問題，則需要從地方立法的規范性層面進行回應。
1.樹立長江保護地方立法的目標整體觀、功能協同觀
2016年習近平總書記在重慶考察時指出，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”黨的十九大報告指出“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。”2018年4月習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上再次強調“堅持共抓大保護，不搞大開發。”“共抓大保護，不搞大開發”是對當前長江生態環境狀況的準確把握，是長江流域各類保護修復開發利用行為的指南針。國家高度重視長江流域生態環境保護工作，確立了長江大保護的戰略目標，圍繞這一目標展開了具體的行動。2017年，環保部、國家發改委、水利部聯合印發了《長江經濟帶生態環境保護規劃》(環規財〔2017〕88號)落實長江經濟帶生態環境保護。2019年，生態環境部、發展改革委聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》，為修復長江生態環境提出了具體的目標、任務和措施。根據該行動計劃確定的任務，生態環境部確定了長江流域劣V類國控斷面整治、入河排污口排查整治、自然保護區監督檢查、“三磷”專項排查、打擊固體廢物環境違法作業、飲用水水源地排查整治、城市黑臭水體治理、工業園區污水處理設施整治等方面的專項行動。
從國家的角度考量，長江流域是一個完整且巨大的生態系統，其生態環境的好壞直接關系到全國人民的切身利益，關系國家生態安全。但是，大的流域又是由眾多小的流域組成，長江流域既有橫貫東中西部的干流，也有漢江、清江、沮漳河等眾多支流，支流又可以劃分為一級、二級支流，可以說流域又具有層級性。而因循千年歷史，中國長期堅持的“山川形便”和“犬牙相入”兩條行政區劃基本原則，并有意用行政區劃上的“犬牙相入”來打破“山川形便”的地緣政治考量，使得長江在行政區劃上又涉及19個省、自治區、直轄市。在此背景下，以行政區劃為基礎的地方立法涉及的是大流域生態環境保護問題的“片段”。同時，“以大氣、海洋、江河、森林為基本載體的生態環境擁有不言而喻的整體性或者說系統性，各地方政府均難以通過排他性政策或者說技術性手段完全杜絕自身生態治理所產生的正外部收益的‘外溢’，也相應無法杜絕其他行政區生態污染或者說生態治理不作為引發的負外部效應的‘流入’，這必然需要生態環境治理的橫向政府合作”。這種“外溢性”特征，要求上下游、左右岸必須要協作，采取綜合措施形成制度合力才能收獲良好效果，而僅憑一方努力收效甚微。以水污染防治為例，若上游不采取措施控制污水排放量，基于水的流動特性，下游地區的努力往往收效很差。因此，在當前國家大力推進長江保護之際，長江保護地方立法需要樹立目標整體觀，以國家長江保護確定的目標、任務為中心，以促進長江流域生態整體性保護為基本要求，地方目標、任務應當服從流域整體目標，地方立法應當服務于國家整體目標，立足本地長江流域的區域性特征，通過對本區域環境的治理、保護與修復，實現總體的長江保護目標。同時，地方之間應當樹立合作意識，強化合作立法，以流域整體環境質量的改善為目標，通過聯防聯控、聯席會議等合作方式，實現流域整體目標。
以行政區劃為基礎的流域地方立法雖然僅針對本區域的環境問題，但是，在行政區劃范圍內，生態環境的保護仍然涉及上下游、左右岸之間的關系，同樣具有區域的整體性與跨部門性特征。區域的整體性要求進行地方立法時，保護長江生態環境不是就保護談保護，而是以區域整體環境為前提，將山水林田湖草視為一個整體，采取綜合措施形成全面的保護合力。而某一環境要素的治理往往涉及多個部門，例如，濕地保護一般涉及林業、農業、水利、自然資源、生態環境等多個部門，各個部門依據各自的職權履行野生動物資源保護、環境保護、土地開發等職責，這使得地方立法具有了跨部門性的特征。以區域的整體性與跨部門性為前提，長江保護地方立法需要樹立功能協同觀。
功能協同觀包含三個層次:
一是部門職能的協同。在長江保護中，受部門利益的影響，各職能部門往往會追求部門利益最大化，而忽視甚至不惜犧牲整體利益。加之管理手段單一、治理措施簡單，使得結果不盡如人意。因此，地方立法應當在立足于部門職責分工的基礎上，促進部門職能的協同，發揮各個部門的優勢，鼓勵部門之間合作，共同致力于長江保護目標的實現。
二是環境要素的功能協同。習近平總書記強調“山水林田湖是一個生命共同體”“對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”土壤、森林、植被、動植物、草原、濕地等多種環境要素相互作用共同構成了完整的生態系統，每一要素具有其獨特的價值，長江保護地方立法應當關注環境要素之間的內在聯系，推進系統修復、保護。同時，長江保護以流域為載體，需要對水這一核心要素特別關注。水資源、水環境、水生態具有不同的功能，且彼此密切聯系，互相影響，地方立法只有樹立水資源、水環境、水生態協同觀，才能真正做好長江保護工作。
三是同一層級的地方立法的功能協同。以湖北省為例，該省已經制定并頒布了《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態環境保護條例》等流域立法，為響應長江經濟帶生態優先、綠色發展的國家戰略，擬出臺《湖北省長江生態環境保護條例》。漢江、清江作為長江的一級支流，在制定《湖北省長江生態環境保護條例》時需要考慮該條例的適用范圍，即是否應當在清江、漢江流域適用。本文認為，《湖北省長江生態環境保護條例》的立法意義在于以湖北省內長江流域作為一個整體對具有流域整體性的環境與資源要素進行整體治理和保護，因而應當樹立流域整體觀念，聚焦于湖北省“長江生態環境保護”的中心任務，兼顧省內長江流域的水域和陸域。在《湖北省長江生態環境保護條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態環境保護條例》三個條例的關系上，應當以《湖北省長江生態環境保護條例》立法及其法律適用范圍的統籌觀，綜合、全面地考慮和統籌長江、漢江、清江立法之間的關系，并以其作為龍頭統領立法。在該條例出臺以后，及時對漢江、清江立法予以修訂，形成湖北省長江生態環境保護的立法合力。
2.在國家層面，推進《長江保護法》立法，完善國家頂層制度設計，自上而下地推進長江保護的法治建設
第一，確定長江保護的總體目標，建立國土空間規劃體系將總體目標進行分解落實。作為流域立法，《長江保護法》應當為長江流域發展與保護“立規矩”，這就需要在該法中確定流域生態環境保護的總體目標，在總體目標下統籌安排環境保護、生態修復、污染防治與綠色發展工作。基于地理位置、自然稟賦、經濟發展等差異，各地區承擔著不同的長江保護任務，進而地區之間的工作重點不同。因此，《長江保護法》應當實施長江流域國土空間規劃制度，建立由長江流域國土空間規劃、流域內區域國土空間規劃和相關專項規劃組成的長江流域國土空間規劃體系，將多種環境要素在空間范圍內予以整體性、系統性考量，并以國土空間規劃為抓手，將《長江保護法》確定的長江保護整體目標予以分解落實。
2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第二十九條規定，“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。在立法上創設性地確立了生態紅線法律制度，明顯擴大了環境行政管制的范圍、拓寬了環境法治空間。生態紅線具有空間特性、生態系統導向和尺度效應三重屬性。鑒于甘肅省祁連山系列生態環境破壞污染案中，地方為謀求本地區的經濟利益，以立法的方式變相“放水”造成了嚴重的生態環境問題的教訓，在《長江保護法》中應當明確生態保護紅線的法律效力，長江流域縣級以上人民政府應當將依法劃定的生態保護紅線納入本行政區域的總體規劃，作為本行政區域總體規劃、空間規劃編制的重要基礎，地方立法、政策制定、規劃編制、項目建設、執法監管均不得違反生態保護紅線的劃定與標準要求。
第二，合理確定中央與地方的事權。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱為《決定》)提出“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，應當理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權。”“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”《決定》優化了事權與財權的關系，強調了事權劃分的穩定性。在國家治理能力現代化的背景下，環境保護從傳統的管制走向治理，對于流域而言，合理地確定央地之間的事權具有重要意義。而事權劃分是經濟、政治、社會、文化等多個問題的交匯點，事權應當與財權、財力相匹配才能更好地適應國家治理的需要。同時，借用行政法上的“信息優勢”原則與“實際能力”原則，可以對我們合理分配中央與地方事權有所啟示。“信息優勢”原則是指基于管制事務信息的復雜程度不同，將管制權責配置給具有信息優勢的部門，從而有利于管制目標的實現。同樣，信息優勢原則作為中央與地方事權劃分的標準之一，對于地方具有信息優勢的事項應作為地方事權范圍，從而在整體上降低成本。“實際能力”原則要求按照不同層級管制部門的能力和“專長”劃分管轄權。事權的穩定性需要法律加以保障。《長江保護法》應當對長江所涉的事權予以梳理，并根據事權與財權、財力相匹配原則，“信息優勢”原則與“實際能力”原則，合理界定中央與地方的事權，明確各級政府的職責。例如，三峽庫區的立法便有兩種模式:一是由國務院制定《三峽庫區保護條例》的模式，對跨越湖北與重慶兩省市的三峽庫區進行保護;二是由湖北省與重慶市合作，兩省市共同立法，制定《湖北省—重慶市三峽庫區保護條例》。由國務院制定行政法規，則具有較高的法律位階，體現了國家對于三峽庫區環境保護與修復的重視，能夠較好地解決資金來源等問題。由湖北省、重慶市合作進行地方立法，通過合作方式達成的立法是協商的結果，容易調動地方保護庫區環境的積極性、主動性，更容易契合當地的實際需要，易于獲得遵守和實施。具體采用哪一種方式保護三峽庫區，應當根據《長江保護法》確定的中央與地方事權進行選擇。
第三，強化地方政府保護生態環境的法律責任。一方面，完善生態環境目標責任與考核評價制度。“真正能塑規地方政府核心行動者合作意愿與行為的只能實現彼此間多維利益結構的一致性，優化組合并升級地方政府生態治理的能力，實現地方政府間生態治理上的‘集體行動’”。完善的生態環境目標責任與考核評價制度是地方達成行動一致的重要方式，是強化地方保護環境責任意識的重要途徑。基于流域整體性、系統性，《長江保護法》應當建立以流域整體環境質量的改善為目的的考核方式。同時，分清責任，避免地方政府“搭便車”的心理，對屬于地方內部責任的，通過設置考核斷面的方式加以完善;對需要區域之間協作的，應將地方政府的協作作為考核的重要內容。另一方面，在《長江保護法》中，明確規定地方人民政府按照職責分工承擔落實生態系統修復和環境治理、促進資源高效合理利用、優化產業結構和布局、維護長江流域生態安全的管理責任。
第四，建立信息公開、信息共享、信息通報的法律機制。當前，地區之間、部門之間存在著“信息壁壘”，信息公開、共享機制有待提升。《長江保護法》應當建立健全長江流域相關生態、資源、水文等監測網絡體系，建立長江流域信息共享系統，并建立統一的長江流域監測信息共享機制，協調好相關主體監測管理工作，促進其合作。有關部門應當將各自掌握的長江流域自然、管理、執法的數據、資料、報告、圖表等信息，及時匯入長江流域信息共享系統，實現信息共享。同時，該法還應當強化地區之間的執法、風險應急、排澇等信息通報機制，推進長江流域各地區的聯合行動。
第五，增進地方保護的協作機制、激勵機制。《長江保護法(草案)》一審稿中提出建立長江流域統籌協調機制下的分部門管理體制，由國務院建立長江流域協調機制。在該體制下，長江流域協調機制應當構建區域合作的規范要求，對于跨區域事項的地方立法，鼓勵地方進行積極協商，推進區域性長江保護地方立法。此外，還應當擴大地方立法意見的征求范圍，地方進行長江保護立法應當征求相鄰地區的意見，并對意見采納與否作出說明。建立與水環境質量相掛鉤的激勵機制，例如，鼓勵長江流域上下游鄰近省級人民政府之間建立生態保護補償機制，將省界國控斷面監測考核評價結果作為省級人民政府之間生態保護補償的依據。
3.在地方層面，更新立法理念和立法目標，提升立法內容的針對性
在國家制定《長江保護法》與大量出臺新的法規、政策來治理、保護、修復長江生態環境之際，地方應當對標國家立法，及時跟進。以國家長江保護戰略、任務為基礎，以國家立法的目的、目標為前提，以流域或區域空間的特定環境與資源問題為導向，將長江保護落實到具體工作中，合縱連橫，合理運用立法技術，已經制定并出臺法規的地方應當根據本區域的環境保護現狀及時修訂;尚未進行地方立法的地區，應當及時將相關的法律、法規、政策予以細化落實，汲取經驗，制定符合本區域環境狀況的地方性法規。特別是在特殊區域、敏感區域需要加強地方立法以解決環境問題，提高生態環境質量。
及時更新立法思路、立法目標。首先，以問題為導向。在立法過程中，立法人員應當注重發現并識別長江生態環境保護立法中的重要問題、突出問題和難點問題，以解決本地區面臨的環境問題為目標，發揮地方立法彌補國家立法空白、具體問題具體分析等功能。地方立法識別的問題應當既涵蓋本地區長江流域水污染防治、水生態保護與修復、水資源保護等重要問題、突出問題，又包括本地區長江生態環境保護立法涉及的社會和經濟發展、產業升級與轉型、民生方面等需要綜合分析和考慮的立法中的難點問題。識別問題后，需要把準各種矛盾和問題的處理規范，劃清界限，做出精準規定，切實解決問題，使地方立法推動長江生態環境質量的持續改善。其次，遵循合法性的要求。地方立法的起草需要遵循與上位法不沖突的原則，拾遺補闕，對于上位法未作出規定或需要細化的內容進行規定或進一步明確細化，并不得以地方的特殊性等為借口通過地方立法的方式對國家立法進行“放水”，成為地方利益的“保護傘”。最后，遵循民主性原則。地方立法是落實合作原則的重要方式之一，在起草過程中實行民主立法、開門立法。充分發揚民主，集思廣益，全面、準確反映長江流域問題，保障當地群眾的根本利益與要求，保證立法的質量和效益。
在立法層級構成方面，及時推進綜合性立法，提升地方性法規在地方立法中的比重，增強地方立法的體系化。長江保護是一個復雜、綜合的問題，既涉及環境保護又涉及資源開發利用，涉及多項權利義務關系。各地區基于自然地理位置差異、經濟發展水平不一面臨的環境問題各不相同，在同一個省內往往面臨多種環境問題。對長江保護的立法規范問題，作為地方政府的一般性規范文件，其效力較低，無法承擔長江保護的重任，無法協調復雜的上下級政府之間、部門之間、各類主體之間、多種利益之間的復雜關系。因此，條件成熟的地方應當由省級人大制定綜合性地方法規，地市根據實際情況及時制定本地區的地方性法規，并及時出臺政府規章等規范性文件以形成體系化。值得注意的是，即使是綜合性立法并不意味著面面俱到地對所有的環境問題、環境要素做出規定，而只需要抓住關鍵問題，統籌協調平衡多方利益關系。
在立法技術方面，亦要注意如下幾點:
其一，必要的重復與回應。根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》等法律的規定，地方立法的重要目的之一就是對上位法的貫徹落實，地方進行立法時，應當對上位法進行必要的重復與回應。但是，應當把握合理的限度，不能完全照搬國家立法的體例結構、內容，否則地方立法就失去了原有的價值。地方立法對國家立法的重復必須是重要事項、合理程度的重復，并依據國家法作出相應的回應，保持國家法制的統一性。因此，地方立法應當對國家法律的立法目的、立法原則、重要的法律制度等進行必要的重復與回應。
其二，合理的集成與細化。在長江生態環境保護中，國家已經出臺了一系列的政策法規，這些政策法規不可能也沒有必要在地方立法中完全重復，但是，地方立法有必要對其予以合理的集成、細化。例如，地方立法中對于危化品作業碼頭的風險防控可以對《危險化學品安全管理條例》第六十條以及《交通運輸部關于進一步加強長江危化品運輸安全管理工作的通知》等政策性文件進行必要的集成與細化。
其三，適當的先行與創設。一方面，將經過廣泛實踐取得顯著成效且未納入法律規定的環境管理手段率先在地方性法規中作出規定，為國家立法提供依據。另一方面，地方立法應當對處于行政過程“下游”的具體監管方式、運作方式積極進行創新。以聯席會議制度為例，地方立法可以規定輪值的方式，對聯席會議的具體運行方式進行創新，從而增強該制度的可操作性。
值得注意的是，在實踐中三種立法技術的應用并不是涇渭分明的，有時需要綜合運用方能制定出符合現實需要的法律規范。例如，對于船舶污染控制，需要對《水污染防治法》《防治船舶污染內河水域環境管理規定》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》等相關規定在地方立法中予以梳理、集成、細化，并在法律責任部分設立“船舶污染控制、船舶污染物收集與處置、船舶排放控制區”等條文，明確相關的責任主體及其處罰權限，形成一個閉環，使監管有法可依。值得注意的是，地方立法應當在國家法允許的范圍內進行創新，例如，對屬于國家事權的部分，在地方立法中不能設立相應的罰則。
四、結語
作為“社會—經濟—環境”巨系統的長江流域，其可持續發展以及污染防治、生態保護和水資源可持續利用等事項，不可能單靠國家立法一蹴而就，存在著地方立法的特定規范空間，地方法治屬于我國長江保護法治的一個重要組成部分。在國家長江保護戰略和立法的大前提下，以地方立法促進長江大保護是必要的。當前，長江流域地區制定了一些長江保護的地方立法，但是，很多地方立法的實效性明顯不足。地方立法應當遵循國家的戰略部署，立足于本地區長江保護的特殊要求和需要，既要對標國家政策、法律和標準，對現有地方立法進行必要的修訂，同時，也需要通過地方立法的先行先試，進行長江保護的地方立法創新。
注：原文載于《南京工業大學學報（社會科學版）》2020年第5期，原文注釋略。