作者：王利明，法學(xué)博士，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究人員。
來源：《中國人民大學(xué)學(xué)報》2015年第2期。原文注釋已略。
摘要：法治是良法與善治的有機結(jié)合，法律是治國之重器，良法是善治之前提。良法應(yīng)當反映人民的意志和利益，反映公平、正義等價值追求，符合社會發(fā)展規(guī)律，同時，應(yīng)當反映國情、社情、民情，具備科學(xué)、合理的體系。善治是法治的目標，善治包括民主治理、依法治理、賢能治理、社會共治以及禮法合治等內(nèi)容。建設(shè)法治體系，必須以良法推進善治。善治本身是規(guī)則之治，需要貫徹實施良法，同時需要以良法促善治、保善治。
關(guān)鍵詞：法治；良法；善治；法治體系
黨的十八屆四中全會決議提出了全面推進依法治國的總目標和具體任務(wù)。該決議強調(diào)，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。其中，關(guān)于良法（good law）、善治（good governance）的概念，表達了法治的核心含義。“法治”的理念可追溯至古希臘哲學(xué)家亞里士多德，其在著作中曾提到過，作為多數(shù)人的統(tǒng)治方式，“法治應(yīng)當優(yōu)于一人之治”。千百年來，人們對“法治”一詞有過多種解讀，諸如“條文之治”、“規(guī)則之治”、“良法之治”等，但筆者更傾向于將其解讀為“良法善治”。正如亞里士多德所指出的：“法治應(yīng)當包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律。”當前，這種含義的法治已被廣泛接受。按照此種理解方式，法治的內(nèi)容主要可以概括為兩個方面，一是良法，二是善治。
一、良法是法治之前提
“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”（《王安石文集·周公》）法治本身不僅是規(guī)則之治，而且必須是良法之治，“良”不僅是道德層面的善良，而且是價值、功能層面的優(yōu)良。關(guān)于何為良法，眾說紛紜。形式法治派認為，只要是按照民主程序制定、得到全體國民一致同意的法律就是良法；而實質(zhì)法治派則認為，只有體現(xiàn)了民主精神和公平正義價值、維護了人的尊嚴的法律才是良法，那些反人類、反人道、反民意的法不能叫做良法。這兩種看法都不無道理，但是判斷一個法律是否為良法，主要應(yīng)從內(nèi)容的角度進行判斷。盡管學(xué)理上也曾有“遵守法律，即使惡法亦然”的說法，但其主要是強調(diào)法律的權(quán)威性及其普遍適用性，而沒有否定良法的重要性。例如，納粹政府在統(tǒng)治期間頒布的法律，許多都具有反人類的特點，這些惡法并非法律，納粹戰(zhàn)犯不能以其行為屬于依法執(zhí)行法律作為抗辯。
“法令者，民之命也，為治之本也。”（《商君書·修權(quán)》）法治的精神不僅在于依“法”而治，而且在于依“良法”而治。法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，單純依法而治是無法實現(xiàn)善治的。要實現(xiàn)善治，除了具備規(guī)則、邏輯體系的一致性、完整性的“形”之外，法律的價值基礎(chǔ)還應(yīng)當具有正當性、合理性的“神”，也就是說，“神”、“形”兼具的法才是良法，才能真正實現(xiàn)善治。
在法治體系建設(shè)中，首先應(yīng)當強調(diào)以良法為基礎(chǔ)和前提。誠然，法治首先要做到有法可依，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。但是，有法可依并非只是對立法速度和規(guī)模的要求，而更重要的是對立法質(zhì)量的要求。在全面推進依法治國方略的過程中，有一種觀點認為，立法多多益善，只有事無巨細均納入法律治理，才能實現(xiàn)依法治國。其實，立法并非是多多益善的，繁雜但又不實用的法律，不僅會產(chǎn)生大量的立法成本，也會使有些法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威和民眾對法律的信仰。古人云“法令滋彰，盜賊多有”（《老子·五十七章》），正是反映了這一道理。《法國民法典》之父波塔利斯在兩個世紀前就曾告誡后世的立法者：“不可制定無用的法律，它們會損害那些真正有用的法律。”這句話在今天仍然有相當?shù)膯⑹疽饬x。現(xiàn)在，西方學(xué)者已經(jīng)開始反思西方社會的“過度法律化”問題，哈貝馬斯稱其為法律“對于人類生活世界的殖民化”。過多的法律可能會使得人們在規(guī)范選擇面前變得無所適從，法官的法律適用也會變得困難。所以，法律不在多，關(guān)鍵在于制定良法。
什么是良法？按照亞里士多德的觀點，不是根據(jù)城邦的利益，而只是根據(jù)部分人的利益制定的法律不是真正的法律。也就是說，良法應(yīng)當是符合正義和善德的法律。在這一點上，亞里士多德和柏拉圖的思想基本上是一致的，即強調(diào)法律應(yīng)當符合道德準則。古典自然法學(xué)派認為，良法是符合自然法的法律，法律的效力來自于其合道德性。古羅馬法學(xué)家認為，自然法具有先驗性，其主要反映一種自然規(guī)律。自然法是實定法的準則和依據(jù)，如果實定法不符合自然法，那么它就不是法律。法諺云：“不公正的法律就不屬于法律”（lex iniusta non est lex）。西塞羅指出：“真正的法律是與自然相一致的正確的理性；它普適（universal application）、恒常（unchanging）、永續(xù)（ever lasting）……去改變這種法律是一種罪過，也不允許試圖限制它的任何部分，而完全廢除它則是不可能的。”與自然法相沖突的法律實際上失去了道德的約束力。從這一意義上說，自然法實際上起到了檢驗實定法是否具有正當性的作用。然而，以奧斯丁、哈特、邊沁等為代表的分析法學(xué)派雖然也從倫理道德角度觀察法律，但他們認為，法律的本質(zhì)不在于符合某種普遍性的道德價值，而在于它是由社會權(quán)威機關(guān)制定或認可的。因此，“法律是什么是一回事，法律的好壞是另一回事”。他們主張“惡法亦法”。正如邊沁所說：“被承認有權(quán)制定法律的個人或群體為法律而制定出來的任何東西，均系法律。”
按照十八屆四中全會決議，良法“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，要“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。所謂良法，是指符合法律的內(nèi)容、形式和價值的內(nèi)在性質(zhì)、特點和規(guī)律性的法律。良法的標準表現(xiàn)在三個方面：在法的內(nèi)容方面，必須合乎調(diào)整對象自身的規(guī)律；在法的價值方面，必須符合正義并促進社會成員的公共利益；在法的形式方面，必須具有形式科學(xué)性。筆者認為，良法應(yīng)當反映最廣大人民群眾的意志和利益，符合公平正義要求，維護個人的基本權(quán)利，反映社會的發(fā)展規(guī)律。立法要堅持以民為本、以人為本，努力反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，反映國情民情。具體而言，良法至少應(yīng)當符合以下標準：
（1）反映人民的意志和根本利益。良法應(yīng)當是最廣大人民群眾利益和意愿的反映，而不是地方利益、某一部門甚至是某一利益集團的產(chǎn)物。民之所欲，法之所系。要使每一項立法都反映人民意志，保障人民權(quán)利，得到人民擁護，努力避免立法的部門化和地方保護主義法律化傾向。在法律的制定過程中，各種利益訴求的爭執(zhí)與博弈必不可少，立法者應(yīng)對此進行有序引導(dǎo)，按照一定的程序真正把最廣大人民群眾的意志和意愿反映在立法中。為了實現(xiàn)這一目的，在立法程序上，不僅要做到民主立法，也要“開門立法”，要把公正、公平、公開原則貫穿于立法全過程，盡力擴大民眾參與，充分聽取各方面意見，廣泛匯集民眾的意見和智慧。要完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到全面落實。
（2）反映公平正義等價值追求。真正的良法應(yīng)當有堅實的價值根基。完備的法律規(guī)范體系應(yīng)當統(tǒng)一地貫徹社會主義法治的基本價值，其中，最關(guān)鍵的是在法律中充分貫徹公平正義的價值理念。這就是說，在立法中要全面貫徹社會主義核心價值觀，每一部單行法律、每一個條文都應(yīng)當體現(xiàn)公平、正義的要求。正如《法國民法典》之父波塔利斯所指出的：“實定法是永恒的正義的要求，一切立法者都不過是這種永恒正義的詮釋者，否則一切法律都會具有隨意性和不確定性。”“法乃公平正義之術(shù)”。正義首先是一個法律范疇，也是法律的基本價值，沒有正義就沒有法律。在西方語言中，正義常常與法律是同一個詞。許多西方思想家認為，正義是法的實質(zhì)和宗旨，法只能在正義中發(fā)現(xiàn)其適當?shù)暮途唧w的內(nèi)容。在這點上，東西方的看法是一致的。中國古代的“法平如水”、“法不阿貴”等，都表達了同樣的思想，即法律應(yīng)當以公平正義等價值理念為其正當性的來源，并且以實現(xiàn)公平正義為其主要目標。正如約翰·羅爾斯在《正義論》中所指出的：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”所以，良法首先要以正義為價值核心。
（3）符合社會發(fā)展規(guī)律。法律本身是一種社會現(xiàn)象，應(yīng)當能夠起到維護社會秩序、保障社會安定有序的作用，其必須有效反映社會發(fā)展、演進的規(guī)律，并通過完善的立法技術(shù)將這些規(guī)律整合為法律規(guī)則，最終促進社會發(fā)展。為此，必須強調(diào)科學(xué)立法。立法本身是一門科學(xué)，要求立法者能夠按照科學(xué)的要求，準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律、對未來的發(fā)展作出一定前瞻性的預(yù)見，并且能夠引導(dǎo)市場秩序朝著正確的方向發(fā)展，而不是盲目地交給市場這個無形的手去控制。同時，要做到重大改革于法有據(jù)，發(fā)揮立法對改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)推動作用。立法應(yīng)當成為引領(lǐng)改革的推動力，這就要求立法具有一定的前瞻性，而不只是事后確認改革成果，在改革過程中，應(yīng)當變“政策引領(lǐng)”為“立法引領(lǐng)”。這就要求立法必須做好頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，做好立法規(guī)劃和立法決策。此外，立法還應(yīng)當為未來的改革預(yù)留空間，避免對未來的改革設(shè)置過多的障礙。立法者需要考慮“人類社會的性質(zhì)，社會科學(xué)所需要運用的技術(shù)”，適度預(yù)見和引導(dǎo)社會的發(fā)展。立法既要保持其適度抽象性，又要使其具有可操作性。在立法過程中，還應(yīng)當保持法律規(guī)范內(nèi)部價值的統(tǒng)一性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門法律之間的關(guān)系，避免不同法律規(guī)范之間出現(xiàn)價值取向上的沖突，影響法律的實施效果。
（4）要反映國情、社情、民情。“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。”（《韓非子·五蠹》）法律作為一種社會生活規(guī)范，其本身就是要追求良好有序的社會效果。龐德指出：“法律的工作，可以說是一種社會工程（social engineering）的艱苦工作，它是一種能努力滿足眾人的需要及欲望，能為眾人所分享生活必需品一樣的工作，這就是因為法律的目的旨在實現(xiàn)社會正義。”法律要充分發(fā)揮調(diào)整社會生活的效果，就必須密切聯(lián)系實際，解決現(xiàn)實存在的問題。自改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的成就，但也因此產(chǎn)生了貧富不均、社會沖突加劇、環(huán)境惡化等問題，這與我國的制度不完善存在密切關(guān)聯(lián)，即在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，相關(guān)的規(guī)則設(shè)計和制定落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐。這要求我們一方面要根據(jù)現(xiàn)實問題加強立法，同時也要使立法保持一定的開放性，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。另一方面，要根據(jù)國情、社情與民情的發(fā)展變化不斷修改和完善法律。法律要與社會的發(fā)展進步同行，要根據(jù)社會的變化堅持立改廢釋并舉，以增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性。
（5）具備科學(xué)、合理的體系。法律只有實現(xiàn)外在規(guī)則體系的一致性、內(nèi)在價值體系的一致性、邏輯上的自足性以及內(nèi)容上的全面性，才能有效發(fā)揮調(diào)整社會生活的作用。美國學(xué)者富蘭克林指出：“每個法律條文，都表現(xiàn)出存在的理性，而條文的結(jié)構(gòu)整體也呈現(xiàn)出組織的原則。”法律的各部分內(nèi)容應(yīng)當相互協(xié)調(diào)、相互配合，而不能相互沖突。良法要求基本覆蓋社會生活的基本方面，實現(xiàn)社會的規(guī)則治理，同時實現(xiàn)法律與道德、習(xí)慣以及社會自治規(guī)則等方面的分工與協(xié)調(diào)，形成完備的、融貫的、科學(xué)的規(guī)則系統(tǒng)。
（6）符合法定程序，具有程序正當性。法律是全民意志的反映，其必須具有程序正當性。即便法律的內(nèi)容屬于良法，但如果在創(chuàng)制程序上有瑕疵，那么實際上也不符合良法的標準。
“法令者，民之命也，為治之本也。”（《商君書·修權(quán)》）依法治國，良法先行。良法要求把每一部法律真正打造成能夠在社會生活中發(fā)揮重要調(diào)整作用的精品。
二、善治是法治之目標
“治民無常，唯法為治。”（《韓非子·心度》）法治追求的目標并非僅僅是獲得良法，關(guān)鍵是通過良法之治實現(xiàn)“善治”。中國幾千年的歷史中，有的階段政通人和、百業(yè)興旺、路不拾遺、夜不閉戶，被稱為“盛世”。一般認為，這已經(jīng)是善治。《史記·商君列傳》描述商鞅變法之后的秦國社會形態(tài)：“道不拾遺，山無盜賊，家給人足……鄉(xiāng)邑大治。”這其實也是當時善治的理想狀態(tài)。盛唐時期，民富國強，社會生活中“牛馬遍野，百姓豐衣足食”，四海升平，八方寧靖，經(jīng)常被史學(xué)家稱為“大治”。實際上，社會發(fā)展到今天，善治的標準并不完全一樣。我國歷史上出現(xiàn)了“文景之治”、“貞觀之治”、“開元盛世”、“康乾盛世”等所謂的“盛世”，這表明，與同時代其他地區(qū)或者與此前的社會發(fā)展相比，當時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平達到了較高的程度，在社會治理層面無疑是成功的，這也使得中華文明曾經(jīng)在世界上長期處于領(lǐng)先地位。今天我們要實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，毫無疑問要從古代的治國理政中吸取經(jīng)驗，承繼古代善治的思想，但同時也要關(guān)注現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展和民主法治發(fā)展的趨勢，深化善治的內(nèi)涵。
何為善治？聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會委員會在其發(fā)布的《什么是善治？》中，對于善治提出了八項標準，分別為共同參與（Participation）、厲行法治（Rule of law）、決策透明（Transparency）、及時回應(yīng)（Responsiveness）、達成共識（Consensus Oriented）、平等和包容（Equity and inclusiveness）、實效和效率（Effectiveness and efficiency）、問責(zé)（Accountability）。筆者認為，“善治”中的“治”包含以下雙重含義：一是指一種治理的方式和模式。作為一種治理模式，善治本身是良法之治。其實質(zhì)就是要全面推進依法治國的戰(zhàn)略方針，把法治真正作為治國理政的基本方式，真正實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。二是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結(jié)果。正如菲尼斯教授所指出的：“法治通常是指法律制度得到合法地、良好運作的一種狀態(tài)。”所謂“天下大治”，指的就是善治，其最終目的是實現(xiàn)人民生活幸福、社會和諧有序以及國家長治久安。建設(shè)一個政治開明、經(jīng)濟發(fā)達、人民幸福、國泰民安的法治國家，就是我們要追求的善治。作為一種治國理政的方略，善治應(yīng)當包括如下幾個方面的內(nèi)容：
（1）善治是民主治理。善治的關(guān)鍵是實現(xiàn)全體公民共同參與國家和社會的治理，而在現(xiàn)實社會中，民主是此種參與的最佳方式。民主治理正是我們所說的“善治”與封建社會善治的根本區(qū)別所在。“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息。”我國是社會主義國家，國家和社會的治理本質(zhì)上應(yīng)當是人民群眾當家做主，依法管理國家、管理社會。只有讓最廣大人民群眾參與國家治理，才能在最廣泛的范圍內(nèi)匯集民眾智慧，提高國家和社會治理的科學(xué)性，并使此種治理符合最廣大人民群眾的根本利益。我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”民主需要一定的制度保障，這就要求將民主法治化。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人民通過人民代表大會，將自己的意志轉(zhuǎn)化為國家的法律，并通過法律切實保障人民群眾依據(jù)憲法和法律所享有的治理國家的權(quán)力。依法治國與人民當家做主密不可分：一方面，法治以民主為前提，依法治國要堅持人民的主體地位，在民主基礎(chǔ)上的法治才是真正的人民的法治，否則就只是所謂少數(shù)人的“法治”。所以，民主是依法治國必備的政治基礎(chǔ)。另一方面，民主又必須依靠法律來保障。人民群眾管理國家和社會都是通過憲法和法律規(guī)定的權(quán)限與程序進行的。民主的完善必須要通過法律使其制度化和程序化，并由法律提供充分的制度保障。總之，離開民主搞法治，會使法治喪失根基，無法真正建立法治國家；而離開法治搞民主，必然會導(dǎo)致社會混亂無序，甚至出現(xiàn)無政府的混亂狀況，也無法真正實現(xiàn)民主。所以，推進依法治國的戰(zhàn)略方針必須與社會主義民主政治的建設(shè)相配合、相協(xié)調(diào)。
（2）善治是依法治理。德國著名法哲學(xué)家拉德布魯赫有句名言：“民主的確是一種值得贊美之善，而法治國家則更像是每日之食、渴飲之水和呼吸之氣。”這就是說，僅僅強調(diào)民主并不能自然實現(xiàn)法治。要實現(xiàn)社會有效治理，需要在民主的基礎(chǔ)上全面推進法治。依法治理的內(nèi)涵非常豐富：一是全面推進法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)。只有通過法律對公權(quán)力進行規(guī)范和約束，才能真正保障私權(quán)利。在此意義上，法治要從根本上約束和限制公權(quán)力，為公權(quán)力套上“緊箍咒”。一個成熟的法治社會，不僅要通過法律約束老百姓，更要約束官吏，并有效制衡公權(quán)力，在私主體受到公權(quán)力的侵害之后，法律應(yīng)當對其提供充分的救濟。總之，只有建立法治政府，才能真正將權(quán)力關(guān)進制度的籠子中，也才能切實保障公民的合法權(quán)益不受侵害。二是要利用法治化解社會矛盾，維護社會安定有序、長治久安。要實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，需要通過法治解決糾紛，化解矛盾，平衡利益沖突。現(xiàn)階段社會貧富之間的矛盾、官民之間的矛盾，并非不可調(diào)和的沖突，應(yīng)當通過法治的手段加以解決。法治的優(yōu)點在于，它通過規(guī)則之治，使人們通過具有平等性、交涉性和可預(yù)期性的程序規(guī)則解決矛盾和沖突。法治是現(xiàn)代社會化解矛盾、解決沖突最有效的方式。三是要依法保障人權(quán)，保障民生，維護全體社會成員的基本權(quán)利。保障人權(quán)、維護全體社會成員的基本權(quán)利、保障民生也是善治的基本內(nèi)容，在具備良法的情況下，在客觀上還需要有獨立、廉潔的司法和執(zhí)法機關(guān)予以保障。
（3）善治是賢能治理。善治是賢能之治，即注重選擇賢與能參與國家和社會治理。我國古代治國理政的重要經(jīng)驗是通過選舉賢能的人來治理國家。儒家學(xué)說的核心即在于“舉賢才”（《論語·子路》），即選賢任能、賢人治理。賢能一般是指有德有才、德才兼?zhèn)涞摹熬印薄？鬃诱f：“君子尊賢而容眾，嘉善而矜不能。”（《論語·子張》）孟子則強調(diào)“尊賢使能，俊杰在位”（《孟子·公孫丑上》）。在西方，柏拉圖將“哲學(xué)王”治理尊為最理想的治理選擇，與我國古代的賢能之治異曲同工。筆者認為，古代的賢能之治在本質(zhì)上屬于人治而非法治，不能將此種善治等同于當今法治時代的善治，但這并不意味著我們要將賢能之治排除在外。事實上，賢能之治也是我們現(xiàn)代法治社會中善治的一部分內(nèi)容，因為善治的主體仍然是人，這些人應(yīng)當真正具有治理國家的能力、具有較好的道德品行和較高的素質(zhì)。要實行賢能之治，就必須真正施行科教興國、人才興國戰(zhàn)略，開啟民智，培育人才，并完善人才評價、選拔和任用機制，真正使個人學(xué)有所用，人才各得其所、人盡其用、人盡其才，個人才能得到充分施展，個人智慧得到充分發(fā)揮，個性得到全面發(fā)展。
（4）善治是社會共治。當今社會，因全球化的推進和社會經(jīng)濟生活的發(fā)展變化，國家治理和社會管理的理念也在發(fā)生深刻的變化，主要體現(xiàn)為從傳統(tǒng)上單純的統(tǒng)治（government）理念轉(zhuǎn)向治理（governance）理念，從單純依賴政府的管理轉(zhuǎn)向多種社會治理方式的結(jié)合。國富民強、社會長治久安需要各種社會治理方式和治理機制的有效銜接與配合，為此，社會共治強調(diào)實現(xiàn)社會自治與社會管理的有序銜接。在我國社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的食品安全、環(huán)境污染、誠信缺失等問題，都是復(fù)雜的、綜合性的社會問題，需要通過社會共治才能解決。習(xí)近平總書記強調(diào)，治理與管理雖然僅一字之差，但其體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。治理與管理存在本質(zhì)區(qū)別，主要表現(xiàn)在：一方面，在管理模式下，主要強調(diào)政府的行政強制；而在治理模式下，要發(fā)揮全社會的力量，形成民眾對社會治理的廣泛參與，充分發(fā)揮私法自治的功能，激發(fā)社會的活力，推進社會組織的健康發(fā)展，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，形成國家治理與個人權(quán)利行使、保護之間的有序銜接。另一方面，管理具有單方性，是從政府的角度對社會進行管理；而治理模式則具有多面性的特征，強調(diào)多方主體共同參與到社會事務(wù)的治理之中。在治理的模式下，政府依法有權(quán)行使公權(quán)力，但需要運用協(xié)商和溝通的機制，充分反映協(xié)商民主的精髓，尊重民意，聽取民聲，反映民愿，吸納民智，注重吸納公眾的廣泛參與。總之，社會治理是綜合了法治與其他治理機制的制度安排，是信息機制、決策機制、評價機制以及監(jiān)督機制等各種機制的有機整體，按照此種社會共治的形式進行社會治理，是善治的基本方式。
（5）善治是禮法合治。中國傳統(tǒng)社會的治國經(jīng)驗就是“禮法合治”、“德主刑輔”。“禮”在我國有幾千年的歷史，對人們的行為有潛移默化的影響，其內(nèi)化于心、外化于行，是我國古代治國理政的重要經(jīng)驗。在社會主義法治建設(shè)中，也應(yīng)當注重發(fā)揮“禮”對人們行為的調(diào)整作用，以促進法律的有效實施，從而實現(xiàn)良好的社會治理效果。十八屆四中全會決議指出，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。一方面，要在全面推進依法治國的過程中充分發(fā)揮道德的教化作用，法律是最低限度的道德規(guī)則，其調(diào)整范圍是十分有限的，大量的生活領(lǐng)域還主要依靠道德規(guī)則進行調(diào)整。“國無德不興，人無德不立。”司馬遷在《史記·太史公自序》中也言，“禮禁未然之前”，而“法施已然之后”。這就是說，道德規(guī)則重在對個人的行為進行事先的教化，重在對相關(guān)違法行為進行預(yù)防，而法律規(guī)則主要是對違法行為進行制裁，主要進行一種事后的預(yù)防。從今天來看，法律也要積極發(fā)揮預(yù)防和引導(dǎo)的功能，但社會的道德教化是法律能夠有效實施的前提，法治本身就是一種規(guī)則之治，只有全社會人人誠實守信，崇尚道德，遵守規(guī)矩，才能奠定良好的法治基礎(chǔ)。另一方面，需要充分實現(xiàn)法律和道德的互動，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。
三、法治是良法與善治的有機結(jié)合
十八屆四中全會決議指出，良法是善治之前提，這就深刻地闡述了良法和善治的相互關(guān)系。從根本上說，法治就是良法和善治的有效結(jié)合。十八屆三中全會決議提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化的目標是治理的良善化，而治理的良善化依賴于治理的法治化。法治是一種與人治相對立的治國方略，法治是現(xiàn)代國家的重要標志，法治能力是最重要的國家治理能力。法治化既是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，也是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標下，全面深化改革的重點之一，就是推進依法治國方略的具體落實。全面推進依法治國需要全面深化改革，全面深化改革也需要全面推進依法治國。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國確立為黨的十八屆四中全會的主題，而全會通過的關(guān)于推進依法治國的決議就與十八屆三中全會推進全面深化改革的決議形成了姊妹篇。全面深化改革的核心是全面推進依法治國，從而推進國家治理的現(xiàn)代化，實現(xiàn)善治的目標。法治是經(jīng)人類社會歷史證明最為有效的社會治理方式，要避免有法無治，應(yīng)當將良法與善治結(jié)合起來。
首先，要以良法促善治、保善治。在中國古代社會，凡是所謂“盛世”時期，雖然主要是人治，但也有自成體系的法律制度。例如漢唐盛世期間，就形成了比較完備的法典。今天，我們要實現(xiàn)善治，必須充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)作用。一方面，只有良法才能出善治。因為良法能夠最大限度地得到民眾的認同和遵守，從而最大限度地發(fā)揮法治的功效，因此，需要通過立法規(guī)定相關(guān)的程序、制定行為規(guī)則、劃定行為自由的界限等方式，達到合理配置社會資源、合理分配權(quán)利義務(wù)、明確權(quán)力與責(zé)任等目的。只有制定了良法，治理才有充分的依據(jù)。善治本身是規(guī)則之治，沒有良好的規(guī)則、規(guī)則缺乏、規(guī)則相互沖突，均不能實現(xiàn)善治。另一方面，只有良法才能保善治。善治的應(yīng)有之義就是厲行良法，善治的各項治理方式都必須靠良法來確認。良法之治也是善治要追求的目標。“法立而能守，則德可久，業(yè)可大。”（朱熹：《論語集注》）也就是說，只有確立法度并且嚴格堅守，事業(yè)才有可能壯大。法治所蘊含的良法價值追求與治理相得益彰。善治的依據(jù)是良法。基于對“良法是善治之前提”的深刻認識，我們黨提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。這一主張實際上就是要為最終實現(xiàn)善治奠定良好的規(guī)則基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了通過良法來實現(xiàn)善治的理念。
其次，善治以貫徹實施良法為核心。“徒法不足以自行”，僅僅只有良法，不能當然實現(xiàn)善治，也不能實現(xiàn)法治。雖然我國法律體系已經(jīng)形成，但法律體系只是解決了立法層面的問題，并沒有解決法律的實施及其實效。法律的生命力在于實施，只有在法律體系得到有效實施之后，才能形成法治體系。因此，十八屆四中全會提出建設(shè)法治體系的目標，強調(diào)要將已制定出來的良法真正轉(zhuǎn)化為行動中的法。“法令行則國治，法令弛則國亂。”（王符：《潛夫論·述赦》）建設(shè)法治體系，不僅要“形成完備的法律規(guī)范體系”，還要形成“高效的法治實施體系”、“嚴密的法治監(jiān)督體系”和“有力的法治保障體系”。法治體系與法律體系相比，其內(nèi)涵更為豐富，不僅包含了立法，而且更強調(diào)執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等動態(tài)的過程，包含了“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等內(nèi)容。法律體系只是一個靜態(tài)的概念，并不包括法律的實施以及實施的效果等動態(tài)的內(nèi)容，而法治體系則是一個立體的、動態(tài)的、有機完整的體系，按照十八屆四中全會決議，需要實現(xiàn)從法律體系向法治體系的轉(zhuǎn)變，而建設(shè)法治體系就是要實現(xiàn)善治。可見，十八屆四中全會決議為依法治國戰(zhàn)略方針的實施提出了更新的目標和更高的要求，彰顯了我們黨治國理政方式的重大轉(zhuǎn)型，表明我國的依法治國藍圖已經(jīng)進入新的階段。
第三，良法和善治必須有機結(jié)合，才能體現(xiàn)法治的基本內(nèi)涵。良法之治也是善治要追求的目標。法治所蘊含的良法價值追求與善治相得益彰。推進治理能力的現(xiàn)代化、法治化，關(guān)鍵是實行良法善治，把法治理念、法治精神貫穿到政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)建設(shè)之中。要達到建設(shè)法治中國的目的，需要把法治作為一種與人治相對立的治國方略，強調(diào)依法治理，不僅要求具備“依法辦事”的制度安排及運行機制，而且強調(diào)法律至上、制約權(quán)力、保障權(quán)利、程序公正、良法之治等精神和價值。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政應(yīng)當共同推進。法治的精神最終都指向善治。今天，無論是化解經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的利益沖突，突破改革中遇到的阻力和障礙，還是解決因社會貧富分化所引發(fā)的不公平現(xiàn)象，擺脫權(quán)力失控所帶來的腐敗困擾，都需要法治在全社會落地生根。
良法和善治必將形成良好的秩序和狀態(tài)。古人所說的“天下大治”，也表明了“治”包含社會狀態(tài)層面的含義。此處的“治”強調(diào)其目的意義，這種狀態(tài)的具體體現(xiàn)就是政治清明、社會公正、國泰民安、長治久安。建設(shè)法治國家，推進法治昌明，是黨和政府的奮斗目標，是億萬人民的美好期盼，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的必然選擇。厲行法治，將使一個社會生機盎然、永續(xù)不絕、生生不息；厲行法治，將使中華民族屹立于世界民族之林。自清末變法以來，法治成為中國人矢志不渝的夢想。百年以來，雖然中國的社會發(fā)展與法治建設(shè)歷經(jīng)坎坷，但是法治夢始終是中國夢，是中國人不懈追求的社會理想。十八屆四中全會決議描繪了法治建設(shè)的新藍圖，提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標，并對依法治國方略實施的具體步驟作了全面部署和頂層設(shè)計，表明我國的法治建設(shè)已經(jīng)進入新的歷史階段。
十八屆四中全會決議內(nèi)涵豐富，確立了建設(shè)法治體系與法治國家的總目標。在這一背景下，良法、善治是具體實現(xiàn)方式及發(fā)展目標的展開和概括，為我們建設(shè)法治體系與法治國家提供了路徑。十八屆四中全會決議提出的良法、善治的目標源自對法治內(nèi)涵的深刻把握，充分借鑒了世界各國的發(fā)展經(jīng)驗，同時充分結(jié)合了我國的歷史與現(xiàn)實，是未來我們建設(shè)法治國家的基本指針。我們正在走向一個崇尚法治、信守法治、厲行法治的新時代，雖然道路漫漫，但目標已經(jīng)確定，前途一片光明。