孔祥穩(wěn)（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院講師）
【摘 要】 互聯(lián)網(wǎng)時代，公共表達(dá)的主要空間轉(zhuǎn)移到互聯(lián)網(wǎng)平臺。由于技術(shù)能力和執(zhí)法資源受限，行政機(jī)關(guān)傾向于通過課以平臺義務(wù)督促平臺展開內(nèi)部規(guī)制，對信息內(nèi)容的規(guī)制模式也隨之轉(zhuǎn)化為高權(quán)干預(yù)與私人規(guī)制的結(jié)合。但由于制定法對違法信息判斷標(biāo)準(zhǔn)和平臺審查義務(wù)界定的模糊，以及對責(zé)任設(shè)定的缺陷，致使平臺的規(guī)制活動存在侵犯使用者權(quán)利的風(fēng)險和隱患。規(guī)制的不斷趨嚴(yán)可能帶來“寒蟬效應(yīng)”，而平臺規(guī)制外觀上的私法屬性則使其逃避了公法規(guī)則的約束。可能的應(yīng)對方案為優(yōu)化平臺的法定審查義務(wù)，并明確平臺的基本權(quán)利保護(hù)要求。互聯(lián)網(wǎng)時代如何調(diào)處國家、平臺、私人的關(guān)系將是未來需要繼續(xù)面對的課題。
【關(guān)鍵詞】私權(quán)力 平臺責(zé)任 內(nèi)容審查 基本權(quán)利第三人效力
一、問題的提出
數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，信息成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動力，網(wǎng)絡(luò)平臺的迅速崛起則成為最顯著的經(jīng)濟(jì)標(biāo)志。作為信息聚合與流散的中心，網(wǎng)絡(luò)平臺通過高效的信息匹配形成了雙邊或多邊市場效應(yīng)，成為社會生產(chǎn)生活的組織中心。信息撮合是平臺的本質(zhì)和基礎(chǔ)，這致使巨量信息在平臺內(nèi)融匯。在資源配置優(yōu)化、社會生活便利的同時，大量違法信息也進(jìn)入了平臺生態(tài)。由于技術(shù)能力和執(zhí)法資源受限，行政機(jī)關(guān)通常難以直接對平臺內(nèi)的所有違法行為進(jìn)行管控，而傾向于對平臺課以義務(wù)、設(shè)定公法或私法責(zé)任，從而督促平臺展開內(nèi)部規(guī)制來實現(xiàn)公共目的，“平臺責(zé)任”與“平臺治理”的命題就此形成。
為實現(xiàn)國家立法所規(guī)定的目標(biāo)，大部分平臺制定了作為內(nèi)部治理規(guī)則的“網(wǎng)規(guī)”，依托過濾、屏蔽等技術(shù)措施，在平臺內(nèi)部建立和實施違法信息查處機(jī)制，優(yōu)化整體秩序。這種兼具技術(shù)與策略的治理手段取得了良好的效果。在我國互聯(lián)網(wǎng)管理中，這一路徑也被形象地概括為“以網(wǎng)管網(wǎng)”。從大陸法系行政法學(xué)的理論框架來看，這一治理形式尚無法納入“行政授權(quán)”“行政委托”等傳統(tǒng)概念的范疇，也與行政任務(wù)民營化有一定差別。因為平臺并未得到實定法的明確授權(quán)或是特定主體的委托，而僅是基于法定義務(wù)的督促而展開內(nèi)部規(guī)制。換句話說，實定法僅賦予平臺進(jìn)行規(guī)制的義務(wù)，但卻并未賦予平臺相應(yīng)的行政職權(quán)。此外，平臺的治理活動也并非是面向整個社會場域，而僅僅針對其平臺內(nèi)部生態(tài)進(jìn)行。鑒于此，平臺所行使的并非是來自于國家或公共組織所授予的“公權(quán)力”，而是基于其與平臺用戶之間支配與被支配關(guān)系而形成的一種“私權(quán)力”。
近年來，國內(nèi)行政法學(xué)者在肯定私人審查和規(guī)制活動能夠提高規(guī)制效率、改善規(guī)制框架的同時，也指出其通常存在著突破比例原則、缺乏正當(dāng)程序保護(hù)、合法性約束淡化等一系列問題。也即在私人規(guī)制的語境之下，除了厘清公權(quán)力與私權(quán)力之間的關(guān)系外，如何調(diào)和私權(quán)力與公民個人權(quán)利間的沖突，平衡治理效能和權(quán)利保護(hù)之間的張力也是極為重要的命題。正如有研究者所指出，智能互聯(lián)網(wǎng)時代形成了“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利”之間復(fù)雜博弈的新格局，三者之間都可能發(fā)生合作與對抗機(jī)制，這在很大程度上改變了以往國家與社會、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)與功能。從國內(nèi)相關(guān)研究來看，對于此種情境下如何保護(hù)權(quán)利的探討尚不充分。盡管有研究者指出私主體執(zhí)行行政任務(wù)存在著侵犯公民權(quán)利、模糊政府責(zé)任以及危害公法價值等潛在風(fēng)險，但卻并未系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)對機(jī)制。在公權(quán)力、私權(quán)力、私權(quán)利的三者的復(fù)雜博弈之中，私權(quán)利明顯處于相對弱勢的地位。
將這一復(fù)雜博弈體現(xiàn)得最為充分的是網(wǎng)絡(luò)平臺對于信息內(nèi)容的規(guī)制。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)成為社會信息的主要載體后，各類網(wǎng)絡(luò)平臺也成為了公共表達(dá)的主要場域。由于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容多、傳播速度快、影響范圍大、損害不可逆，仇恨性、煽動性表達(dá)可能造成的社會風(fēng)險成倍提升，政府防范和干預(yù)風(fēng)險的難度也逐漸增大。這使得各國開始重新審視對互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容的規(guī)范。2018年，歐盟理事會要求歐盟委員會提交了關(guān)于提高檢測和刪除恐怖主義內(nèi)容的立法提案，該提案于2019年4月17日經(jīng)歐洲議會投票通過。德國也在2017年出臺了《改進(jìn)社交網(wǎng)絡(luò)中法律執(zhí)行的法案》（Gesetz zur Verbesserung der Rechtsdurch setzung in sozialen Netzwerkn，簡稱“《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》”），該法案賦予了平臺更嚴(yán)格的信息管控義務(wù)。這似乎表明依托平臺展開規(guī)制成為世界范圍內(nèi)的普遍選擇。但與此同時，平臺基于“私權(quán)力”而廣泛展開的規(guī)制活動逃逸在傳統(tǒng)公法規(guī)范的約束之外，增加了使用者權(quán)利被不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險。這種激烈的沖突反映出，在互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域，國家公權(quán)力、平臺私權(quán)力、使用者個人權(quán)利三者間的內(nèi)在張力需要得到更進(jìn)一步的思考與解決。在此背景下，本文所要試圖回答的問題是，當(dāng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的公共治理發(fā)生轉(zhuǎn)向，私人規(guī)制成為公共治理的重要依托時，這一模式對于個體權(quán)利的保護(hù)帶來了哪些潛在的隱患和風(fēng)險，以及如何在保障治理效能與保護(hù)個人權(quán)利之間尋求可欲的平衡。
二、網(wǎng)絡(luò)平臺信息內(nèi)容規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)
傳統(tǒng)上，對表達(dá)權(quán)利的保護(hù)所面向的是“政府”與“個人”的二元關(guān)系，相應(yīng)的制度安排也是在此基礎(chǔ)上構(gòu)建。但當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)崛起，尤其是網(wǎng)絡(luò)平臺興起后，公共表達(dá)的主要場域從傳統(tǒng)媒介轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)平臺，內(nèi)容規(guī)制的結(jié)構(gòu)也隨之變?yōu)椤皞�人（發(fā)言者）—企業(yè)（平臺）—政府（國家）”的三角關(guān)系。面對平臺企業(yè)的迅猛發(fā)展，我國以《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》為基礎(chǔ)，輔之以大量的規(guī)章和規(guī)范性文件，已經(jīng)構(gòu)建起一個以平臺為中心的規(guī)制體系，各網(wǎng)絡(luò)平臺則在此基礎(chǔ)上制定頒布“網(wǎng)規(guī)”，形成內(nèi)部治理的基本規(guī)則。
（一）內(nèi)容規(guī)制的基本模式：從二元結(jié)構(gòu)到三元結(jié)構(gòu)
按照歐文·費斯（Owen Fiss）等學(xué)者對美國表達(dá)自由傳統(tǒng)的論述，古典的表達(dá)自由模式可以被理解為對“街頭發(fā)言者（the street corner speaker）”的保護(hù)——“街頭發(fā)言者”象征一個站在大城市街頭的肥皂箱上，因為向路人發(fā)表批評政府言論而被逮捕的個人。在這一設(shè)定中，公共言論的核心是批評政府的政治言論，美國憲法第一修正案如同一面盾牌，主要圍繞著防范國家對個人表達(dá)的壓制而構(gòu)建。上述建構(gòu)可以被歸納為古典的表達(dá)自由理論，其內(nèi)在核心承襲了約翰·彌爾頓、約翰·密爾等人所構(gòu)建的自由觀，與政治哲學(xué)上的古典自由主義和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的自由放任主義有著深刻聯(lián)系，也與美國表達(dá)自由理論體系中保護(hù)“自治”（autonomy）的理念緊密相關(guān)。在這一時期，表達(dá)權(quán)所面向的依然是“政府”與“個人”的二元對立關(guān)系，媒體的屬性、架構(gòu)、功能等尚未對發(fā)言者和公共言論造成結(jié)構(gòu)性影響，甚至于媒體也通常被視作具有表達(dá)需求的“個人”之代表，得到表達(dá)自由相關(guān)權(quán)利的保護(hù)。
然而，當(dāng)大型媒介逐漸崛起，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時代來臨后，“街頭發(fā)言者”模式逐漸被顛覆。首先，公共話語的集散地不再是“街頭”或傳統(tǒng)媒體，而轉(zhuǎn)移到了互聯(lián)網(wǎng)平臺。在“雙邊效應(yīng)”的作用下，平臺經(jīng)營業(yè)態(tài)逐漸混合化，部分平臺兼具了即時通訊、社交等多種功能，逐漸成為公共意見的集散地。美國皮尤研究中心的調(diào)查顯示，在2016年，有62%的美國人通過互聯(lián)網(wǎng)社交平臺獲取新聞，這一數(shù)字比2012年的49%上升了13個百分點。這顯示出互聯(lián)網(wǎng)在信息傳播上的作用正隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展而不斷躍升。當(dāng)更多人參與到公共表達(dá)中，且信息的載體逐漸數(shù)字化后，信息的量級急速遞增。面對無數(shù)的發(fā)言者、海量的信息、極快的傳播速度，公共部門無法再通過傳統(tǒng)的事先許可加事后審查的方式對信息內(nèi)容進(jìn)行直接規(guī)制，而必須訴諸于平臺的力量。強(qiáng)大的平臺面對分散的用戶具有技術(shù)上和資源上的優(yōu)勢，包括關(guān)鍵詞過濾、刪除、屏蔽、封停賬號等手段在內(nèi)的技術(shù)操作可對信息流通產(chǎn)生較大的影響，以至于國外有人從政治、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行分析后開始將Facebook等大型網(wǎng)絡(luò)平臺比作“國家”（Facebookistan）。故而在這個時代，公共表達(dá)中“政府”與“個人”的二元關(guān)系也開始逐漸轉(zhuǎn)化為“個人—企業(yè)—政府”的三角關(guān)系。
在對內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制時，平臺因其在互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)中的關(guān)鍵作用而有著政府難以比擬的優(yōu)勢。用戶公開發(fā)表任何信息均需要經(jīng)過平臺的服務(wù)器進(jìn)行傳輸，在這一過程中，平臺可以通過關(guān)鍵字過濾等技術(shù)進(jìn)行事先過濾，當(dāng)用戶試圖發(fā)布的內(nèi)容涉及敏感字詞時，可能會出現(xiàn)無法正常發(fā)送的情況，這意味著平臺能夠以較低的成本過濾掉大量具有違法風(fēng)險的內(nèi)容。在需要確定信息發(fā)布者并課以線下責(zé)任時，平臺通過其保存在后端的用戶注冊信息可以完成快捷和準(zhǔn)確的確認(rèn)，這一功能在實名制的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下體現(xiàn)得尤為明顯；而且，互聯(lián)網(wǎng)信息的傳播速度快，影響大，平臺可以基于對傳播效果的監(jiān)測，在第一時間采取措施，有效阻止信息擴(kuò)散。甚至可以采取封停賬戶等方式，清除發(fā)布嚴(yán)重違法信息或多次違法的賬號。總而言之，主管機(jī)關(guān)在對信息內(nèi)容進(jìn)行管控時，倘若能夠借助平臺的力量，將獲得事半功倍的效果。
（二）我國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容規(guī)制的法律框架
從實定法規(guī)范來看，我國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容規(guī)制的架構(gòu)同樣符合上述特征，其具體規(guī)則分為三個層次：第一個層次是對違法信息的判定標(biāo)準(zhǔn)；第二個層次是平臺對違法信息的處理義務(wù)；第三個層次是平臺不履行或未按規(guī)定履行相關(guān)處理義務(wù)所可能導(dǎo)致的后果。
在互聯(lián)網(wǎng)違法信息判定上，公安部1997年發(fā)布的《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》已經(jīng)初步提出了判斷標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)在國務(wù)院2000年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中得到進(jìn)一步完善。該辦法第15條規(guī)定了八類互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播的信息，以及一項兜底條款，因而也被業(yè)界稱為“九不準(zhǔn)”。由于這一條文調(diào)整的是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者“制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播”的行為，并不自主生產(chǎn)內(nèi)容的第三方平臺自然也被納入調(diào)整范圍當(dāng)中。2017年生效的《網(wǎng)絡(luò)安全法》雖未直接定義違法信息，但在總則部分規(guī)定了不得利用網(wǎng)絡(luò)從事的違法活動，這一范圍與“九不準(zhǔn)”大致相同，僅在具體表述上存在部分差異。
在平臺對違法內(nèi)容的處理義務(wù)方面，現(xiàn)行立法所規(guī)定的義務(wù)主要包括停止傳輸、消除信息、防止擴(kuò)散、保存記錄、報告有關(guān)部門五類。早期的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》僅規(guī)定停止傳輸、保存記錄、報告有關(guān)部門三項義務(wù)，并規(guī)定當(dāng)平臺發(fā)現(xiàn)有信息“明顯”屬于該辦法第15條所規(guī)定的違法信息時，才負(fù)有相關(guān)的處理義務(wù)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》沿用了2012年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中的規(guī)定，增加了采取消除等處置措施、防止擴(kuò)散的義務(wù)，從側(cè)面反映出當(dāng)下更加強(qiáng)調(diào)對于違法信息傳遞過程的管控，這與移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用條件下違法信息的量級和傳播速率增加有緊密關(guān)聯(lián)。
在法律責(zé)任層面，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第68條規(guī)定，平臺對法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⑽床扇⊥Ｖ箓鬏敗⑾⒈４嬗嘘P(guān)記錄等措施的，由有關(guān)主管部門責(zé)令改正，給予警告，沒收違法所得。倘若有“拒不改正”或“情節(jié)嚴(yán)重”的情形，處十萬元以上五十萬元以下罰款，并可以責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上十萬元以下罰款。這一條款相較于《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第23條在責(zé)任形式上有所豐富，并增加了對于主管人員和其他直接責(zé)任人員個人的處罰。
從以上梳理可以看出，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等規(guī)范為基礎(chǔ)，實定法已經(jīng)構(gòu)建起一個以平臺為中心的規(guī)制體系。在該體系中，執(zhí)法機(jī)關(guān)充分借助平臺在發(fā)現(xiàn)、尋找、處理違法信息方面的優(yōu)勢，要求平臺積極展開規(guī)制活動。若平臺未按照法定要求處理違法信息，可能需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。國外有研究者將這一模式稱為“附屬審查”（collateral censorship），即當(dāng)A主體可能對并無直接隸屬關(guān)系的B主體所發(fā)布的信息承擔(dān)法律責(zé)任時，Ａ基于其實際權(quán)力而對B所發(fā)布信息進(jìn)行的審查，并認(rèn)為從政府直接規(guī)制到依托平臺的附屬審查體現(xiàn)了“新派”（new school）的表達(dá)規(guī)制路徑。從實踐來看，這一模式在保障互聯(lián)網(wǎng)信息秩序上發(fā)揮了很大作用，平臺在發(fā)現(xiàn)和處理違法信息上高效、便利的特點得到充分體現(xiàn)。但值得注意的是，雖然立法為平臺設(shè)定了發(fā)現(xiàn)和處理違法信息的義務(wù)，但對于平臺如何發(fā)現(xiàn)、判定違法信息則沒有進(jìn)行清晰的界定，這導(dǎo)致規(guī)制體系內(nèi)部存在著一定的隱患。
其一，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條規(guī)定了平臺在發(fā)現(xiàn)違法信息后具有處置義務(wù)，但對于平臺應(yīng)當(dāng)負(fù)有怎樣的“發(fā)現(xiàn)”義務(wù)卻缺乏解釋。接到主管機(jī)關(guān)指令、接到用戶舉報、主動監(jiān)控、人工排查等均可以納入“發(fā)現(xiàn)”范疇，但采用不同的標(biāo)準(zhǔn)卻對平臺運營的成本和架構(gòu)有著不同影響。從實踐來看，下位法多有強(qiáng)化平臺“發(fā)現(xiàn)”義務(wù)，要求平臺主動進(jìn)行違法信息的搜尋和監(jiān)控的傾向。如2015年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)危險物品信息發(fā)布管理規(guī)定》明確要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者加強(qiáng)對接入網(wǎng)站及用戶發(fā)布信息的管理，并確立了定期對信息進(jìn)行巡查的義務(wù)。國家網(wǎng)信辦《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定》第12條則要求平臺要對用戶公眾賬號的留言、跟帖、評論等互動環(huán)節(jié)進(jìn)行實時管理。此外，部分規(guī)范還明確提出人工審查的要求，如《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第6條就明確規(guī)定，申請互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，必須有與服務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)容審核人員。
其二，平臺對內(nèi)容違法性的判斷可能欠缺專業(yè)度。《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》對違法信息范圍的劃定較為全面，但卻存在判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰的問題。例如，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》所規(guī)定的違法信息包括了“散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定”，即俗稱的網(wǎng)絡(luò)謠言，《網(wǎng)絡(luò)安全法》也規(guī)定“不得編造、傳播虛假信息擾亂經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序”。然而，判斷信息是否屬于“謠言”是一個復(fù)雜的事實認(rèn)定和法律推理過程，通常需要對信息內(nèi)容的性質(zhì)、類型等進(jìn)行實質(zhì)性判斷，后果條件中的“社會秩序”“社會穩(wěn)定”“經(jīng)濟(jì)秩序”等概念又高度抽象，平臺作為不具備政策形成與法律裁量空間的企業(yè)，很難做出專業(yè)和準(zhǔn)確的認(rèn)定。對于這一問題，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》曾經(jīng)設(shè)定了一個獨特的規(guī)范結(jié)構(gòu)——當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息明顯屬于違法信息時，才負(fù)有采取措施的義務(wù)。信息達(dá)到“明顯違法”的標(biāo)準(zhǔn)，意味著一般理性人即可判斷，這避免了平臺專業(yè)能力不足的窘境。然而，包括《網(wǎng)絡(luò)安全法》在內(nèi)的后續(xù)法規(guī)范幾乎都未采用這一標(biāo)準(zhǔn)。
其三，主管機(jī)關(guān)在對平臺課以行政責(zé)任時，可能存在忽略平臺技術(shù)審查能力的情況。因為對發(fā)現(xiàn)和處置義務(wù)界定不夠清晰，對平臺是否盡到審查義務(wù)的判斷往往被忽略，這導(dǎo)致執(zhí)法可能出現(xiàn)“結(jié)果主義”——以平臺存在違法信息與否而非平臺存在過錯與否進(jìn)行問責(zé)，實質(zhì)上讓平臺對內(nèi)容承擔(dān)了嚴(yán)格責(zé)任。有研究者認(rèn)為，《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定“發(fā)現(xiàn)違法信息”是平臺承擔(dān)處置義務(wù)的前提，這意味著平臺對于“未被發(fā)現(xiàn)”和“未能被發(fā)現(xiàn)”的違法信息不用承擔(dān)責(zé)任。也有研究者提出，從2012年《全國人民代表大會常務(wù)會員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》出發(fā)，平臺只有“發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔ⅰ睍r，才需要履行處置義務(wù)，如果平臺未發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息是法律所禁止的信息，或者發(fā)現(xiàn)違法信息后履行了法定義務(wù)，則不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何法律責(zé)任。但之所以執(zhí)法中未采取此種過錯主義的歸責(zé)路徑，一種可能的解釋是，執(zhí)法機(jī)關(guān)很大程度上把平臺視為了信息的總把關(guān)人，要求平臺對于其生態(tài)內(nèi)的所有信息負(fù)總責(zé)。然而，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，平臺并不具備傳統(tǒng)媒體管道中的層級管控能力。如果要求所有內(nèi)容均經(jīng)過人工把關(guān)的話，平臺運營成本將大幅度增加，信息效率可能受到影響，同時還可能會對內(nèi)容豐富的大平臺形成主動減少創(chuàng)新的負(fù)向激勵。
（三）平臺內(nèi)部的信息內(nèi)容規(guī)制結(jié)構(gòu)
在國家立法之外，絕大多數(shù)平臺幾乎都建立了系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)則體系，即俗稱的“網(wǎng)規(guī)”，這被認(rèn)為是低信息成本下實施法律，滿足治理要求的一種方式。在用戶注冊并使用個人賬戶時，這些規(guī)則以“用戶協(xié)議”“行為規(guī)范”等形式呈現(xiàn)，用戶必須同意相關(guān)規(guī)則才能順利注冊賬戶，接受平臺所提供的服務(wù)。從性質(zhì)上說，網(wǎng)規(guī)與實定法最大的區(qū)別是，平臺通過與用戶簽訂協(xié)議的方式完成了規(guī)制依據(jù)的私法化。通過網(wǎng)規(guī)規(guī)范用戶行為的治理方式在近年來得到了主管機(jī)關(guān)的認(rèn)可，成文立法中也開始明確要求平臺通過協(xié)議對用戶行為進(jìn)行規(guī)范。
在對違法信息的應(yīng)對和處理上，平臺采用了事前預(yù)防與事后制裁并行的技術(shù)手段。首先，如前所言，大部分平臺均建立了基于關(guān)鍵詞的事前過濾機(jī)制，從源頭上預(yù)防高風(fēng)險信息進(jìn)入平臺空間，大量違法信息在這一環(huán)節(jié)失去了流通可能。其次，當(dāng)平臺經(jīng)過主動審查或者接到其他用戶的舉報投訴，認(rèn)定有違法信息存在時，將會啟動對違法信息和信息發(fā)布主體的處理。從實踐來看，各平臺使用較多的處理方式由輕到重，主要包括：屏蔽相關(guān)信息（其他人無法查看）、停止信息傳輸（即俗稱的刪帖）、一段時間內(nèi)或永久的停止發(fā)言（禁言），以及暫停或永久性關(guān)閉用戶的賬號（封停），但對于上述各種處理手段之間的適用標(biāo)準(zhǔn)和相互關(guān)系，大多數(shù)網(wǎng)規(guī)的說明并不細(xì)致。
在救濟(jì)層面，當(dāng)用戶發(fā)布的信息被認(rèn)定為違法信息并被處理后，大多數(shù)平臺均設(shè)定了申訴復(fù)核機(jī)制。與網(wǎng)規(guī)的內(nèi)部屬性相似，這一機(jī)制同樣屬于平臺內(nèi)部機(jī)制，旨在為被錯誤判斷的用戶提供挑戰(zhàn)處理決定的途徑。以微信公眾平臺為例，在相關(guān)內(nèi)容涉嫌違法被刪除后，后臺運營界面將在處理決定告知中附帶“發(fā)起申訴”鏈接，對于每條內(nèi)容處理決定，公眾號運營者有一次申訴機(jī)會，可填寫200字以內(nèi)的申訴原因并附上相關(guān)申訴證明材料。
三、網(wǎng)絡(luò)平臺信息內(nèi)容規(guī)制結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷
依托前述規(guī)制結(jié)構(gòu)，平臺實現(xiàn)了對違法信息的及時審查與處理。然而，由于成文法規(guī)則的不完善，導(dǎo)致這一結(jié)構(gòu)也存在著一定的缺陷與隱患：在嚴(yán)格的法律責(zé)任面前，平臺的自我規(guī)制存在趨嚴(yán)的傾向，從而導(dǎo)致個人空間被壓縮。而當(dāng)個人權(quán)利受損時，平臺私主體的屬性決定了其不受“國家—個人”關(guān)系中基本權(quán)利保護(hù)要求的限制。這所導(dǎo)致的結(jié)果是，在“政府—平臺—個人”的三角結(jié)構(gòu)中，用戶個人始終處于弱勢狀態(tài)，并可能由此影響到平臺生態(tài)的繁榮和公共利益的實現(xiàn)，這一三角結(jié)構(gòu)本身也難以形成可持續(xù)的均衡狀態(tài)。
（一）自我規(guī)制不斷趨嚴(yán)可能造成“寒蟬效應(yīng)”
作為一個開放的公共論壇，通常來說，平臺會傾向于鼓勵內(nèi)部多元文化的表達(dá)，豐富公共場域的觀點，從而實現(xiàn)信息乃至文化的繁榮。然而，在現(xiàn)有的規(guī)制體系下，因為實定法對平臺的審查義務(wù)和法律責(zé)任要求較嚴(yán)，而相關(guān)的判定、解釋標(biāo)準(zhǔn)又不夠清晰和細(xì)致，致使平臺暴露在過大的法律風(fēng)險當(dāng)中。從趨利避害的理性人角度出發(fā)，嚴(yán)格處理涉嫌違法的信息所涉及的是分散的單個用戶的權(quán)益，并不會對平臺內(nèi)部的海量內(nèi)容造成本質(zhì)影響，尤其是發(fā)表這些內(nèi)容所帶來的正向激勵更多歸屬于用戶個人而非平臺。但是，疏于處理卻可能使平臺面臨巨大的法律風(fēng)險，這決定了平臺的審查標(biāo)準(zhǔn)必定是更加謹(jǐn)慎和嚴(yán)格的。有研究發(fā)現(xiàn)，在英國等國也存在著平臺在接到投訴后未經(jīng)仔細(xì)核查就將合法內(nèi)容下架的問題。具體而言，在違法內(nèi)容的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理機(jī)制兩個方面，平臺自我規(guī)制都存在不斷趨嚴(yán)的傾向，從而可能造成“寒蟬效應(yīng)”。
首先，以微信公眾平臺的內(nèi)容規(guī)制作為觀察對象，即可發(fā)現(xiàn)平臺在違法信息認(rèn)定上存在擴(kuò)張傾向。《微信公眾平臺服務(wù)協(xié)議》在第6.1.2部分明確規(guī)定了禁止發(fā)布、傳送、傳播、儲存的違法內(nèi)容，共計12項，其中第12項為兜底條款。然而，在前11項中，除前8項與《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》所列舉違法信息范圍相一致外，第9至11項均有擴(kuò)張的趨勢。尤其是該規(guī)范第11項，認(rèn)為不符合《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》及遵守法律法規(guī)、社會主義制度、國家利益、公民合法利益、公共秩序、社會道德風(fēng)尚和信息真實性等“七條底線”要求的均屬于違規(guī)信息。在概念上，“七條底線”中存在著“國家利益”“公民合法利益”“公共秩序”等大量不確定概念，在解釋中可能出現(xiàn)擴(kuò)大現(xiàn)象。在性質(zhì)上，“七條底線”應(yīng)當(dāng)是規(guī)范即時通信工具服務(wù)使用者一般行為的原則性要求，而非判斷違法信息的具體標(biāo)準(zhǔn)，但平臺在執(zhí)行時直接依據(jù)其判斷相關(guān)內(nèi)容是否合法。這一“層層加碼”的趨勢擴(kuò)大了審查范圍，使得審查進(jìn)一步趨向于嚴(yán)格，同時也無助于用戶形成穩(wěn)定的預(yù)期。
其次，舉報投訴機(jī)制中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的失衡加劇了這一情況的發(fā)生。從制度設(shè)計上看，內(nèi)容管理領(lǐng)域舉報投訴機(jī)制的原型是《侵權(quán)責(zé)任法》第36條的“通知—刪除”條款，其所借鑒的樣本是美國1998年《數(shù)字千年版權(quán)法》所確立的“避風(fēng)港”規(guī)則。按照這一規(guī)則，當(dāng)平臺上出現(xiàn)侵權(quán)內(nèi)容時，權(quán)利人有權(quán)通知并要求平臺采取必要處理措施，若平臺未及時采取措施，需要就損害擴(kuò)大部分承擔(dān)連帶責(zé)任。由于《侵權(quán)責(zé)任法》第36條的制度設(shè)計相對簡單，可能導(dǎo)致權(quán)利人通知行為的濫用，學(xué)者們普遍主張應(yīng)當(dāng)規(guī)定反通知機(jī)制，并明確錯誤通知的法律后果，此類主張在后續(xù)的《電子商務(wù)法》等立法中得到了體現(xiàn)。具體而言，版權(quán)領(lǐng)域“通知—刪除”規(guī)則中對于權(quán)利人的通知行為具有如下制約方式：第一，權(quán)利人在提出侵權(quán)通知時，必須提供構(gòu)成侵權(quán)的初步證據(jù)，以襄助平臺作出判斷。第二，錯誤通知造成損失需要承擔(dān)責(zé)任，尤其是惡意通知，需要承擔(dān)更為嚴(yán)重的法律責(zé)任。第三，被通知人可以發(fā)出不存在侵權(quán)的反通知，通知與反通知之間的爭議將交由執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)解決，以避免平臺陷入判斷窘境。正如有研究者在評論《侵權(quán)責(zé)任法》第36條時所言，“在解決言論自由與人格權(quán)之間的矛盾時，只有法律的權(quán)威性方能夠賦予這種取舍以合理性基礎(chǔ)，而作為以個體利益最大化為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，顯然不能也不應(yīng)被置于對二者進(jìn)行利益衡量并予以取舍的地位”。
然而，當(dāng)舉報投訴機(jī)制遷移到內(nèi)容規(guī)制領(lǐng)域后，由于缺乏對于舉報投訴人行為的規(guī)范和制約，就有可能出現(xiàn)制度性失衡：其一，目前實定法所規(guī)定的“違法信息”主要為涉及公共利益而非私益的信息，用戶的判斷未必具有專業(yè)性，這使得舉報投訴可能是不準(zhǔn)確的；其二，錯誤舉報投訴甚至惡意舉報投訴不用承擔(dān)責(zé)任，使得舉報投訴近乎“零成本”；其三，舉報投訴信息難以完整送達(dá)內(nèi)容發(fā)布者，失去了通知與反通知機(jī)制中的實質(zhì)性交涉環(huán)節(jié)。這使得內(nèi)容領(lǐng)域的舉報機(jī)制過于偏向舉報投訴者。從平臺的角度出發(fā)，倘若在接到投訴舉報后未采取措施，而相關(guān)信息在后續(xù)處理中被主管機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法的話，平臺可能因為“發(fā)現(xiàn)”違法信息未處理而承擔(dān)責(zé)任。故平臺自然“寧失之于嚴(yán)，不失之于寬”，以投訴舉報的數(shù)量、內(nèi)容的影響力等更加模糊的標(biāo)準(zhǔn)作為判定內(nèi)容是否違法的依據(jù)。
此處值得一提的是，審查標(biāo)準(zhǔn)和審查力度的不斷強(qiáng)化，盡管能夠在很大程度上減輕主管機(jī)關(guān)查處違法信息的壓力，但對于公共治理而言卻并非益事。一方面，過于嚴(yán)格的信息過濾可能窒礙公共信息的有效傳遞，從而削減公共言論在促進(jìn)文化繁榮、監(jiān)督公權(quán)力運行等方面的作用，不必要的管制也會增加社會運行的額外成本；另一方面，由于平臺的規(guī)制活動與行政執(zhí)法有著緊密聯(lián)系，誤判、誤刪等過度反應(yīng)可能被使用者歸因于政府，導(dǎo)致主管機(jī)關(guān)公信力受挫。最為典型的例子是，由中央氣象臺官方微博所發(fā)布的臺風(fēng)黃色預(yù)警曾經(jīng)因為關(guān)鍵詞“涉黃”而被刪除，在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)強(qiáng)烈批評。
（二）平臺在對基本權(quán)利進(jìn)行限制時逃逸于公法規(guī)則約束之外
從上文的分析可以看出，平臺在其生態(tài)內(nèi)部具有較為完整的規(guī)則制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及準(zhǔn)司法救濟(jì)權(quán)，形成了一個近似于主權(quán)國家的權(quán)力體系。但倘若平臺的規(guī)制活動涉及用戶權(quán)利，則往往會因為在性質(zhì)上屬于私主體而逃逸于公法規(guī)則的約束之外，增加權(quán)利被侵犯的風(fēng)險。具體而言，這種風(fēng)險可能表現(xiàn)在三個層面。
首先，在規(guī)則制定層面，平臺獨占了規(guī)則制定的話語權(quán)。在成文憲法國家中，憲法居于法律體系金字塔的頂端，代議機(jī)關(guān)通過立法實現(xiàn)憲法的具體化，授權(quán)政府展開規(guī)制活動。這也是行政法上最為傳統(tǒng)的正當(dāng)性傳遞模式。然而，盡管網(wǎng)絡(luò)平臺所構(gòu)建的公共生態(tài)與主權(quán)國家的公共空間存在一定同構(gòu)性，但平臺用戶卻無法參與到規(guī)則制定當(dāng)中。在用戶協(xié)議面前，用戶僅僅有選擇接受與否的權(quán)利。盡管從法律性質(zhì)上看，平臺與用戶所締結(jié)的協(xié)議是平等主體之間的民事協(xié)議，但用戶卻缺乏實質(zhì)上的議價能力。而大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)向寡頭壟斷的邁進(jìn)，也使得用戶“用腳投票”的可能性不復(fù)存在。美國皮尤研究中心2016年的調(diào)查顯示，在占美國總?cè)丝诒壤?6%的美國網(wǎng)民中，F(xiàn)acebook的活躍用戶占比達(dá)到79%，比2015年升高5個百分點。這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出排名第二的Instagram（32%），且Facebook用戶依然在逐漸增長，而其他社交平臺則僅能基本維持原有市場占比。這反映出大型平臺在用戶聚集上的虹吸效應(yīng)。
其次，在規(guī)則實施層面，平臺的私主體身份讓其規(guī)避了公法原則的限制，其中最為典型的是對正當(dāng)程序原則的規(guī)避。近代以降，正當(dāng)程序逐漸成為保護(hù)公民權(quán)利的重要屏障。在行政執(zhí)法活動中，正當(dāng)程序的要求集中體現(xiàn)在，公權(quán)力機(jī)關(guān)對當(dāng)事人做出不利決定時，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人決定的內(nèi)容并且說明理由，同時給予當(dāng)事人陳述申辯的機(jī)會，告知其救濟(jì)的途徑。我國《行政處罰法》等多部法律的具體規(guī)范都體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則的精神。然而，在平臺規(guī)制活動中，作為私主體的平臺并不受到《行政處罰法》等公法規(guī)范的調(diào)整。正當(dāng)程序作為一種權(quán)利保障裝置，其本身需要付出一定成本，以商業(yè)利益為主要考量的平臺并無動力主動遵循。事實上，免卻了正當(dāng)程序的限制，也是平臺治理效率如此之高的一個重要原因。而缺乏了正當(dāng)程序裝置的保障，用戶權(quán)利被侵犯的可能性將大幅增加。例如，在基于關(guān)鍵詞過濾的事前審查中，平臺所實施的事前限制的非正式性和隱蔽性都更加明顯；在對違法信息的處理中，平臺并未給予用戶充分的告知和說明，這導(dǎo)致用戶缺乏合理預(yù)期，對形成良好規(guī)范的平臺秩序也并無助益。部分平臺還直接在網(wǎng)規(guī)中列明，其有權(quán)不經(jīng)通知隨時對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行刪除、屏蔽，并視行為情節(jié)對違規(guī)賬號處以警告、限制功能、封禁、注銷等各類處罰。
最后，在救濟(jì)路徑的選擇上，私法救濟(jì)對用戶權(quán)利的保護(hù)力度不足。從實踐來看，平臺內(nèi)部的申訴機(jī)制存在著透明度不足等問題。當(dāng)信息被刪除時，發(fā)布者雖然可以選擇進(jìn)行申訴，但因平臺并未告知發(fā)布者刪除的詳細(xì)理由與依據(jù)，發(fā)布者自然也不可能提出有效的申訴理由。雙方無法形成實質(zhì)性的交涉，該機(jī)制也就難以充分發(fā)揮作用。同時，對于平臺所展開的審查行為，用戶在尋求司法救濟(jì)方面存在困難。盡管我國未建立針對個案的憲法監(jiān)督機(jī)制，但傳統(tǒng)上卻依靠其他公法規(guī)范形成了一套獨特的基本權(quán)利保護(hù)體系。尤其是行政訴訟制度，在保護(hù)公民基本權(quán)利上發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)平臺實施處置行為時，用戶不服處置決定在理論上只能以違反協(xié)議為由提起違約訴訟。值得注意的是，適用公法規(guī)范亦或私法規(guī)范對平臺活動進(jìn)行審查的差異極大。在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性；私法訴訟則遵循誰主張誰舉證的原則。同時，由于爭議所適用的是私法規(guī)則，更重視意思自治，提供格式合同文本的平臺顯然享有更為充分的解釋權(quán)和話語權(quán)。
四、以平臺為中心的規(guī)則調(diào)適
在“政府—平臺—用戶”的三元結(jié)構(gòu)中，實定法賦予平臺的審查義務(wù)是平臺規(guī)制強(qiáng)化的重要動因，平臺相對于用戶的強(qiáng)勢地位則導(dǎo)致了其行為缺乏相應(yīng)的限制與約束。調(diào)試這一結(jié)構(gòu)需要回應(yīng)上述兩個問題。一方面，應(yīng)當(dāng)從優(yōu)化平臺的法定審查義務(wù)入手，設(shè)定更為清晰和明確的內(nèi)容規(guī)制要求，減少平臺自我加壓的可能；另一方面，面對平臺對用戶所形成的實際支配地位，應(yīng)當(dāng)通過引入正當(dāng)程序等公法要求和裝置，提高平臺在處置信息內(nèi)容時的規(guī)范性，從正反兩個方面入手，保證“政府—平臺—用戶”三元結(jié)構(gòu)的均衡性。
（一）優(yōu)化平臺的法定審查義務(wù)
優(yōu)化平臺責(zé)任的設(shè)定，其關(guān)鍵在于厘清平臺“發(fā)現(xiàn)”和“判明”違法信息的標(biāo)準(zhǔn)。如前文所言，之所以平臺規(guī)制會出現(xiàn)寬嚴(yán)失據(jù)的現(xiàn)象，其中一個原因是實定法在為平臺設(shè)定違法信息處理義務(wù)時，忽視了侵犯公共利益與侵犯私人利益的信息內(nèi)容之差異，確立了相似的處理規(guī)則，從而導(dǎo)致部分權(quán)利平衡機(jī)制的失靈。因此，在對違法信息進(jìn)行界定時，應(yīng)當(dāng)對侵犯公共利益的信息與侵犯私人利益的信息進(jìn)行分類，根據(jù)不同信息內(nèi)容的性質(zhì)和特點來設(shè)計相應(yīng)制度。
首先，對于侵犯公共利益的信息，在如何界定“發(fā)現(xiàn)”上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的特點和平臺技術(shù)特征確立標(biāo)準(zhǔn)。從實踐來看，平臺“發(fā)現(xiàn)”違法信息的主要路徑可以分為三類，分別為：（1）主管機(jī)關(guān)的通知；（2）平臺的自主監(jiān)控；（3）用戶的舉報投訴。其中主管機(jī)關(guān)的通知屬于對違法內(nèi)容的有權(quán)認(rèn)定和處理，且通知內(nèi)容確定，自然可以成為平臺“發(fā)現(xiàn)”義務(wù)的來源。對于平臺是否應(yīng)當(dāng)建立對內(nèi)容的普遍監(jiān)控，存在不同觀點。學(xué)界一般認(rèn)為，盡管隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的發(fā)展，“避風(fēng)港原則”經(jīng)歷了部分修正與調(diào)整，然而其作為平臺法律責(zé)任的基本出發(fā)點這一判斷尚未發(fā)生改變。但是，由于互聯(lián)網(wǎng)在信息傳播上的優(yōu)勢，平臺上的違法信息可能比傳統(tǒng)媒體上的違法信息對社會影響更大，這也促使平臺開始反思應(yīng)當(dāng)如何在公共治理中承擔(dān)更多責(zé)任。例如，2016年 12月，F(xiàn)acebook、微軟、Twitter和 YouTube就宣布將聯(lián)合開發(fā)一個共享數(shù)據(jù)庫，用來限制恐怖主義內(nèi)容的傳播。因此，可行的折中方案為，不要求平臺承擔(dān)全面審查義務(wù)，尤其不應(yīng)要求平臺對于每一條信息均進(jìn)行發(fā)布前的人工審查，但可要求平臺建立符合技術(shù)特點的信息篩查和風(fēng)險防范系統(tǒng)，即有研究者主張的“技術(shù)性審查”，從而以相對較小的成本實現(xiàn)有效率的規(guī)制。只要平臺建立并運行了相應(yīng)機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其履行了相關(guān)義務(wù)，而不應(yīng)采結(jié)果主義。對于技術(shù)能力有所欠缺的中小平臺而言，這種技術(shù)性審查可以考慮通過向第三方購買服務(wù)的方式實現(xiàn)。此外，還應(yīng)當(dāng)對用戶的舉報投訴機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)改造，例如要求舉報者詳細(xì)闡述認(rèn)定相關(guān)信息違法的理由，并設(shè)定惡意舉報時可對舉報投訴者處以暫停使用舉報功能，或暫停訪問等處置。當(dāng)被舉報投訴的信息存在法律定性上的難題時，應(yīng)當(dāng)建立與主管機(jī)關(guān)的聯(lián)系與溝通制度，由主管機(jī)關(guān)進(jìn)行最終的性質(zhì)判定。目前，《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定》已經(jīng)意識到這一問題，在第 15條第2款規(guī)定了“完善惡意舉報甄別、舉報受理反饋等機(jī)制，及時公正處理投訴舉報”，但相應(yīng)機(jī)制的設(shè)計還需繼續(xù)細(xì)化。
在對違法的判定標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)重新回歸“明顯”標(biāo)準(zhǔn)。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第16條的規(guī)定表明，在規(guī)制初期，主管機(jī)關(guān)僅要求平臺對明顯違法的信息進(jìn)行處理，只是這一標(biāo)準(zhǔn)在后續(xù)的立法中未被采納。然而，對信息內(nèi)容進(jìn)行法律定性本不是平臺所擅長的工作，平臺審查人員并非受過專業(yè)訓(xùn)練的法律人士，并不掌握法律解釋的技能，難以對復(fù)雜內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確定性。曾經(jīng)有主張認(rèn)為可以要求平臺通過雇傭律師等形式建立人工審核團(tuán)隊，提高審查精確性。對于這一主張，暫且不論平臺是否能夠負(fù)擔(dān)相應(yīng)人力成本，即便平臺聘請了相關(guān)專業(yè)人士，因其并不具有行政執(zhí)法的主體資格，所作判斷同樣無法在法律上獲得最終的權(quán)威性，平臺依然要面臨與主管機(jī)關(guān)判斷不一致的風(fēng)險。更為科學(xué)和合理的做法應(yīng)當(dāng)是回歸“明顯違法”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，無論是平臺主動監(jiān)控獲得違法線索，亦或是通過舉報投訴途徑掌握違法線索，只有當(dāng)相關(guān)內(nèi)容的違法性明顯到一般理性人能夠直接作出判斷時，平臺才負(fù)有相應(yīng)的處理義務(wù)，否則平臺僅應(yīng)當(dāng)依據(jù)主管機(jī)關(guān)指令來作出最終的處理決定。從比較法上的經(jīng)驗來看，在歐美國家，平臺對用戶行政違法內(nèi)容的注意義務(wù)通常都要低于民事侵權(quán)內(nèi)容。這并非是因為行政違法內(nèi)容所侵及的法益不如民事侵權(quán)內(nèi)容重要，而是由于缺少了權(quán)利人所提供的相關(guān)證明材料等可用于認(rèn)定，平臺很難進(jìn)行法律上的準(zhǔn)確判斷。
其次，對于侵犯私人利益的信息，由于其所侵犯的法益并不具備社會范圍內(nèi)的整體危害性，從法益衡量和保護(hù)平臺生態(tài)的角度而言，不宜要求平臺建立一般性的審查機(jī)制。平臺對此類信息的“發(fā)現(xiàn)”只應(yīng)基于執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的指令和權(quán)利人的通知。在“通知——刪除”規(guī)則上，可大致沿用目前《侵權(quán)責(zé)任法》《電子商務(wù)法》的相關(guān)設(shè)定，即以“避風(fēng)港”原則為基礎(chǔ)，明確反通知機(jī)制和錯誤通知的責(zé)任。但需要注意的是，在侵犯私人利益的信息中，有一類信息具有較高的公共利益屬性，屬于公益與私益交叉的信息，即《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條第8項規(guī)定的“侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的”信息。相較于版權(quán)侵權(quán)，該類信息因為可能包括對公眾人物和公共事務(wù)的監(jiān)督而具備一定的公益屬性，故在違法性判斷上應(yīng)當(dāng)參照侵犯公益的信息進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
（二）明確平臺的權(quán)利保護(hù)要求
從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，通過設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任條款，以反向激勵的方式要求平臺承擔(dān)責(zé)任，在功能主義層面具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，這種責(zé)任的設(shè)定必須在一個合理限度內(nèi)，充分考慮到平臺的執(zhí)行能力及其可能面臨的現(xiàn)實后果。從前文的梳理來看，制定法在設(shè)定平臺責(zé)任時較為嚴(yán)格，對平臺的審查義務(wù)要求偏高。造成這一現(xiàn)象的一個重要原因是，立法機(jī)關(guān)和主管部門在很大程度上注重了“以網(wǎng)管網(wǎng)”所帶來的快捷、便利、有效，但未充分考慮到這一路徑可能對私主體權(quán)益造成的損害。尤其值得注意的是，在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，內(nèi)容創(chuàng)業(yè)成為重要風(fēng)口的當(dāng)下，信息內(nèi)容規(guī)制不僅可能涉及平臺用戶的表達(dá)權(quán)利，還有可能影響到用戶的財產(chǎn)權(quán)利，從而形成基本權(quán)利的競合。因此，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)基本權(quán)利作為平臺治理的一項重要價值納入規(guī)制系統(tǒng)的設(shè)計當(dāng)中。在合理設(shè)定平臺法定審查義務(wù)的同時，還必須設(shè)計相應(yīng)制度防止平臺過度侵及公民權(quán)利。有研究者提出，私人規(guī)制以合同和自愿為行動基礎(chǔ)，不受“無法律則無行政”原則的約束，但仍應(yīng)當(dāng)接受憲法規(guī)范的調(diào)整，負(fù)擔(dān)最基本的憲法義務(wù)。然而，其沒有解決的問題是，要求私主體承擔(dān)憲法義務(wù)，保護(hù)公民的基本權(quán)利，是否屬于憲法的效力范圍之內(nèi)？如果屬于的話，私主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的憲法義務(wù)又包括哪些？
這一問題的本質(zhì)是憲法基本權(quán)利是否拘束私主體間關(guān)系的問題。以美國為代表的“國家行為”（State Action）理論和以德國為代表的“基本權(quán)利第三人效力”理論都試圖為這一問題提供方案。“國家行為”是指在私人關(guān)系中存在國家行為的因素時，即可適用基本權(quán)利規(guī)范，這些因素可能包括公共職能的承擔(dān)、與國家機(jī)構(gòu)的緊密聯(lián)系、共同作出行為等。這一學(xué)說在美國國內(nèi)即存在巨大爭議，關(guān)于其存廢或改造的論爭一直未停止。“基本權(quán)利第三人效力”是指傳統(tǒng)上針對國家權(quán)力的基本權(quán)利效力及于國家與公民關(guān)系之外的第三人，即拘束私人與私人之間的關(guān)系。基本權(quán)利第三人效力有“直接效力說”和“間接效力說”之分。直接效力說認(rèn)為基本權(quán)利可以在私人之間直接適用，法院可以在民事爭議中直接援引基本權(quán)利規(guī)范進(jìn)行裁決。間接效力說則主張基本權(quán)利不能直接適用于私人之間，而應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)介后方可適用。其中間接效力說又存在“客觀價值秩序說”與“國家保護(hù)義務(wù)說”兩種理論進(jìn)路。客觀價值秩序說認(rèn)為憲法基本權(quán)利具有主觀權(quán)利與客觀價值秩序的雙重功能，其中客觀價值秩序應(yīng)當(dāng)對所有的法領(lǐng)域產(chǎn)生影響；國家保護(hù)義務(wù)說認(rèn)為當(dāng)公民的基本權(quán)利遭到私主體的侵害時，國家有義務(wù)采取積極有效的保護(hù)措施。
近年來，間接效力說遭到兩點較為有力的批評。一是間接適用具有虛假性，因為民法概括條款的適用僅具有形式意義，起實質(zhì)作用的依然是基本權(quán)利規(guī)范；二是由于概括性條款高度不確定，間接適用可能導(dǎo)致法安定性喪失，尤其是其普遍適用可能會對私法自治帶來威脅。論者所提出的解決方案是，在承認(rèn)公私法二元框架下，通過引入“社會公權(quán)力”這一概念，對部分具有支配力量的私主體進(jìn)行法律上的重新定義，以擴(kuò)大公法調(diào)整的范圍。然而，該主張存在的問題是，“社會公權(quán)力”這一概念可能對公法學(xué)的體系性帶來沖擊，很難以被納入規(guī)范框架。例如，論者將一部分職業(yè)團(tuán)體、企業(yè)等也視為“社會公權(quán)力”的主體，這與行政法上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”這一概念存在著重合，因而行使“社會公權(quán)力”的主體是否應(yīng)當(dāng)適用行政法相關(guān)規(guī)范就存在疑問。此外，也有研究者沿日本法上高橋和之等人的研究路徑，主張基本權(quán)利對第三人無效力，其主要立場是我國憲法并非如同德國憲法一般是法律之上的價值母法，因此憲法基本權(quán)利不可能對所有法領(lǐng)域形成客觀價值秩序，憲法基本權(quán)利與民事權(quán)利均為人權(quán)這一道德權(quán)利的分別實證化。
可以看出，厘清這一爭議的關(guān)鍵是找到憲法基本權(quán)利客觀價值秩序的位置。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，通過民法實證化的權(quán)利可以有多重道德價值來源，其中既包括憲法基本權(quán)利所包含的價值（如基于憲法財產(chǎn)權(quán)而形成的物權(quán)），也包括憲法之外的其他道德價值。但在憲法基本權(quán)利規(guī)范的輻射空間內(nèi)，民法的價值體系必須要受到憲法價值秩序的約束和整合，即受到基本權(quán)利客觀秩序的拘束，例如財產(chǎn)權(quán)所承擔(dān)的社會義務(wù)。中國特色社會主義法律體系“以憲法為統(tǒng)帥”，這種整合的具體形式包括了立法機(jī)關(guān)通過制定法律的方式對憲法規(guī)范進(jìn)行具體化。事實上，前文提及的《電子商務(wù)法》等立法中對于通知與反通知機(jī)制的規(guī)定實際上就已經(jīng)涉及保護(hù)表達(dá)的價值面向。故由立法機(jī)關(guān)將憲法基本權(quán)利的保護(hù)要求以制定法的形式在私主體間具體化并無不當(dāng)，它既是基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)的實現(xiàn)，也是憲法基本權(quán)利規(guī)范的具體化。因此，在互聯(lián)網(wǎng)立法中，明確平臺信息審查義務(wù)的同時，同時也應(yīng)當(dāng)明確平臺的權(quán)利保護(hù)要求。
由于私主體間的基本權(quán)利侵害多以權(quán)利沖突的形式出現(xiàn)，即在保護(hù)一方基本權(quán)利時（用戶表達(dá)自由）可能對另一方的基本權(quán)利構(gòu)成干預(yù)（平臺行為自由），因此不能直接套用傳統(tǒng)基本權(quán)利保護(hù)的框架，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更加細(xì)致的處理。在德國法上，對傳統(tǒng)的基本權(quán)利侵害通常以比例原則作為審查標(biāo)準(zhǔn)，但在國家基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)上則僅要求達(dá)到憲法的最低水準(zhǔn)，適用不足之禁止的原則。具體而言，在處理私主體之間的基本權(quán)利保護(hù)問題時，可考慮三個方面因素：其一，侵害基本權(quán)利的行為類型，即區(qū)分對基本權(quán)利的侵犯是通過法律行為抑或事實行為實施；其二，私主體之間的地位區(qū)別和力量差異，這其中應(yīng)當(dāng)主要考慮具備優(yōu)勢地位者是否具備支配性地位，因為只要競爭機(jī)制能夠運行，權(quán)力差距本身對協(xié)商自由的影響就會較小；其三，所涉及法益的重要性，即根據(jù)法益重要性來確定保護(hù)的必要性，例如卡納里斯曾經(jīng)提出，“在那些不具備或者基本不具備人身內(nèi)容的基本權(quán)利的限制情形中，基本上應(yīng)該不予考慮類似的必要性和合比例性的審查”。
具體到本文所討論的信息內(nèi)容規(guī)制，其性質(zhì)本質(zhì)上是一種基于合同而展開的治理。由于實定法僅僅賦予了平臺審查義務(wù)，而并未賦予其行政職權(quán)，故平臺并不具有法定的行政管理權(quán)限。只是由于用戶需要依托平臺所提供的基本架構(gòu)發(fā)布信息，平臺對用戶才形成了實際上的支配力，并通過用戶協(xié)議確認(rèn)了這種權(quán)力。基于契約自由的原則，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)平臺在合同下具備一定的自治空間。美國也有研究者提出，不應(yīng)當(dāng)對社交媒體平臺完全適用第一修正案，否則大量無法被有效治理的言論等將降低信息環(huán)境的質(zhì)量，導(dǎo)致平臺價值的降低。因此，制度建構(gòu)的重點應(yīng)當(dāng)是解決由于平臺的“雙邊經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)和頭部效應(yīng)造成的用戶弱勢問題。在所涉及的法益方面，表達(dá)自由是我國憲法基本權(quán)利中較為重要的政治權(quán)利，在基本權(quán)利序列中排序較為靠前。同時，由于對用戶的刪帖、封號等行為可能涉及賬號所有者的財產(chǎn)利益，因而可能出現(xiàn)基本權(quán)利的競合，具有較強(qiáng)的保護(hù)必要性。但從另一方面來說，考慮到平臺上違法信息的數(shù)量級和治理可能，保護(hù)裝置的要求同樣不宜過高。
綜合考慮上述因素，應(yīng)當(dāng)從實體與程序兩方面設(shè)定平臺的權(quán)利保護(hù)要求。首先，在實體要求上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定平臺在對違法信息進(jìn)行處理時，處理措施應(yīng)當(dāng)與違法信息的內(nèi)容、性質(zhì)、社會危害程度相當(dāng)。例如，在通過刪除內(nèi)容能夠?qū)崿F(xiàn)治理目的的前提下，就不應(yīng)當(dāng)采用封停賬號的形式進(jìn)行處置。當(dāng)通過短期封停賬號能夠起到警示作用時，就不應(yīng)當(dāng)采用永久封停賬號的處置形式。其次，在程序要求上，應(yīng)當(dāng)明確平臺的信息處理措施要遵循最低程度的正當(dāng)程序原則，其具體內(nèi)容包括：（1）規(guī)制信息內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)事先公開，并做到清晰可理解；（2）在認(rèn)定相關(guān)信息內(nèi)容違法需要進(jìn)行處理時，應(yīng)當(dāng)有充分的理由說明；（3）建立具有實質(zhì)交互性的參與和申訴救濟(jì)機(jī)制。
五、結(jié) 語
自近代以來，對公民基本權(quán)利的侵犯主要來源于國家公權(quán)力，故憲制架構(gòu)也以防范國家公權(quán)力對公民基本權(quán)利的侵害為主要目的。然而隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，新經(jīng)濟(jì)組織的壯大和社會結(jié)構(gòu)的變化，使得基于傳統(tǒng)社會而設(shè)定的法律構(gòu)架面臨著挑戰(zhàn)。互聯(lián)網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展即是個中代表，其在便利生活的同時，也形成了支配生活的強(qiáng)大力量。于是傳統(tǒng)的“國家—個人”二元結(jié)構(gòu)逐漸形成“國家—平臺—個人”的三元結(jié)構(gòu)，“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間的對抗博弈也轉(zhuǎn)換成了更加復(fù)雜的“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利”之間的合作對抗與復(fù)雜博弈。在這組博弈關(guān)系中，私權(quán)利的保護(hù)是一個難解的話題。有從博弈論視角展開的研究認(rèn)為，作為監(jiān)控者，國家與商業(yè)組織會在絕大多數(shù)情境中采取合作策略，而在利益嚴(yán)重沖突時則轉(zhuǎn)變?yōu)閷共呗浴５珶o論監(jiān)控者之間采取何種策略，均將使作為被監(jiān)控者的社會個體利益遭受損害。本文以網(wǎng)絡(luò)平臺展開的信息內(nèi)容規(guī)制作為例證，試圖對這一組復(fù)雜關(guān)系中的私權(quán)利保護(hù)問題進(jìn)行解剖并尋找對策，但遠(yuǎn)未在規(guī)范上提出徹底解決這一問題的辦法。未來應(yīng)當(dāng)如何完成三元格局的規(guī)范建構(gòu)，依然需要繼續(xù)探索。