作者簡(jiǎn)介：姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任。
內(nèi)容提要：21世紀(jì)中外行政程序法發(fā)展的情況有很大差別。美國(guó)、歐盟的多數(shù)成員國(guó)乃至日本等國(guó)家在20世紀(jì)(初期、中期或后期)就制定了比較完善的行政程序法法典，所以在21世紀(jì)主要是修改和進(jìn)一步完善，以及通過(guò)法院判例確立有關(guān)實(shí)施規(guī)則、原則的問(wèn)題。中國(guó)在20世紀(jì)前期和中期，行政程序法基本處于空白狀態(tài)，改革開(kāi)放以后才開(kāi)始建立法制，21世紀(jì)行政程序法有了較大發(fā)展。盡管到現(xiàn)在為止還沒(méi)有制定出統(tǒng)一的行政程序法典，但已有越來(lái)越多的行政程序法單行法和地方行政程序規(guī)章出臺(tái)。歐盟由于是一個(gè)超國(guó)家組織，制定統(tǒng)一行政程序法典的任務(wù)非常艱巨，至今未出臺(tái)正式的官方行政程序法典。不過(guò)，由學(xué)界草擬的《歐盟行政程序模范規(guī)則》已于2014年完成，開(kāi)始向制定統(tǒng)一行政程序法典的目標(biāo)邁進(jìn)。
關(guān) 鍵 詞：行政程序/法典化/規(guī)則制定/裁決/司法審查/判例
今年是21世紀(jì)的第20個(gè)年頭，20年來(lái)，中外行政程序法相較于20世紀(jì)有什么發(fā)展和進(jìn)步？尚存在什么問(wèn)題？其發(fā)展的主要困難和障礙是什么？對(duì)于這些問(wèn)題，研究行政法的學(xué)者，有必要對(duì)之進(jìn)行一個(gè)回顧、總結(jié)和評(píng)析。做這個(gè)課題，首先需要占有詳細(xì)的資料。但筆者因研究領(lǐng)域、研究環(huán)境和語(yǔ)言的局限性，所掌握的資料相對(duì)有限。因此，這個(gè)課題必須由行政法學(xué)界不同研究領(lǐng)域、具有不同研究背景和掌握不同語(yǔ)言的學(xué)者從不同范圍、不同層面、不同角度進(jìn)行研究。只有不同學(xué)者通過(guò)其各自的研究形成相應(yīng)的研究成果，才可能構(gòu)成這一課題的比較全面、比較系統(tǒng)的全局性研究成果。也只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才有可能描繪出中外行政程序法在21世紀(jì)這20年來(lái)發(fā)展的整體輪廓，勾勒出中外行政程序法在21世紀(jì)這20年來(lái)發(fā)展的比較清晰的全景畫(huà)面。筆者撰寫(xiě)本文希望拋磚引玉，引發(fā)行政法學(xué)界對(duì)此有興趣的學(xué)者進(jìn)一步研究和撰文，形成在各個(gè)不同領(lǐng)域的更全面、更深入的研究成果；并希望通過(guò)眾多學(xué)者的這種非正式的和松散的合作，來(lái)完成“21世紀(jì)中外行政程序法發(fā)展”這樣一個(gè)行政法研究的宏大課題。
本文擬從行政程序法的立法和行政程序法的運(yùn)作實(shí)踐(含行政執(zhí)法和司法審查)兩個(gè)方面探討若干不同類型國(guó)家和地區(qū)(主要限于中國(guó)、歐盟、日本和美國(guó))在21世紀(jì)行政程序法制的發(fā)展情況。
一、21世紀(jì)中、歐、日、美行政程序法立法發(fā)展
(一)中國(guó)：行政程序立法的醞釀與起步
進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)行政程序法的立法更注重適應(yīng)本國(guó)國(guó)情，同時(shí)也更注重借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，取得了較大進(jìn)展。新制定的相關(guān)法律法規(guī)數(shù)以百計(jì)，其中對(duì)推進(jìn)中國(guó)行政程序法治進(jìn)步有較大影響的法律、法規(guī)和規(guī)章有以下四類：
一是主要規(guī)范抽象行政行為程序的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)和依據(jù)《立法法》制定的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》。《立法法》于2000年3月15日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，并經(jīng)2015年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議修正。《立法法》規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章制定的基本程序。例如，“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”；“行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)”；規(guī)章制定亦應(yīng)參照行政法規(guī)制定的此種程序。根據(jù)《立法法》的原則性規(guī)定，國(guó)務(wù)院于2017年12月22日修訂發(fā)布了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。前者設(shè)總則、立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布、解釋和附則7章，共40條；后者亦設(shè)總則、立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、解釋與備案(相較于《行政法規(guī)制定程序條例》第六章，《規(guī)章制定程序條例》第六章加了“備案”的內(nèi)容)以及附則7章，共41條。“一法兩條例”(即《立法法》與《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》)是21世紀(jì)中國(guó)規(guī)范抽象行政行為的最重要的行政程序單行法。
二是主要規(guī)范具體行政行為程序的《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)。《行政許可法》于2003年由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，設(shè)總則、行政許可的設(shè)定、行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、行政許可的實(shí)施程序、行政許可的費(fèi)用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則8章，共71條。該法確立了行政許可程序的公開(kāi)、公平、公正、便民、高效等諸項(xiàng)原則和相對(duì)人陳述、申辯、聽(tīng)證、救濟(jì)等諸項(xiàng)制度。《行政強(qiáng)制法》于2011年由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)，設(shè)總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任和附則7章，共71條。該法確立了行政強(qiáng)制程序的法治原則、人權(quán)保障原則、比例原則等諸項(xiàng)原則和告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯、執(zhí)法者出示身份證件、制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，以及對(duì)相對(duì)人權(quán)利保障和救濟(jì)等諸項(xiàng)制度。《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》和20世紀(jì)90年代由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《行政處罰法》一道構(gòu)成“中國(guó)行政行為基本法三法”，是21世紀(jì)中國(guó)規(guī)范具體行政行為的三個(gè)最重要的行政程序單行法。
三是主要規(guī)范政府信息公開(kāi)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。該《條例》于2007年1月17日由國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，4月5日發(fā)布，2008年5月1日起施行，《條例》于2019年4月3日予以修訂。《條例》設(shè)總則、公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的方式和程序、監(jiān)督和保障及附則5章，共38條。《條例》規(guī)定政府信息公開(kāi)的目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息(知情權(quán))，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。政府信息公開(kāi)的原則是公正、公平、便民、及時(shí)、準(zhǔn)確，以及以主動(dòng)公開(kāi)為主，應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)為輔。①此外，《條例》還規(guī)定了政府信息公開(kāi)的考核制度、社會(huì)評(píng)議制度、年度報(bào)告制度、監(jiān)督檢查制度和行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)制度。
四是規(guī)范地方政府及其工作部門(mén)行政程序的地方政府規(guī)章。中國(guó)第一部地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》制定于2008年，并于當(dāng)年10月1日起正式實(shí)施。該規(guī)章設(shè)總則、行政程序中的主體、行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別行為程序和應(yīng)急程序、行政聽(tīng)證、行政公開(kāi)、行政監(jiān)督、責(zé)任追究和附則10章，共178條。之后，遼寧省和廣東省汕頭市于2011年、山東省于2012年、陜西省西安市和海南省海口市于2013年、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)和甘肅省蘭州市于2015年、浙江省于2016年等9個(gè)省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市也相繼制定了“行政程序規(guī)定”。這些行政程序的地方立法對(duì)于中國(guó)的行政程序法治化、法典化的推進(jìn)具有重大的意義和作用。
中國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)后，行政程序立法除了官方繼續(xù)走單行法立法和地方立法的道路外，民間和學(xué)界則開(kāi)始探索行政程序全國(guó)統(tǒng)一立法的法典化道路。例如，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心②于2001～2002年曾成立行政程序法立法研究課題組，草擬出《中華人民共和國(guó)行政程序法(試擬稿)》。該試擬稿設(shè)總則、行政程序主體(含行政機(jī)關(guān)、具有管理公共事務(wù)職能的組織、行政相對(duì)人3節(jié))、行政行為(含制定行政規(guī)范的行為、行政處理、內(nèi)部行政行為3節(jié))、行政程序一般制度(含申請(qǐng)與受理制度、告知制度、證據(jù)制度、聽(tīng)證制度、信息制度、電子政務(wù)制度、時(shí)限、期間、送達(dá)與費(fèi)用制度7節(jié))、特別行政行為程序(含行政規(guī)劃、行政給付、行政征用、行政合同、行政指導(dǎo)5節(jié))、行政救濟(jì)與法律責(zé)任(含行政救濟(jì)、法律責(zé)任2節(jié))、附則7章，共106條。③2013年，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心又組建了一個(gè)由12位學(xué)者參加的行政程序法典化課題組，研究中國(guó)行政程序法典化的新路徑和對(duì)2002年草擬的試擬稿進(jìn)行全面修改和重構(gòu)。經(jīng)過(guò)兩年多時(shí)間的反復(fù)研討、修改，數(shù)易其稿，終于在2015年年底完成了一份擬提交國(guó)家立法機(jī)關(guān)作為立法建議使用的《中華人民共和國(guó)行政程序法(專家建議稿）》。該專家建議稿設(shè)總則、行政程序主體(含行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、行政程序的其他參與人3節(jié))、行政程序基本制度(含電子政務(wù)、行政公開(kāi)、個(gè)人信息保護(hù)、行政調(diào)查與證據(jù)、說(shuō)明理由與聽(tīng)取陳述、申辯、聽(tīng)證、期限、期間、送達(dá)與費(fèi)用7節(jié))、重大行政決策與行政規(guī)范制定程序(含重大行政決策程序、行政立法程序、行政規(guī)范性文件制定程序3節(jié))、行政處理程序(含行政處理一般程序、行政處理簡(jiǎn)易程序、行政處理的效力3節(jié))、特別行政程序(含行政合同、行政指導(dǎo)、內(nèi)部行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政應(yīng)急行為5節(jié))、監(jiān)督、責(zé)任與救濟(jì)，以及附則共8章，計(jì)224條。較2002年的試擬稿增加了118條，條款增加了124%，內(nèi)容大為擴(kuò)張。④
2018年，全國(guó)人大常委會(huì)在制定第十三屆人大五年立法規(guī)劃時(shí)，將行政程序法列為第三類立法規(guī)劃項(xiàng)目，即先對(duì)之進(jìn)行調(diào)查研究，待條件成熟時(shí)，再轉(zhuǎn)為正式立法項(xiàng)目。
(二)歐盟：《歐盟行政程序模范規(guī)則》的制定
21世紀(jì)歐盟行政程序立法的重大進(jìn)展是2009年成立的“歐盟行政法研究網(wǎng)絡(luò)”，組織百余位專家學(xué)者草擬了《歐盟行政程序模范規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《模范規(guī)則》)，經(jīng)過(guò)5年多的艱苦努力：反復(fù)磋商、研討、論證、辯論、修改和打磨，于2014年推出了一個(gè)為各方都比較認(rèn)可的《模范規(guī)則》文本，并于2016年1月28日由歐洲議會(huì)法律事務(wù)委員會(huì)對(duì)之組織了聽(tīng)證。⑤但《模范規(guī)則》只是一個(gè)民間性和學(xué)術(shù)性的立法試擬稿或立法建議稿，而非正式的官方立法，對(duì)歐盟行政機(jī)構(gòu)和歐盟成員國(guó)政府行政行為沒(méi)有正式的法律拘束力。
歐盟至今沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典，但歐盟成員國(guó)大多在20世紀(jì)甚至更早就開(kāi)始制定了統(tǒng)一的行政程序法，并隨著時(shí)代的發(fā)展不斷修改、完善。西班牙早在1889就制定了共有159個(gè)條文的《行政程序標(biāo)準(zhǔn)法》(后于1958年制定了新的《行政程序法》、于1992年制定了全新的《公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》)，奧地利于1925年制定了《一般行政程序法》，之后，捷克、波蘭于1928年、南斯拉夫于1930年、匈牙利于1958年、瑞士于1968年、瑞典于1971年、德國(guó)于1976年、意大利于1990年、葡萄牙于1991年、荷蘭于1994年、希臘于1999年均制定了各自國(guó)家的統(tǒng)一行政程序法典。⑥在21世紀(jì)，歐盟成員國(guó)的行政程序法典均保持了較大的穩(wěn)定性，沒(méi)有大的修改和變動(dòng)。其發(fā)展主要是通過(guò)單行行政立法和行政執(zhí)法、行政訴訟的判例實(shí)現(xiàn)的。歐盟雖然不同于其成員國(guó)，沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)范其行政行為，但是，其行政行為同樣要遵循行政程序法的一般原則，特別是21世紀(jì)以來(lái)，其行政程序有越來(lái)越“全球化”和“歐洲化”的趨勢(shì)，例如，在行政過(guò)程中，相對(duì)人有獲得聽(tīng)證的正式機(jī)會(huì)(formal opportunity to be head)；行政當(dāng)局必須遵循合理性原則(reasonbleness)、比例原則(proportionality)和善意原則(good faith)；行政當(dāng)局對(duì)其行為必須適當(dāng)說(shuō)明理由等。對(duì)于行政程序的法制化，歐洲共同體的指令有極為重要的作用。例如，其關(guān)于電信的第一批指令即確立了諸如比例原則、客觀性原則、非歧視原則一類行政法基本原則，并以一般和個(gè)別的批準(zhǔn)取代了某些許可證；第二批指令確立了規(guī)制機(jī)構(gòu)(為反壟斷機(jī)構(gòu)和歐洲委員會(huì)提供咨詢、合作和信息的機(jī)構(gòu))的有關(guān)責(zé)任，并創(chuàng)設(shè)了下述程序性權(quán)利：其一，“框架性”指令規(guī)定了告知和申辯的程序權(quán)利(第2002/20號(hào)指令第6條)；其二，針對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定，應(yīng)提供司法性或者準(zhǔn)司法性的救濟(jì)(第4條)；其三，要求所有相關(guān)的信息必須公開(kāi)(第5條)。⑦
當(dāng)然，如前所述，21世紀(jì)歐盟行政程序立法的最大進(jìn)展還應(yīng)認(rèn)為是《歐盟行政程序模范規(guī)則》。盡管它不是立法機(jī)關(guān)制定的，盡管它沒(méi)有直接法律效力，但是它可能對(duì)今后歐盟行政程序立法產(chǎn)生重大影響。關(guān)于《模范規(guī)則》的體系結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，北京大學(xué)助理教授彭錞博士在他撰寫(xiě)的關(guān)于歐盟行政程序法典化前景的一篇論文中有詳細(xì)介紹。⑧
《模范規(guī)則》參考并超越了世界各國(guó)行政程序法的現(xiàn)有模式，共包括6卷，分別為總則、(general provisions)、行政規(guī)則制定(administrative rulemaking)、個(gè)案決定(single case decision-making)、行政合同(contracts)、行政協(xié)作(mutual assistance)和行政信息管理(administrative information management)。
《模范規(guī)則》的總則確定了行政程序立法的雙重立法目的：通過(guò)“賦權(quán)”與“限權(quán)”，促進(jìn)公共職能的高效行使和保障相對(duì)人權(quán)利。在“限權(quán)”方面，《模范規(guī)則》列舉的原則包括：平等、非歧視、法律的確定、公正、客觀與中立性、公眾參與、合比例性、正當(dāng)期待、公開(kāi)透明和有效救濟(jì)。“賦權(quán)”方面則明確了行政效率、效能和服務(wù)導(dǎo)向等原則。《模范規(guī)則》使用“行政活動(dòng)”概念是“技術(shù)化和有限的”，僅適用于行政程序領(lǐng)域。《模范規(guī)則》對(duì)“規(guī)則制定”則作了廣義界定：所有導(dǎo)向?qū)?duì)或意圖對(duì)事前無(wú)法確定之多數(shù)第三人產(chǎn)生法律約束力的行為，都屬于規(guī)則制定。無(wú)論是歐盟行政機(jī)關(guān)，還是行政立法委員會(huì)或規(guī)制機(jī)構(gòu)，也無(wú)論是審批、起草、或參與起草行政立法，只要其活動(dòng)有上述效果，都受《模范規(guī)則》的程序調(diào)整。《模范規(guī)則》建構(gòu)了兩種規(guī)則制定程序：一般程序和簡(jiǎn)易程序。一般程序分為四個(gè)環(huán)節(jié)：動(dòng)議、起草、咨商與參與、反饋報(bào)告。透明度和公眾參與的要求貫穿全程。而以簡(jiǎn)易程序通過(guò)立法則無(wú)需事前公開(kāi)征求意見(jiàn)。
《模范規(guī)則》中最能反映歐盟行政法傳統(tǒng)的核心部分是“個(gè)案決定”，共35條，分6章，分別為一般規(guī)則、決定啟動(dòng)、信息搜集、聽(tīng)證與跨行政層級(jí)咨商、作出決定、決定的改變與撤銷。其中，“決定啟動(dòng)”一章對(duì)現(xiàn)行法上缺乏統(tǒng)一要求的相對(duì)人申請(qǐng)程序作了規(guī)定，明確了申請(qǐng)人免受“不必要的形式或文書(shū)要求困擾”的權(quán)利。“信息搜集”一章首次全面規(guī)定行政調(diào)查和搜查，填補(bǔ)了現(xiàn)行法上多年的空白。“聽(tīng)證與跨行政部門(mén)咨商”部分則具體規(guī)定了相對(duì)人與利益相關(guān)的公眾在哪些情形下享有何種聽(tīng)證權(quán)或咨商權(quán)，同時(shí)也確立了歐盟機(jī)構(gòu)作出行政決定時(shí)聽(tīng)取其他相關(guān)歐盟機(jī)構(gòu)或成員國(guó)行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)的程序。“決定作出”一章著重強(qiáng)調(diào)普遍性的說(shuō)明理由義務(wù)，并設(shè)定了輕微瑕疵的補(bǔ)正程序。“決定的改變與撤銷”針對(duì)的是違法行政決定，對(duì)負(fù)擔(dān)性決定和授益性決定作了區(qū)別對(duì)待
《模范規(guī)則》對(duì)“行政合同”的規(guī)定有意限縮范圍，主要針對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的采購(gòu)合同，其目的主要在于避免學(xué)術(shù)之爭(zhēng)，最大程度地提供規(guī)則的確定性。《模范規(guī)則》從過(guò)程角度將公共合同分為三個(gè)環(huán)節(jié)：合同訂立前程序、合同訂立程序(包括生效和無(wú)效要件)以及合同的履行與終結(jié)，對(duì)合同全過(guò)程作了框架性規(guī)定，細(xì)化或例外規(guī)定則留待單行法律，保留了未來(lái)發(fā)展的靈活空間。
《模范規(guī)則》中關(guān)于“行政協(xié)作”與“行政信息管理”的規(guī)定是唯一對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)行政機(jī)關(guān)共同適用的部分。行政協(xié)作是指兩者內(nèi)部和彼此之間在履行行政職能過(guò)程中的互相協(xié)作，包括信息傳遞、協(xié)同調(diào)查、文件共享等。《模范規(guī)則》規(guī)定了協(xié)作申請(qǐng)發(fā)起方和接收方的權(quán)利義務(wù)、相對(duì)人的知情權(quán)和成本分擔(dān)等事項(xiàng)。最重要的是，它確定了行政協(xié)作必須符合比例原則，即協(xié)作任務(wù)不能帶來(lái)比效率收益更高的行政成本。“行政信息管理”是《模范規(guī)則》中篇幅最大的部分，共41條，內(nèi)容包括信息共享和信息管理。《模范規(guī)則》確立了信息質(zhì)量原則，要求準(zhǔn)確、及時(shí)更新和合法記錄信息，并建立促進(jìn)機(jī)構(gòu)間常態(tài)化信息交流的“結(jié)構(gòu)化信息機(jī)制”，以提升行政信息共享與管理的效能。
(三)日本：《行政程序法》的增修
21世紀(jì)日本行政程序法的重要發(fā)展主要是2005年和2014年日本國(guó)會(huì)對(duì)其1993年制定的《行政程序法》的兩次增修。1993年《行政程序法》制定之后雖因其他法律的修改而有細(xì)小的修改，但2005年的修改是一次較大的有較重要意義的修改。這次修改專增一章(第6章)，規(guī)范廣義行政立法程序：“意見(jiàn)公募程序”，即公開(kāi)征求意見(jiàn)的程序，共8個(gè)條文，并據(jù)此對(duì)其他章節(jié)進(jìn)行了相應(yīng)的修改。⑨日本2005年修法確立的“意見(jiàn)公募程序”，相當(dāng)于美國(guó)聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的“公告評(píng)價(jià)程序”(notice and comment)。早在1999年，日本曾以“閣議決定”的形式規(guī)定此種程序(稱“在規(guī)制設(shè)定或改廢中提出意見(jiàn)的程序”)，要求行政機(jī)關(guān)在意思決定過(guò)程中向國(guó)民公布自己的方案，考慮國(guó)民提出的意見(jiàn)和信息，然后再作出決定。2005年《行政程序法》修改確立這一程序，其意旨在于：第一，使政府在與利害關(guān)系人的關(guān)系上，保障行政運(yùn)營(yíng)的公正性，提升透明度；第二，使執(zhí)法機(jī)關(guān)更容易收集信息，確保其判斷的適當(dāng)性；第三，確保國(guó)民在意思形成過(guò)程中的參與。⑩
關(guān)于2005年日本《行政程序法》修改的主要內(nèi)容，中國(guó)人民大學(xué)副教授王貴松博士在他撰寫(xiě)的關(guān)于日本行政程序法的有關(guān)論文中有較詳細(xì)介紹。(11)
關(guān)于意見(jiàn)公募程序的適用對(duì)象，2005年日本《行政程序法》確定為：必須是國(guó)民關(guān)心的事項(xiàng)，是可期待國(guó)民的意見(jiàn)、也有必要考慮其意見(jiàn)的情形的“命令”等，這些命令指內(nèi)閣或者行政機(jī)關(guān)所制定的具有下列內(nèi)容的規(guī)范性文件：(1)依法律所制定的命令(包括確定處分要件的告示)或規(guī)則；(2)審查標(biāo)準(zhǔn)(指根據(jù)法令規(guī)定判斷是否給予申請(qǐng)的許可認(rèn)可等的必要基準(zhǔn))；(3)處分標(biāo)準(zhǔn)(指為了判斷是否作出不利處分或何種不利處分是否符合法令規(guī)定所需的必要標(biāo)準(zhǔn))；(4)行政指導(dǎo)指針(指為實(shí)現(xiàn)同一行政目的而對(duì)符合一定條件的多數(shù)人實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)作為這些行政指導(dǎo)共通內(nèi)容的事項(xiàng))。(12)對(duì)于廣義的行政主體組織內(nèi)部或行政主體相互間關(guān)系的命令，則不適用意見(jiàn)公募程序的規(guī)定。意見(jiàn)公募程序的適用對(duì)象不限于政令、省令，也包括了審查基準(zhǔn)、處分基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)基準(zhǔn)，而沒(méi)有區(qū)分法規(guī)命令與行政規(guī)則。但這與廣義的行政立法也并不等同，除了理論上的法規(guī)命令外，只包括審查基準(zhǔn)、處分基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)基準(zhǔn)三類行政規(guī)則。
關(guān)于意見(jiàn)公募程序的過(guò)程和步驟，根據(jù)2005年日本《行政程序法》的規(guī)定，主要包括以下環(huán)節(jié)：(1)命令等草案的公示(第39條)。命令等制定機(jī)關(guān)在制定作為意見(jiàn)公募程序適用對(duì)象的規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)預(yù)先公示該規(guī)范性文件的草案及其關(guān)聯(lián)資料，確定意見(jiàn)(包括信息)的受理機(jī)關(guān)以及提出意見(jiàn)的期間，廣泛地征求一般的意見(jiàn)。必要時(shí)，還應(yīng)努力讓該意見(jiàn)公募程序的實(shí)施廣為人知，并努力提供與實(shí)施該意見(jiàn)公募程序相關(guān)聯(lián)的信息；(2)提出意見(jiàn)。意見(jiàn)提出期間應(yīng)在自公示之日起30日以上。制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，有不得已的理由不能確定30日以上的提出意見(jiàn)的期間時(shí)，可確定不足30日的意見(jiàn)提出期間，但對(duì)此應(yīng)說(shuō)明理由；(3)對(duì)提出的意見(jiàn)的考慮。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在實(shí)施意見(jiàn)公募程序時(shí)，應(yīng)充分考慮在意見(jiàn)提出期間內(nèi)向其所提出的意見(jiàn)。意見(jiàn)公募程序的目的不在于詢問(wèn)公眾對(duì)草案的贊成與否，而是為了讓相應(yīng)機(jī)關(guān)作出規(guī)范性文件時(shí)進(jìn)行合理而慎重的判斷；(4)結(jié)果公示。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)實(shí)施意見(jiàn)公募程序制定規(guī)范性文件后，不僅應(yīng)公布該文件，而且應(yīng)同時(shí)公示下列事項(xiàng)：文件的標(biāo)題、文件草案公示的日期、公眾提出的意見(jiàn)、制定機(jī)關(guān)考慮所提出意見(jiàn)的結(jié)果及其理由。必要時(shí)，可將意見(jiàn)的整理或摘要代替意見(jiàn)，予以公示。公示后，還應(yīng)在制定機(jī)關(guān)的事務(wù)所備置以及以其他適當(dāng)?shù)姆椒ü_(kāi)。在公示或公開(kāi)所提出的意見(jiàn)可能侵害第三人的利益或者有其他正當(dāng)?shù)睦碛蓵r(shí)，制定機(jī)關(guān)可不公示或公開(kāi)相關(guān)意見(jiàn)。(13)
日本行政程序法除了2005年的修改外，2014年6月，日本還在修改其《行政復(fù)議法》的同時(shí)，修改了《行政程序法》的相關(guān)內(nèi)容，在第四章“行政指導(dǎo)”中增加了中止行政指導(dǎo)等請(qǐng)求程序。行政機(jī)關(guān)在作出行政指導(dǎo)時(shí)，如果系根據(jù)許可認(rèn)可等權(quán)限或基于許可認(rèn)可等而作出處分的權(quán)限，則必須說(shuō)明其根據(jù)的法令條款、權(quán)限行使的要件和行使的具體理由。行政指導(dǎo)的相對(duì)人認(rèn)為該行政指導(dǎo)(限于法律上設(shè)置了行政指導(dǎo)的根據(jù)規(guī)定者)不符合法律所規(guī)定的要件時(shí)，可以向作出該行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，要求其中止該行政指導(dǎo)或采取其他必要的措施。另外，2014年的修改還增加了在存在違反法令的事實(shí)時(shí)，任何人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出其應(yīng)作出的糾正處分或行政指導(dǎo)(限于法律上設(shè)置了行政指導(dǎo)的規(guī)定)時(shí)，可以向有權(quán)作出該處分或行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，并要求作出該處分或行政指導(dǎo)。(14)
此外，日本在2002年還制定了《關(guān)于行政程序中利用信息通信技術(shù)的法律》(行政程序在線化法)，以促進(jìn)利用信息通信技術(shù)，節(jié)約行政成本，提升行政效率。
(四)美國(guó)：APA的發(fā)展與《聯(lián)邦行政法重述》的制定
美國(guó)著名行政法教授皮爾斯(Pierce)認(rèn)為，在21世紀(jì)的前10年里，美國(guó)行政法領(lǐng)域沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大的革命性變化的事件。(15)美國(guó)國(guó)會(huì)中的共和黨自2000年以來(lái)曾多次提議對(duì)美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》(APA)進(jìn)行修改，但沒(méi)有一次提案獲得成功，而且在近期也沒(méi)有獲得成功的跡象。這些修改提案都無(wú)一例外地使得行政機(jī)關(guān)的規(guī)制行為變得更加困難。(16)
北京航空航天大學(xué)副教授畢洪海博士認(rèn)為，21世紀(jì)美國(guó)國(guó)會(huì)雖然沒(méi)有對(duì)聯(lián)邦行政程序法進(jìn)行過(guò)任何重大修改，但是這不意味著美國(guó)行政程序法在21世紀(jì)沒(méi)有發(fā)展。美國(guó)行政程序法的許多新的發(fā)展反映和體現(xiàn)在美國(guó)律師協(xié)會(huì)的行政法和規(guī)制實(shí)務(wù)分會(huì)編纂的《美國(guó)聯(lián)邦行政法重述》(以下簡(jiǎn)稱《重述》)中。2013年4月14日該分會(huì)理事會(huì)核準(zhǔn)發(fā)布的《重述》包括6章34節(jié)：第一章“裁決”(分別闡釋正當(dāng)法律程序?qū)β?tīng)證的要求、行政程序法規(guī)定的聽(tīng)證權(quán)、行政程序法規(guī)定的正式聽(tīng)證要求、決定制作的完整程序、行政程序法關(guān)于行政法官的規(guī)定、次聽(tīng)證要求、非正式裁決)；第二章“非正式規(guī)則制定”(分別闡釋非正式規(guī)則制定可行性、制定規(guī)則的提議、擬制定規(guī)則的通知和評(píng)論機(jī)會(huì)、規(guī)則制定記錄和作出決定程序、最終規(guī)則)；第三章“司法審查”(分別闡釋審查標(biāo)準(zhǔn)：法定爭(zhēng)議、非法定法律爭(zhēng)議、事實(shí)爭(zhēng)議、對(duì)行使行政裁量權(quán)的審查、對(duì)涉及行政解釋的附屬爭(zhēng)議的審查、對(duì)程序性爭(zhēng)議的審查、對(duì)行政遲延的審查、救濟(jì))；第四章“對(duì)行政行為司法審查的可得性”(分別闡釋司法審查先決條件、司法審查時(shí)限、可審查性、原告資格)；第五章“信息自由、陽(yáng)光政府法、咨詢委員會(huì)”(分別闡釋信息自由法、適于禁止透露的信息—“反信息公開(kāi)”案、聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法、陽(yáng)光政府法)；第六章“政府行政程序的運(yùn)作”(分別闡釋政府行政程序運(yùn)作范圍、國(guó)會(huì)對(duì)行政行為的控制、總統(tǒng)對(duì)行政行為的控制、法定要求等)。(17)
在美國(guó)，聯(lián)邦行政程序法(APA)僅適用于聯(lián)邦政府。美國(guó)各州則有些是適用《州模范行政程序法》(Model State Administrative Procedures Act，MSAPA)，有些則是以《州模范行政程序法》為藍(lán)本另行制定本州的行政程序法。《州模范行政程序法》與《歐盟行政程序模范規(guī)則》一樣，并沒(méi)有法律效力，制定于20世紀(jì)的1946年，1961年和1981年有過(guò)兩次修改。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，2010年亦對(duì)之進(jìn)行過(guò)修改。近年來(lái)，美國(guó)行政法學(xué)界加強(qiáng)了對(duì)州行政程序法的研究。例如，Gedid教授著文《21世紀(jì)的行政程序—2010年〈州模范行政程序法〉介紹》，探討了《州模范行政程序法》的發(fā)展、意義和該法在不同時(shí)期的基本特征。(18)還有學(xué)者對(duì)州行政程序法與聯(lián)邦行政程序法的關(guān)系，(19)地方行政程序的法典化，(20)《州模范行政程序法》中行政裁決和規(guī)則制定條款的適用，(21)以及州行政程序法如何吸收謝弗林原則(22)等問(wèn)題進(jìn)行討論。(23)
二、21世紀(jì)中、歐、日、美行政程序法的運(yùn)作實(shí)踐
(一)中國(guó)：實(shí)施綱要與指導(dǎo)案例
中國(guó)21世紀(jì)行政程序法運(yùn)作實(shí)踐中有較重要意義的事項(xiàng)主要有三：
一是2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將政府行政行為遵循正當(dāng)法律程序確定為依法行政，建設(shè)法治政府的基本要求。規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織；行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)公布其運(yùn)作信息；非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。
二是2015年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，將行政決策和行政執(zhí)法程序法治化作為建設(shè)法治政府的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。在行政決策程序方面，規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定五項(xiàng)保證行政決策民主性、科學(xué)性的程序。在行政執(zhí)法程序方面，規(guī)定了下述六項(xiàng)保障行政執(zhí)法公正、高效的程序制度：其一，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；其二，行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度；其三，行政執(zhí)法程序具體操作流程制度，規(guī)范行政執(zhí)法調(diào)查、取證、告知、聽(tīng)取申辯、說(shuō)明理由以及聽(tīng)證等行為過(guò)程、步驟；其四，重大行政執(zhí)法決定法制審核制度；其五，行政執(zhí)法公示制度；其六，網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢制度。
三是最高人民法院自2010年發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(24)和建立案例指導(dǎo)制度以來(lái)，發(fā)布了一系列涉及行政程序司法審查的案例，如“政府信息公開(kāi)十大案例”“征收拆遷十大案例”“經(jīng)濟(jì)行政十大案例”“環(huán)境保護(hù)十大案例”“行政不作為十大案例”，等等。在這些案例中，許多行政機(jī)關(guān)敗訴的案例均是因行政機(jī)關(guān)違反法定程序或正當(dāng)程序?qū)е碌慕Y(jié)果。最高人民法院發(fā)布這些案例，對(duì)于消除和根治我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員長(zhǎng)期以來(lái)輕視正當(dāng)法律程序和效率優(yōu)先，為提高效率可不顧及公正和公民權(quán)利的觀念，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法定程序和正當(dāng)程序行政具有重要意義。
(二)歐盟：歐洲委員會(huì)與歐盟法院
21世紀(jì)歐盟行政程序法運(yùn)作實(shí)踐的發(fā)展變化有兩點(diǎn)值得特別關(guān)注：一是歐洲法院判例對(duì)歐盟行政程序法以及歐盟成員國(guó)行政程序法的影響和促進(jìn)作用；二是WTO等國(guó)際組織的運(yùn)作，特別是其負(fù)責(zé)解決成員間爭(zhēng)議糾紛的專家小組(panels)和上訴機(jī)構(gòu)(the Appellate Body)的活動(dòng)對(duì)推動(dòng)歐盟行政程序法全球化的影響和作用。
歐盟行使行政權(quán)的最重要的機(jī)構(gòu)是歐洲委員會(huì)(European Commission)。到21世紀(jì)，在歐盟行政機(jī)構(gòu)中，一個(gè)相對(duì)較新的現(xiàn)象是通過(guò)歐洲理事會(huì)立法設(shè)立越來(lái)越多的專業(yè)行政機(jī)構(gòu)(agencies)。這些機(jī)構(gòu)具有法律人格，在一定程度上享有獨(dú)立于歐共體機(jī)構(gòu)，特別是歐洲委員會(huì)的地位。專業(yè)行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)管理層一般是管理或行政委員會(huì)，其成員由歐盟成員國(guó)政府或歐共體機(jī)構(gòu)指派的人員組成。專業(yè)行政機(jī)構(gòu)的職能和任務(wù)具有多樣性。其中有一些規(guī)制性機(jī)構(gòu)(如協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)辦公室、植物多樣性辦公室等)有權(quán)作出針對(duì)個(gè)人的有拘束力的行政決定。相對(duì)人對(duì)其決定不服，可以訴諸歐洲法院。歐洲法院可以根據(jù)歐共體法的一般原則，或者借鑒成員國(guó)行政程序法的規(guī)則對(duì)這些機(jī)構(gòu)的行政決定進(jìn)行審查和作出判決。隨著歐洲法院的判例和所確立的一般原則(如平等原則、比例原則、辯護(hù)權(quán)原則、合理預(yù)期原則、法律確定性原則、說(shuō)明理由義務(wù)原則等)越來(lái)越多，歐盟行政程序法也就越來(lái)越發(fā)展和豐富起來(lái)。同時(shí)，歐盟行政程序法的發(fā)展反過(guò)來(lái)又影響和促進(jìn)了歐盟成員國(guó)行政程序法的發(fā)展。因?yàn)闅W盟各成員國(guó)行政程序法規(guī)則和原則(內(nèi)涵和外延)雖有共性，但亦有差別。歐洲法院的判決即不斷減少和消除著它們之間的差別和增加共性。(25)
21世紀(jì)歐盟行政程序法運(yùn)作實(shí)踐的發(fā)展變化同時(shí)也源于WTO等國(guó)際組織的運(yùn)作，特別是其負(fù)責(zé)解決成員間爭(zhēng)議糾紛的專家小組(panels)和上訴機(jī)構(gòu)(the Appellate Body)的裁判活動(dòng)。它們?cè)诓脹Q中認(rèn)可和執(zhí)行各國(guó)行政程序法中的一些具有普遍性的法律原則。這些原則通過(guò)專家小組和上訴機(jī)構(gòu)在裁決中的運(yùn)用，之后不僅約束WTO的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，而且約束WTO的各締約方(歐盟為締約方之一)。例如，上訴機(jī)構(gòu)在一份裁決中，確立了一種“WTO保護(hù)利益理論”(theory of the interests protected by the WTO)，認(rèn)為像環(huán)境保護(hù)利益那種原認(rèn)為只能由各個(gè)國(guó)家所享有的特定利益，也屬于WTO必須確保獲得充分保障的事項(xiàng)，因?yàn)楸Ｗo(hù)生物物種在內(nèi)的“可用竭的自然資源”是WTO的責(zé)任，這是《馬拉喀什條約》宣示的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和旨在保護(hù)自然資源的國(guó)家行為合法化的要求。上訴機(jī)構(gòu)的裁決認(rèn)為，WTO締約各方的權(quán)力應(yīng)受到兩個(gè)方面的限制：一是他們不得單方面地采取措施，而必須通過(guò)像環(huán)境保護(hù)方面的那種雙邊或者多邊協(xié)定來(lái)協(xié)調(diào)相互之間的利益關(guān)系。所有締約方都必須獲得“進(jìn)行談判的類似機(jī)會(huì)”。這一限制使得原來(lái)那種認(rèn)為“一國(guó)可以絕對(duì)自主行使其對(duì)外權(quán)力”的傳統(tǒng)觀念不能繼續(xù)維系(從而為在歐盟成員國(guó)之間適用有關(guān)行政程序的普遍性原則提供了可能性)。上訴機(jī)構(gòu)裁決認(rèn)為WTO締約各方的權(quán)力應(yīng)受到的另一個(gè)方面的限制是，成員國(guó)的規(guī)則制定程序和裁決(如頒發(fā)許可證書(shū))程序(26)都必須遵循正當(dāng)程序(due process)原則，如頒發(fā)許可證書(shū)須提供聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，作出正式的、書(shū)面的和合理的決定等。正是WTO專家小組和上訴機(jī)構(gòu)作出的其他這類裁決，推進(jìn)了歐盟行政程序法運(yùn)作的發(fā)展(應(yīng)為其因素之一)。(27)
(三)日本：司法判決的推動(dòng)
日本行政程序的法典化只是使日本行政權(quán)運(yùn)作所應(yīng)遵循的基本規(guī)則成為實(shí)定法，在實(shí)踐中，其具體實(shí)施的許多問(wèn)題在很大程度上則有待法院司法判例去明確、細(xì)化和促推解決。
例如，對(duì)于行政行為的說(shuō)明理由制度，1993年的《行政程序法》對(duì)之僅作了一般規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)駁回申請(qǐng)(第8條)、作出不利處分(第14條)的行為，必須說(shuō)明理由，但對(duì)于理由說(shuō)明的程度并未作出規(guī)定。直到2011年，日本最高法院才在說(shuō)明理由的程度方面作出了相應(yīng)的司法闡釋。其在建筑師執(zhí)照撤銷處分一案的判決中指出：應(yīng)根據(jù)《行政程序法》第14條第1款規(guī)定“說(shuō)明理由到何種程度，應(yīng)當(dāng)參酌該款正文的上述旨趣，綜合考慮該處分的法令根據(jù)規(guī)定內(nèi)容、該處分是否存在處分基準(zhǔn)、內(nèi)容及有無(wú)公布、該處分的性質(zhì)及內(nèi)容、該處分的原因事實(shí)內(nèi)容等而定”。考慮到該處分的要件只在法律上抽象地規(guī)定、該處分的選擇被委諸行政廳裁量、公開(kāi)的本案處分基準(zhǔn)內(nèi)容頗為復(fù)雜等，“在作出建筑師懲戒處分之際，作為應(yīng)同時(shí)說(shuō)明的理由，在處分的原因事實(shí)及處分的法條根據(jù)之外，如果不說(shuō)明本案處分基準(zhǔn)的相關(guān)適用，處分的相對(duì)人即使通過(guò)上述事實(shí)及法條根據(jù)的提示能知道符合處分要件，通常也難以知道是基于何種理由、適用怎樣的處分基準(zhǔn)而選擇該處分”。行政廳這樣做，其理由說(shuō)明并不充分，該處分應(yīng)當(dāng)撤銷。(28)也就是說(shuō)，在上述判例法理中，說(shuō)明理由要說(shuō)明到法規(guī)的相關(guān)適用，甚至要求連非法規(guī)的處分基準(zhǔn)的相關(guān)適用也要求予以說(shuō)明。日本最高法院的這一判決繼受了由稅法發(fā)展而來(lái)的附具理由判例法理，將之?dāng)U展到對(duì)一般行政程序法制的要求，在說(shuō)明理由程度上附加了處分基準(zhǔn)是否存在、內(nèi)容、有無(wú)公布等要素。不僅要求對(duì)作為處分根據(jù)法規(guī)的適用法條和具體的相關(guān)事實(shí)要予以說(shuō)明，而且要求對(duì)相關(guān)處分基準(zhǔn)的適用亦應(yīng)說(shuō)明。如果理由說(shuō)明沒(méi)有及于這些相關(guān)要素，法院可以有理由說(shuō)明存在瑕疵而撤銷該處分。(29)
日本行政程序法運(yùn)作的重要特色之一是制定法不斷吸收判例法的經(jīng)驗(yàn)。在制定法之前，判例不斷產(chǎn)生和形成新的規(guī)則和原則。在時(shí)機(jī)成熟之后，判例法就會(huì)轉(zhuǎn)化為制定法，使個(gè)案確立的規(guī)則一般化、普遍化。同時(shí)，判例法在制定法施行過(guò)程中又發(fā)揮著重要作用，對(duì)制定法的規(guī)則予以闡釋、細(xì)化或補(bǔ)充，增強(qiáng)法的明確性。制定法的實(shí)施需要判例法的支撐，兩者具有一定的互補(bǔ)性。(30)
(四)美國(guó)：行政程序法運(yùn)作實(shí)踐的新發(fā)展
根據(jù)目前在美研習(xí)行政法的清華大學(xué)博士生楊金晶的觀察，美國(guó)21世紀(jì)行政程序法運(yùn)作實(shí)踐有以下六個(gè)方面值得關(guān)注：(31)
一是注重規(guī)則制定程序(rulemaking)。公眾參與是規(guī)則制定程序的重要要求。早在2005年，有學(xué)者就對(duì)規(guī)則制定中的公眾參與提出改革意見(jiàn)，(32)之后Coglianese教授、Farina教授等學(xué)者也多次強(qiáng)調(diào)規(guī)則制定程序中公眾參與的重要。(33)2016年，美國(guó)律師協(xié)會(huì)(ABA)針對(duì)APA中的規(guī)則制定條款提出了9項(xiàng)修改建議，內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)研究信息披露、記錄獲取、設(shè)置最低評(píng)論時(shí)長(zhǎng)、重新定義“規(guī)則”、增加回溯性審查、統(tǒng)一規(guī)制計(jì)劃等內(nèi)容。(34)
北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授曾專門(mén)著文《行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公眾意見(jiàn)——美國(guó)行政規(guī)則制定的經(jīng)驗(yàn)》，介紹和研究美國(guó)行政規(guī)則制定的經(jīng)驗(yàn)。沈教授在該文中指出：“美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》對(duì)經(jīng)過(guò)‘通告—評(píng)論’程序的行政規(guī)則，僅要求行政機(jī)關(guān)在考慮公眾意見(jiàn)之后，在其最終制定的規(guī)則之中對(duì)規(guī)則依據(jù)和目的予以‘簡(jiǎn)明綜述’，其并沒(méi)有明確行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)或如何回應(yīng)公眾評(píng)論。實(shí)踐中，美國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾評(píng)論基本是予以回應(yīng)的：在評(píng)論意見(jiàn)較少的時(shí)候會(huì)一一回應(yīng)，但多數(shù)時(shí)候并非回應(yīng)每一個(gè)評(píng)論，而是分類、整理、聚焦重要觀點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)會(huì)提及重要評(píng)論、表明自己立場(chǎng)、說(shuō)明所持立場(chǎng)的理由以及根據(jù)評(píng)論意見(jiàn)對(duì)擬議規(guī)則進(jìn)行的修改等。行政機(jī)關(guān)如此詳細(xì)回應(yīng)公眾評(píng)論，最主要推動(dòng)力來(lái)自較為嚴(yán)格的司法審查。行政機(jī)關(guān)若不能合理回應(yīng)重要觀點(diǎn)，法院有可能裁判其構(gòu)成‘恣意武斷和反復(fù)無(wú)常’，而否認(rèn)規(guī)則效力。”(35)
二是注重行政裁決程序(adjudication)。早在2004年，Asimow教授就認(rèn)為應(yīng)該對(duì)非正式裁決中的行政相對(duì)人施加更多程序保障，尤其是聽(tīng)證程序。(36)除此之外，有學(xué)者認(rèn)為APA有規(guī)定確保正式裁決中的聽(tīng)證官作出公正、獨(dú)立、信息通達(dá)的決定，但是這些規(guī)定對(duì)絕大多數(shù)行政裁決的聽(tīng)證程序并不適用。在APA之外的行政裁決中，行政機(jī)關(guān)享有廣泛的程序裁量權(quán)。盡管這種廣泛的程序裁量權(quán)可為行政機(jī)關(guān)帶來(lái)好處，但同時(shí)也會(huì)削弱甚至摧毀行政決定的獨(dú)立性、統(tǒng)一性和透明性。(37)Clark教授深入醫(yī)療規(guī)制實(shí)踐，在比較“謝弗林尊重”(chevron doctrine)等原則基礎(chǔ)上，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的非正式行政裁決需要經(jīng)受嚴(yán)格審查。(38)還有學(xué)者討論了行政權(quán)侵犯公民程序權(quán)的現(xiàn)象，主要涉及正當(dāng)程序、接受公正審判、公平對(duì)待、遲延等議題。(39)
三是注重司法審查程序。近年來(lái)，學(xué)者討論司法審查程序也有新的內(nèi)容。在涉及行政決定的司法審查中，有學(xué)者專門(mén)就APA第706條“行政記錄”(administrative record)的解釋及其審查作了深入探討。(40)還有學(xué)者就APA第704條中的“行政終局行為”(final agency action)進(jìn)行討論，認(rèn)為最高法院在Bennett案中確立的兩步審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題重重，嚴(yán)重阻礙了法院對(duì)施行前的非立法性規(guī)則的審查，也侵害了潛在受益者提起司法審查的機(jī)會(huì)；但法院又不能對(duì)每一部施行前的行政規(guī)則都進(jìn)行審查，面對(duì)這一潛在的矛盾，作者提出了自己的洞見(jiàn)。(41)
四是開(kāi)始關(guān)注國(guó)際行政程序。國(guó)際行政程序研究的興起，源于行政問(wèn)題的跨國(guó)化和全球化。除了Stewart教授等人在2005年提出全球行政法的概念及其框架外，(42)學(xué)者Zaring的研究比較有代表性。他早期曾專門(mén)就國(guó)際金融組織的行政規(guī)則制定程序進(jìn)行過(guò)研究，(43)后又對(duì)國(guó)際政策制定對(duì)國(guó)內(nèi)行政法的影響有過(guò)關(guān)注，并指出跨國(guó)行政現(xiàn)象帶來(lái)的“主權(quán)不匹配問(wèn)題”(sovereignty mismatch)會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)行政法的理論基礎(chǔ)構(gòu)成侵蝕，對(duì)APA的適用也提出了挑戰(zhàn)。(44)此外，還有學(xué)者就國(guó)際貿(mào)易海關(guān)案件適用APA的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了討論，(45)甚至還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將APA的原則適用于國(guó)際足聯(lián)的腐敗案調(diào)查中。(46)
五是開(kāi)始關(guān)注電子化規(guī)則制定程序。電子化規(guī)則制定在2000年之后逐漸成為行政程序的討論熱點(diǎn)，學(xué)界也圍繞新興技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)規(guī)則制定程序的影響進(jìn)行了廣泛的討論。電子化規(guī)則制定的焦點(diǎn)之一是如何適應(yīng)公眾參與形式的變化，學(xué)者們對(duì)電子化規(guī)則制定過(guò)程中的公眾參與著墨不少。有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究的方式，揭露了電子化規(guī)則制定程序中公眾參與的優(yōu)勢(shì)和弊端。(47)近期還有學(xué)者利用計(jì)算機(jī)語(yǔ)言處理技術(shù)對(duì)近300萬(wàn)的公眾評(píng)論數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，討論了計(jì)算機(jī)技術(shù)如何提升公眾參與。(48)個(gè)別學(xué)者也討論了APA中通告評(píng)論程序的改進(jìn)和電子記錄的審查。(49)
六是開(kāi)始關(guān)注政策制定(行政指導(dǎo))程序。政策制定和行政指導(dǎo)類似，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常通過(guò)指導(dǎo)性文件落實(shí)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)政策。從形式上而言，這些指導(dǎo)性文件與適用通告評(píng)論的規(guī)則制定類似，但長(zhǎng)久以來(lái)指導(dǎo)性文件通常只有少量的公眾參與，而且免于法院的司法審查。盡管如此，卻不能否認(rèn)指導(dǎo)性文件能夠?qū)π姓䴔C(jī)關(guān)的規(guī)制行為產(chǎn)生重要影響，這也是一個(gè)長(zhǎng)存爭(zhēng)議的問(wèn)題。
2018年美國(guó)行政法年會(huì)專門(mén)討論了行政指導(dǎo)(agency guidance)的可審查性。涉及的關(guān)鍵問(wèn)題有四：其一，如何在APA的框架內(nèi)對(duì)其進(jìn)行定義，屬于政策聲明還是解釋性規(guī)定；其二，法院如何應(yīng)對(duì)；其三，行政指導(dǎo)可能被視為事實(shí)上的立法性規(guī)則納入司法審查；其四，以哪種形式予以公布。
有學(xué)者從潛在受益者的角度出發(fā)，認(rèn)為對(duì)行政指導(dǎo)性文件缺乏必要的約束會(huì)對(duì)潛在受益人的訴訟權(quán)利和公共參與機(jī)會(huì)構(gòu)成威脅。(50)如果放任行政機(jī)關(guān)制定免于通告評(píng)論程序的指導(dǎo)性文件，將導(dǎo)致行政權(quán)的肆意擴(kuò)張。因此，為了免于行政指導(dǎo)的危害，要對(duì)行政機(jī)關(guān)的這一行為進(jìn)行司法審查，而且要進(jìn)行嚴(yán)格的全面審查。(51)另外，個(gè)別學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦某些行政部門(mén)(財(cái)政部)可能基于機(jī)構(gòu)本身的特殊性，在制定規(guī)則或政策的過(guò)程中會(huì)忽視對(duì)APA的遵守，也會(huì)將自身的裁量權(quán)超出法院審查的范圍，某種程度上只接受國(guó)會(huì)的監(jiān)督。(52)
三、結(jié)語(yǔ)：未來(lái)我國(guó)行政程序立法的趨勢(shì)前瞻
一個(gè)實(shí)行現(xiàn)代法治的國(guó)家，沒(méi)有行政程序法是不可想象的。上文對(duì)21世紀(jì)世界重要國(guó)家和地區(qū)的行政程序立法與實(shí)踐進(jìn)行了大致歸納，筆者也希望借由這些歸納對(duì)我國(guó)未來(lái)的行政程序立法與實(shí)踐的推進(jìn)提供借鑒和參考。從各國(guó)立法和實(shí)踐來(lái)看，盡管行政程序立法不可或缺，但具體采取何種模式各國(guó)卻各不相同：美國(guó)、德國(guó)、日本等西方國(guó)家均采取了行政程序法典化的路徑；而法國(guó)和英國(guó)等國(guó)則是通過(guò)程序單行法的方式，依領(lǐng)域、事項(xiàng)或行為分別制定單行法。對(duì)于我國(guó)而言，自20世紀(jì)90年代以來(lái)就已開(kāi)始單行行政程序立法的探索，而統(tǒng)一行政程序立法也已經(jīng)列入日程。未來(lái)可見(jiàn)的是，我國(guó)的行政程序立法將采取以統(tǒng)一行政程序法典為頂層設(shè)計(jì)，以行政程序單行法和行政管理法中的程序法規(guī)范為補(bǔ)充和具體化的行政程序立法模式。
統(tǒng)一的行政程序法典的出臺(tái)，并非是要廢棄現(xiàn)有的行政程序單行法和行政管理法中已存的程序法規(guī)范，而是提取出適用于各個(gè)領(lǐng)域、各種不同行政行為的普遍性、抽象性和原則性的規(guī)范。制定統(tǒng)一的行政程序法典，對(duì)現(xiàn)有的單行程序立法進(jìn)行體系化整合，其目標(biāo)主要體現(xiàn)于以下四個(gè)方面：一是保障和尊重行政相對(duì)人的人權(quán)和人格尊嚴(yán)；二是控制與規(guī)范行政主體行使行政權(quán)；三是防止偏私與歧視，維護(hù)社會(huì)公平正義；四是提高行政效率，保障公共物品的有效供給。而統(tǒng)一行政程序法典的出臺(tái)也會(huì)在以下方面展現(xiàn)其重要意義：其一，推進(jìn)依法行政、依法治國(guó)，建設(shè)法治政府和法治國(guó)家；其二，推進(jìn)制度反腐、法治反腐、建設(shè)廉潔政府、效能政府；其三，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)良法善治。
也正是在上述意義上，密切關(guān)注和深入研究域外行政程序立法和實(shí)踐，不僅會(huì)為我國(guó)未來(lái)統(tǒng)一行政程序法典的制定提供重要參考，同樣會(huì)讓我們體察其發(fā)展中的可能問(wèn)題，并進(jìn)行及時(shí)糾偏。本文對(duì)21世紀(jì)中外行政程序法的發(fā)展進(jìn)行了概覽性描述，也期望未來(lái)學(xué)界能夠有更多學(xué)者對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)性關(guān)注和精細(xì)化研究，由此形成強(qiáng)大的合力來(lái)共同推進(jìn)我國(guó)行政程序立法和實(shí)踐的發(fā)展。
①《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》發(fā)布實(shí)施6年后，中共十八屆四中全會(huì)決定又補(bǔ)充規(guī)定了政務(wù)公開(kāi)(包括政府信息公開(kāi))實(shí)行“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的原則。
②北京大學(xué)憲法與行政法研究中心的前身為“北京大學(xué)公法研究中心”，2004年被教育部批準(zhǔn)為國(guó)家人文社科重點(diǎn)研究基地后，改名稱為“北京大學(xué)憲法與行政法研究中心”。
③《中華人民共和國(guó)行政程序法(試擬稿)》及其說(shuō)明，以及《行政程序法(試擬稿)》理論研討會(huì)綜述3份文稿均載姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第336-383頁(yè)。
④《中華人民共和國(guó)行政程序法(專家建議稿)》及其說(shuō)明，載姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第394-471頁(yè)。
⑤參見(jiàn)彭錞：《邁向歐盟統(tǒng)一行政程序法典：背景、爭(zhēng)議與進(jìn)程》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第3期。
⑥參見(jiàn)李洪雷：《行政程序法典化的三波浪潮》，載《紫光閣》2015年第2期。
⑦參見(jiàn)[意]吉亞桑托·加納尼：《超越國(guó)家——行政程序法的歐洲化和全球化》，李會(huì)真、劉軼譯，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。
⑧同注5引文。
⑨日本原《行政程序法》僅設(shè)6章(總則、對(duì)申請(qǐng)的處分、不利益處分、行政指導(dǎo)、申報(bào)和補(bǔ)則)，共38條，僅規(guī)范具體行政行為，而不涉及作為抽象行政行為的行政立法。參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社2004年版，第535-590頁(yè)。
⑩[日]參見(jiàn)宇賀克也：《行政法概說(shuō)Ⅱ行政法總論》(有斐閣2009年)第418-419頁(yè)。
(11)參見(jiàn)王貴松：《日本行政程序法》，載《公法研究》2016年第2期。
(12)參見(jiàn)2005年日本《行政程序法》第2條第8項(xiàng)的規(guī)定。
(13)參見(jiàn)2005年日本《行政程序法》第39-43條的規(guī)定。
(14)參見(jiàn)2005年日本《行政程序法》第36條之二和之三的規(guī)定。
(15)參見(jiàn)[美]理查德·J.皮爾斯：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第32頁(yè)。
(16)清華大學(xué)法學(xué)院何海波教授的博士生楊金晶目前正在美國(guó)研習(xí)行政法，我和海波教授請(qǐng)他了解一下美國(guó)行政程序法在21世紀(jì)的最新發(fā)展，他給我和海波教授回了電子郵件。他說(shuō)，美國(guó)哥倫比亞大學(xué)的Strauss教授認(rèn)為，21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)APA的基本特征并沒(méi)有什么顯著變化。在美國(guó)，幾乎每一個(gè)行政法問(wèn)題都能與APA扯上關(guān)系，因此，想用幾個(gè)案例或行政規(guī)則來(lái)概括這20年來(lái)的變化，幾乎是不可能的。Lubbers教授也認(rèn)為，與APA相關(guān)的重要案例和立法幾乎都發(fā)生在20世紀(jì)，21世紀(jì)幾乎沒(méi)有什么具有重大影響的判決，而且APA的規(guī)定在21世紀(jì)也沒(méi)有引起多大的問(wèn)題。楊金晶在電子郵件中還說(shuō)，他在哥倫比亞大學(xué)聽(tīng)Mashaw教授開(kāi)設(shè)的行政法課，講課的內(nèi)容主要是規(guī)則制定和司法審查方面的傳統(tǒng)問(wèn)題，沒(méi)有說(shuō)到APA的最新變化和發(fā)展。
(17)《美國(guó)聯(lián)邦行政法重述》共設(shè)6章，其中兩章闡釋司法審查。之所以如此，是因?yàn)樗痉▽彶樵诿绹?guó)行政程序法中占有重要地位。這不同于歐洲大陸國(guó)家和日本、韓國(guó)等，這些國(guó)家的行政程序法不規(guī)定司法審查的內(nèi)容，司法審查另制定行政訴訟法規(guī)定。
(18)John Gedid,Administrative Procedure for the Twenty-First Century:An Introduction to the 2010 Model State Administrative Procedure Act,44 St.Mary's L.J.241(2012).
(19)William L.Corbett,Montana Administrative Law Practice:41 Years after the Enactment of the Montana Administrative Procedure Act,73 Mont.L.Rev.339(2012).
(20)Casey Adams,Home Rules:The Case for Local Administrative Procedure,87 Fordham L.Rev.619(2018).
(21)Michael Asimow,Contested Issues in Contested Cases:Adjudication under the 2010 Model State Administrative Procedure Act,20 Widener L.J.707(2011); Ronald M.Levin,Rulemaking under the 2010 Model State Administrative Procedure Act,20 Widener L.J.855(2011).
(22)Bernard W.Bell,The Model APA and the Scope of Judicial Review:Importing Chevron into State Administrative Law,20 Widener L.J.801(2011).
(23)上述資料引自目前正在美國(guó)研習(xí)行政法的清華大學(xué)法學(xué)院博士生楊金晶應(yīng)我的咨詢，發(fā)給我和何海波教授的電子郵件。
(24)最高人民法院于2010年11月26日發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，之后于2015年6月2日又發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》。
(25)參見(jiàn)[荷]勒內(nèi)·J.G.H.西爾登、弗里茨·斯特羅因克編：《歐美比較行政法》，伏創(chuàng)宇、劉國(guó)乾、李國(guó)興譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第294-309頁(yè)。
(26)這里的“裁決”相當(dāng)于德國(guó)等國(guó)家的“行政處分”和我國(guó)的“具體行政行為”。
(27)同注7引文。
(28)日本最高裁判所2011年6月7日判決，最高裁判所民事判例集第65卷第4號(hào)，第2081頁(yè)。
(29)參見(jiàn)[日]原田大樹(shù)：《處分基準(zhǔn)的理由提示》，載《法政研究》第78卷第4號(hào)，第67頁(yè)。
(30)本節(jié)資料源于王貴松：《日本行政程序法的法典化》，載姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第63-70頁(yè)。
(31)關(guān)于美國(guó)21世紀(jì)行政程序法運(yùn)作實(shí)踐和學(xué)者對(duì)之的討論研究所涉及的六個(gè)方面的問(wèn)題，主要是筆者根據(jù)楊金晶應(yīng)我的咨詢，發(fā)給我和何海波教授的電子郵件所提供的材料整理歸納而成的(因此我在這里要特別對(duì)楊金晶表示感謝)。但也有某些材料是筆者從別處獲取的，如沈巋教授關(guān)于美國(guó)行政規(guī)則制定程序中如何回應(yīng)公眾意見(jiàn)的材料。
(32)David Fontana,Reforming the Administrative Procedure Act:Democracy Index Rulemaking,74 Fordham L.Rev.81(2005).
(33)Cary Coglianese,Citizen Participation in Rulemaking:Past,Present,and Future,55 Duke L.J.943(2006); Cynthia R.Farina,Dmitry Epstein,Josiah Heidt & Mary J.Newhart,Knowledge in the People:Rethinking Value in Public Rulemaking Participation,47 Wake Forest L.Rev.1185(2012).
(34)Christopher J.Walker,Modernizing the Administrative Procedure Act,69 Admin.L.Rev.629(2017).
(35)參見(jiàn)沈巋：《行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)公眾意見(jiàn)——美國(guó)行政規(guī)則制定的經(jīng)驗(yàn)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第3期。
(36)Michael Asimow,The Spreading Umbrella:Extending the APA's Adjudication Provisions to All Evidentiary Hearings Required by Statute,56 Admin.L.Rev.1003(2004).
(37)Emily S.Bremer,Designing the Decider,16 Geo.J.L.& Pub.Pol'y 67(2018).
(38)Brietta R.Clark,APA Deference after Independent Living Center:Why Informal Adjudicatory Action Needs a Hard Look,102 Ky.L.J.211(2013).
(39)Philip Hamburger,The Adminisrative Evasion of Procedural Rights,11 N.Y.U.J.L.& Liberty 915(2018).
(40)Aram A.Gavoor & Steven A.Platt,Administrative Records and the Courts,67 U.Kan.L.Rev.1(2018).
(41)Stephen Hylas,Final Agency Action in the Administrative Procudure Act,92 N.Y.U.L.Rev.1644(2017).
(42)Benedict Kingsbury,Nico Krisch & Richard B.Stewart,The Emergence of Global Administrative Law,68 Law & Contemp.Probs.15(2005).
(43)David Zaring,Informal Procedure,Hard and Soft,in International Administration,5 Chi.J.Int'l L.547(2005).
(44)David Zaring,Sovereignty Mismatch and the New Administrative Law,91 Wash.U.L.Rev.59(2013).
(45)Lawrence M.Friedman & Christine H.Martinez,Administrative Procedure Act and Judicial Review in Customs Cases at the Court of International Trade,28 U.Pa.J.Int'l Econ.L.1(2007).
(46)Ali Eghbal,Enough Is Enough:FIFA Must Incorporate Principles from the Administrative Procedure Act of 1946 to Combat Ongoing Executive Committee Corruption,22 Sw.J.Int'l L.385(2016).
(47)Stuart Minor Benjamin,Evaluating E-Rulemaking:Public Participation and Political Institutions,55 Duke L.J.893(2006); Cynthia R.Farina,Paul Miller,Mary J.Newhart & Claire Cardie,Rulemaking in 140 Characters or Less:Social Networking and Public Participation in Rulemaking,31 Pace L.Rev.382(2011).
(48)Michael A.Livermore,Vladimir Eidelman & Brian Grom,Computationally Assisted Regulatory Participation,93 Notre Dame L.Rev.977(2018).
(49)Bridget C.E.Dooling,Legal Issues in E-Rulemaking,63 Admin.L.Rev.893(2011).
(50)Nina A.Mendelson,Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking,92 Cornell L.Rev.397(2007).
(51)Richard A.Epstein,The Role of Guidances in Modern Administrative Procedure:The Case for De Novo Review,8 J.Legal Analysis 47(2016).
(52)David Zaring,Administration by Treasury,95 Minn.L.Rev.187(2010).