推薦語
習(xí)總書記曾說到“黃河、長江都是中華民族的母親河。保護(hù)母親河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)。”長江、黃河一南一北，支撐了中國一半以上的人口和經(jīng)濟(jì)總量，從更深層次看，困擾長江、黃河的問題，很大程度上代表著當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的瓶頸制約。
自2016至今，四年間，圍繞一江一河保護(hù)與發(fā)展的重大戰(zhàn)略正逐漸鋪展，制度層面上更需要在立法層面為探索一江一河的高質(zhì)量發(fā)展道路提供有效的制度供給。為此，基地公眾號特推出兩篇有關(guān)一江一河地方立法方面的文章，本次推出一篇濟(jì)南大學(xué)劉康磊老師有關(guān)黃河流域協(xié)同立法的文章，以啟明思。
作者簡介
劉康磊，男，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榈胤搅⒎▽W(xué)和政府法治。
摘要：無論對于南北經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，還是北方尤其是西北地區(qū)生態(tài)保護(hù)而言，黃河流域的治理和治理能力現(xiàn)代化都需要國家立法層面提供更多的制度供給，但國家層面的黃河立法面臨諸多困難，需要發(fā)揮地方立法的靈活性和積極性，為國家立法進(jìn)行先行先試。尤其是通過區(qū)域協(xié)同立法的方式，擴(kuò)大地方立法經(jīng)驗(yàn)的樣本范圍，在生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面，在與上位法不沖突和保障國家法制統(tǒng)一的前提下，滿足黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對法治的迫切需求，需要進(jìn)一步完善體制和機(jī)制，以重點(diǎn)領(lǐng)域和核心問題為突破，實(shí)現(xiàn)“以法治黃”的目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，需要樹立“流域治理”的理念，將流域治理納入國家治理的大框架中，豐富和完善國家治理的層次和體系構(gòu)成，推進(jìn)流域治理現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：黃河流域；治理；協(xié)同立法；模式
黃河流域歷史上孕育了中華文化的主流中原文化，在航海時(shí)代到來前，也是中國對外交往和民族融合的主要發(fā)生場域。幾千年來，黃河流域幾經(jīng)興衰。宋之后的國家經(jīng)濟(jì)重心南移，以黃河流域?yàn)榇淼闹袊狈降貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)重心地位不斷下降，生態(tài)保護(hù)壓力不斷加重，黃河流域9省（自治區(qū)）協(xié)同發(fā)力共謀發(fā)展已成一種共識。在依法治國的基本方略下，立法在黃河流域協(xié)同發(fā)展中要先行一步、保障一路，為黃河治理、黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供制度支撐和法治保障。在黃河流域地方立法協(xié)同的過程中，要考慮黃河流域治理面臨問題的多樣性和復(fù)雜性，在保證地方立法體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣耐瑫r(shí)，為解決流域治理的共同性問題提供優(yōu)質(zhì)的制度供給。
一、黃河流域協(xié)同立法的背景
地方立法能否進(jìn)行協(xié)同，區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展是否已有風(fēng)險(xiǎn)，并非沒有爭論。基于現(xiàn)行憲法，我國是單一制國家，全國人大及其常委會(huì)作為國家立法機(jī)關(guān)，獨(dú)自享有國家立法權(quán)。作為我國政體的人民代表大會(huì)制度，其行使的空間區(qū)域的范圍為其所在行政區(qū)劃。“新中國成立以來，中央與地方的緊張關(guān)系一直存在，而科學(xué)劃分行政區(qū)域是妥善處理中央與地方關(guān)系、維護(hù)中央權(quán)威、保證國家社會(huì)穩(wěn)定和興旺發(fā)達(dá)的重要前提。”區(qū)域之間的地方立法協(xié)同是否會(huì)突破憲法的界限，或者發(fā)生挑戰(zhàn)國家立法權(quán)威的情況，引起了不少學(xué)者的關(guān)注。從規(guī)范分析的角度看，現(xiàn)行憲法并未禁止區(qū)域合作的開展，但是這種區(qū)域協(xié)同發(fā)展包括區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)在憲法所確定的國家基本制度所設(shè)立的框架內(nèi)進(jìn)行。
立法是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是在一定歷史背景下治理模式的法定化。地方立法是中央與地方在立法層面事權(quán)的劃分形態(tài)，是對地方賦權(quán)的一種有效方式，方便地方在國家法制統(tǒng)一的前提下，以法治方式解決地方問題。因此，要討論黃河流域地方立法的協(xié)同，需明確黃河流域治理的歷史方位，其中包含了黃河流域在國家整體發(fā)展中的定位、宏觀背景以及現(xiàn)有的治理模式。在此基礎(chǔ)上，以黃河流域發(fā)展中面臨的問題為導(dǎo)向，進(jìn)行立法模式、立法重點(diǎn)和立法技術(shù)上的設(shè)計(jì)，從而保障立法質(zhì)量，確保地方立法協(xié)同符合合法、管用與協(xié)調(diào)的目的。
（一）黃河流域發(fā)展納入國家發(fā)展戰(zhàn)略
2019年9月18日，習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，將“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”提升到國家戰(zhàn)略。與之前區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略涉及的“‘京津冀’協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、‘長三角’一體化”相比，黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略是我國北方的第二個(gè)國家發(fā)展戰(zhàn)略，也是依托大江大河的第二個(gè)國家發(fā)展戰(zhàn)略。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展南北差距持續(xù)拉大的情況下，以國家戰(zhàn)略構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，推進(jìn)包含了西北、中部和華北地區(qū)的北方地區(qū)發(fā)展。此外，還有國家的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、國家中心城市建設(shè)以及山東省正在推進(jìn)的“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)等，在黃河流域已經(jīng)開展并取得一定成效的國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。這些與黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略相疊加，共同構(gòu)成了黃河流域發(fā)展的政策依據(jù)和制度來源，發(fā)揮政策和制度疊加后的優(yōu)勢，使各個(gè)戰(zhàn)略在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮出治理能力，是黃河流域協(xié)同立法的重心。
（二）黃河上游氣候變化提出的新挑戰(zhàn)
自20世紀(jì)初開始，我國西北地區(qū)降水增多的情況被氣候?qū)W者發(fā)現(xiàn)，且認(rèn)為隨著全球變暖，這一趨勢還會(huì)存續(xù)。同時(shí)，全球變暖也造成高原地區(qū)冰川融雪速度加快。而黃河上游地區(qū)土地含水量較差，河道較為狹窄，應(yīng)對氣候變化所造成的影響能力較弱，有造成洪災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)。黃河中上游大型水利工程的調(diào)水能力是否能夠適應(yīng)氣候變化所帶來的挑戰(zhàn)，仍需時(shí)間檢驗(yàn)。我國西北部地區(qū)的暖濕趨勢，不僅對氣候?yàn)?zāi)害防控提出了新的課題，對氣候變化所帶來的生態(tài)變化，也需要進(jìn)一步提前作好預(yù)判和應(yīng)對準(zhǔn)備。氣候變化是一個(gè)長期的過程，增強(qiáng)流域水量調(diào)配能力，強(qiáng)化流域各地在防災(zāi)減災(zāi)上的協(xié)調(diào)配合能力，是進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法亟須解決的問題。
（三）黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不及長江流域
與長江流域相比，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈不平衡狀態(tài)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是黃河流域缺乏龍頭牽引。長江流域的“長三角”對帶動(dòng)長江流域發(fā)展有巨大的牽引作用，且流域中的中心城市呈階梯狀分布，對流域發(fā)展發(fā)揮了聯(lián)動(dòng)性的牽引作用。而黃河流域在這方面相比處于明顯劣勢，龍頭缺失和中心城市少，且輻射帶動(dòng)作用較小。二是長江具有通航能力，被稱為“黃金水道”，在人聯(lián)物聯(lián)等方面具有天然優(yōu)勢，人員、物質(zhì)和產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系緊密，為協(xié)同治理奠定了基礎(chǔ)。而治理黃河主要依托公路、鐵路和航空等方式，流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間布局特點(diǎn)是“跨”河而非“沿”河，各地協(xié)同的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不足。
（四）黃河流域協(xié)同的現(xiàn)有平臺和制度框架
黃河流域水利治理在黃河水利委員會(huì)的河務(wù)治理體系下，在流域8省（自治區(qū)）建有治河機(jī)構(gòu)，這為黃河流域多地的協(xié)同提供了信息共享、協(xié)作共事的渠道。1988年成立的黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，在黃河沿線9省（自治區(qū)）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黃河水利委員會(huì)的參與下，也取得了一定的成績。利用現(xiàn)有的平臺和機(jī)制，將人大和政府立法機(jī)構(gòu)納入黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)省（自治區(qū)）負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議的議事內(nèi)容中，以立法協(xié)同為抓手，將推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的權(quán)責(zé)統(tǒng)一起來，加強(qiáng)在執(zhí)法、司法和守法方面的一致化程度，破除隔離流域之間的制度性障礙，降低制度性成本，提升治理能力和水平。
二、黃河流域協(xié)同立法的邊界及模式
我國人民民主專政的國家性質(zhì)及人民代表大會(huì)制度的政體都必然要求我國法律體系的統(tǒng)一。憲法和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的原則與具體規(guī)范條文，都在確保我國統(tǒng)一的法律體系的實(shí)現(xiàn)。如立法權(quán)的來源，行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)及合憲性審查制度和法律保留制度都在不同的層面保障我國以憲法為統(tǒng)領(lǐng)分位階的統(tǒng)一法律體系。地方立法作為這一法律體系的組成部分，理所應(yīng)當(dāng)要與上位法保持一致。憲法對于地方性法規(guī)生效條件的規(guī)定，《立法法》在立法權(quán)限和程序方面的規(guī)定，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）在行政處罰權(quán)設(shè)定方面的規(guī)定等，在宏觀層面確立了地方立法在國家法律體系中的邊界。
首先，地方立法協(xié)同的區(qū)域邊界。地方立法是依法被賦予立法權(quán)的地方立法主體，為了解決其行政區(qū)域內(nèi)的地方問題而進(jìn)行的立法活動(dòng)。黃河流域涉及9個(gè)省（自治區(qū)），除了各省（自治區(qū)）人大及其常委會(huì)享有地方立法權(quán)之外，2015年《立法法》修改后，各個(gè)省（自治區(qū)）設(shè)區(qū)的市都享有了立法權(quán)（其中包含雖未設(shè)區(qū)但是有全國人大常委會(huì)通過特別授權(quán)方式享有地方立法權(quán)的甘肅省嘉峪關(guān)市）。因此，各省（自治區(qū)）涉及黃河治理的地方立法不能超越省（自治區(qū)）的行政區(qū)劃邊界。同時(shí)《立法法》對于設(shè)區(qū)的市地方立法規(guī)定了權(quán)限為“生態(tài)保護(hù)、傳統(tǒng)文化保護(hù)和城市建設(shè)與管理”的范圍，黃河流域省（自治區(qū)）的設(shè)區(qū)的市地方也不得超越這一權(quán)力邊界。
其次，同一行政性區(qū)劃或者稱之為地方立法效力范圍之內(nèi)的地方立法之間，同樣要求地方立法之間相互協(xié)調(diào)，避免發(fā)生法規(guī)“打架”的情況。但從目前來看，這種地方立法之間協(xié)調(diào)關(guān)系的制度化程度仍不足，對于發(fā)生了地方立法之間沖突的救濟(jì)途徑仍不健全。并且隨著跨行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的需要，不同行政區(qū)劃的地方性立法之間沖突的問題也不斷涌現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市的地方立法突破省級地方立法規(guī)定的情況也時(shí)有發(fā)生。就立法過程而言，除了應(yīng)當(dāng)予以重視的備案審查外，更應(yīng)從設(shè)區(qū)的市地方立法的過程避免出現(xiàn)違反合法性的體系化問題的發(fā)生。
以上兩個(gè)問題，在立法技術(shù)層面是可以解決的。一方面，區(qū)域內(nèi)各立法主體各自通過立法草案的方式，將區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)容在《立法法》所設(shè)定的權(quán)限邊界內(nèi)完成，呈現(xiàn)出由不同立法主體在立法時(shí)間和內(nèi)容上協(xié)調(diào)一致的方式，或者呈現(xiàn)分離主義傾向的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，針對區(qū)域內(nèi)立法主體多元的情況，在人大主導(dǎo)、政府依托和社會(huì)參與的地方立法模式下，完善地方性法規(guī)備案、規(guī)章和規(guī)范性文件審核的制度和機(jī)制，確保在立法的權(quán)限范圍內(nèi)立法活動(dòng)和內(nèi)容的一致性和同向性。在憲法和《立法法》確定的地方立法權(quán)限框架下，為了適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理的需要，一些地方進(jìn)行了區(qū)域協(xié)同立法的嘗試，為解決協(xié)同的一致性與權(quán)限的分離性之間的矛盾，進(jìn)行了諸多有益的探索，并且在立法的工作體制機(jī)制以及立法技術(shù)等方面也形成了成功的經(jīng)驗(yàn)。例如形成了區(qū)域協(xié)同立法的“京津冀”模式和“長三角”模式，雖然二者在發(fā)展定位和問題導(dǎo)向上與黃河流域立法有較大不同，但其立法經(jīng)驗(yàn)對探索流域治理的黃河模式具有一定啟發(fā)。
（一）“京津冀”模式
為了解決北京周邊的大氣污染問題和疏解北京的非首都功能，“京津冀”三地從2014年開始，以人大為主導(dǎo)開展了區(qū)域地方立法的協(xié)同化嘗試，并制定出臺了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》，明確了在地方立法上的協(xié)同內(nèi)容、協(xié)同方式、協(xié)同程序和協(xié)同保障方式等。作為協(xié)同立法的成果，2020年三地同時(shí)通過了《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》。有學(xué)者將“京津冀”的協(xié)同立法模式稱為“示范協(xié)調(diào)型”，其主要特征是帶有行政命令，并非是基于自發(fā)的動(dòng)力而進(jìn)行的協(xié)調(diào)立法。這一模式的存在空間是在區(qū)域中有明確的中心目標(biāo)，區(qū)域中的非中心地方圍繞中心目標(biāo)的治理效果，采取帶有中心目標(biāo)主導(dǎo)性的地方立法協(xié)同。但是筆者認(rèn)為，在區(qū)域協(xié)同立法的過程中，完全的自發(fā)性的協(xié)同立法動(dòng)力并不明顯。區(qū)域之間的協(xié)同立法基本的啟動(dòng)模式，都是在中央的統(tǒng)一決策下，區(qū)域內(nèi)各地將立法工作作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容進(jìn)行安排。正在進(jìn)行協(xié)同立法嘗試的“港珠澳大灣區(qū)”、“長三角”、“東北振興”、“環(huán)渤海”、“川渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”等都是在中央的首肯后開展的協(xié)同發(fā)展努力。
從區(qū)域定位上看，“京津冀”模式最大的特點(diǎn)為“單中心驅(qū)動(dòng)、多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)”的模式，即以首都為中心，以解決北京的“大都市病”為主要目標(biāo)來設(shè)計(jì)立法協(xié)同的主體、內(nèi)容等。在立法主體上，以地方性法規(guī)的制定主體人大為主，其他部門聯(lián)動(dòng)；在立法內(nèi)容上，以首都的需求為主，其他兩個(gè)省市分擔(dān)責(zé)任；從目標(biāo)上而言，以保障首都的政治功能更有效運(yùn)轉(zhuǎn)為主，以經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)為輔。“京津冀”模式雖然在三地立法機(jī)構(gòu)的常態(tài)化聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享方式等方面形成了一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但是基于北京市作為首都的獨(dú)特地位和該區(qū)域河北省與北京市、天津市的地理區(qū)位關(guān)系，以及“京津冀”區(qū)域立法主體相對較少且便于協(xié)調(diào)的條件來看，“京津冀”模式對于黃河作為流域的地方立法協(xié)同來說，并不具有直接套用到黃河流域協(xié)同立法的可能。
（二）“長三角”模式
“長三角”地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為平衡，市場經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，在社會(huì)治理方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)治理的彈性和財(cái)政空間較大。《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將“長三角”的范圍確定為江蘇、浙江、上海，明確了長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，即亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心、具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群。《2010中國城市群發(fā)展報(bào)告》提出，經(jīng)過10-20年建設(shè)，中國要將“長三角城市群”建成國家綜合競爭力最強(qiáng)的世界級城市群。從“長三角”的發(fā)展定位和目標(biāo)來看，主要是以“長三角”的發(fā)展帶動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，并通過上海等中心城市的帶動(dòng)作用，引領(lǐng)覆蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域向更高水平發(fā)展。
就其模式特點(diǎn)來看，“長三角”的立法協(xié)同具有現(xiàn)實(shí)需要推動(dòng)立法完善的特點(diǎn)，即在“長三角”經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，如何將這一現(xiàn)實(shí)通過立法的方式固定化，且避免出現(xiàn)不同的地方立法之間互相沖突的情況，成為該區(qū)域立法協(xié)同的主要問題。因此，“長三角”立法協(xié)同對社會(huì)產(chǎn)生的震動(dòng)較小，同時(shí)對立法協(xié)同的效率要求過高。由于地方性法規(guī)在制定過程中的程序要嚴(yán)于政府規(guī)章和規(guī)范性文件，在該區(qū)域立法協(xié)同的過程中，政府的活性要高于人大。有學(xué)者從立法主體參與的角度將之總結(jié)為“協(xié)商互補(bǔ)型”模式，筆者表示贊同。從黃河流域發(fā)展的不平衡、治理的制度供給不足、財(cái)政支持余地較小和需要立法引導(dǎo)治理等現(xiàn)實(shí)情況來看，“長三角”模式在立法主體多元化方面為黃河流域立法協(xié)同提供了有益的啟示。
（三）黃河模式的探討
結(jié)合現(xiàn)有的協(xié)同立法嘗試和黃河流域治理的特點(diǎn)，黃河流域的立法協(xié)同必然要采取不同的模式。筆者認(rèn)為，黃河流域的治理具有復(fù)雜性、多元性和迫切性的特點(diǎn)，要在充分利用現(xiàn)有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，加強(qiáng)不同省（自治區(qū)）之間的多元立法協(xié)調(diào)，以解決現(xiàn)有體制和機(jī)制障礙，推進(jìn)黃河流域治理法治化的進(jìn)程。具體而言，在水利建設(shè)、水量調(diào)度和防災(zāi)減災(zāi)等區(qū)域協(xié)同問題上，發(fā)揮黃河委員會(huì)的牽頭作用，從總體國家安全觀的高度形成“一條線”的協(xié)同。通過黃河委員會(huì)在黃河流域水治理的現(xiàn)有模式，加強(qiáng)地方立法在水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、水量科學(xué)分配和防災(zāi)減災(zāi)協(xié)作上的協(xié)調(diào)性和一致性。在生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)方面，形成“流域治理的總體協(xié)同”和“流段治理的地方協(xié)同”相結(jié)合的9省（自治區(qū)）協(xié)同機(jī)制和流段省（自治區(qū)）方面的協(xié)同。在發(fā)揮流域協(xié)同的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對流段具體問題解決的協(xié)同，提升協(xié)同參與的積極性，并提升協(xié)同的效能。從黃河流域治理時(shí)間的緊迫性而言，黃河治理的國家戰(zhàn)略能否盡快見到成效，將國家戰(zhàn)略帶來的政策福利盡快轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展利益，需要在法治的前提下提升工作效率，因而采取政府先導(dǎo)、人大保障和社會(huì)參與的方式，將一些亟待解決且形成一致意見的協(xié)同領(lǐng)域，先通過省（自治區(qū)）政府或者職能部門協(xié)調(diào)的方式，盡快將之落實(shí)為政府規(guī)章或者規(guī)范性文件。同時(shí)對政府規(guī)章和規(guī)范性的實(shí)施效果進(jìn)行評估，成熟一批協(xié)同一批，并將之上升為地方性法規(guī)協(xié)同的層面。
因此，黃河流域的立法協(xié)同應(yīng)當(dāng)在“一條主線”、“流域+流段”兩個(gè)層面和“政府、人大和社會(huì)”三方遞進(jìn)參與的模式上進(jìn)行，同時(shí)借鑒其他區(qū)域協(xié)同立法中在協(xié)商民主、立法機(jī)構(gòu)信息和工作機(jī)制上的經(jīng)驗(yàn)，探索黃河流域協(xié)同立法的模式，這不僅對黃河流域治理具有非常重要的意義，也可以為“黃河法”的盡快出臺奠定基礎(chǔ)。更為重要的是，流域協(xié)同治理作為國家治理體系的組成部分，黃河協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)將為我國大江大河的流域治理提供模板，如運(yùn)河協(xié)同治理、淮河協(xié)同治理等。
三、黃河流域協(xié)同立法的問題面向及解決
地方立法相較于國家立法更加強(qiáng)調(diào)問題的導(dǎo)向性和可操作性，這是地方立法的價(jià)值取向。同樣，區(qū)域地方立法的協(xié)同作為地方立法的新樣態(tài)，更要以解決現(xiàn)實(shí)中存在的制度性障礙和體制性問題為主，以法治的方式破舊出新，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的合力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的融合和優(yōu)勢互補(bǔ)。如上所述，黃河流域的地方立法協(xié)同作為國家治理體系的新模式，將擴(kuò)展和拓深我國治理體系的廣度和深度。黃河流域跨越地域之多、氣候差異之大、涉及民族自治地方之多、流域治理難度之大在我國江河流域治理中都具有典型意義。在現(xiàn)有的法律、法規(guī)和其他立法的框架內(nèi)，以現(xiàn)有的政策依據(jù)和協(xié)同體制作為支撐，黃河流域立法協(xié)同應(yīng)從現(xiàn)有流域地方性法規(guī)、規(guī)章協(xié)調(diào)一致，立法工作和程序機(jī)制建設(shè)，流段區(qū)域劃分及工作對接，協(xié)力推進(jìn)國家黃河立法等多個(gè)問題面向進(jìn)行嘗試。
（一）現(xiàn)有地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理
良法善治，為黃河流域治理提供優(yōu)質(zhì)的立法資源是地方立法協(xié)同的主要目的。從國家層面而言，近年來陸續(xù)出臺了30余部與黃河治理有關(guān)的法律，其中比較重要的有《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等，國務(wù)院還制定出臺了如《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國水文條例》、《黃河水量調(diào)度條例》等行政法規(guī)。山東省、河南省等沿黃省份也制定出臺了《河南省黃河河道管理?xiàng)l例》、《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。部分省（自治區(qū)）的人大的決定、設(shè)區(qū)的市地方立法均有大量涉及黃河治理的內(nèi)容。確保這些構(gòu)成黃河治理的制度供給的合法性和一致性，是黃河流域協(xié)同立法首先要解決的問題。因此，黃河流域各省（自治區(qū)）應(yīng)當(dāng)將涉及黃河治理的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理列入年度計(jì)劃，集中對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件與上位法的一致性進(jìn)行審查。在清理的過程中，要加強(qiáng)與黃河流域各省（自治區(qū)）人大、政府立法機(jī)構(gòu)以及黃河委員會(huì)的溝通和協(xié)調(diào)，建立信息共享機(jī)制和工作通報(bào)機(jī)制，形成常態(tài)化的溝通平臺。
（二）已進(jìn)入立法程序的地方性法規(guī)的協(xié)調(diào)和規(guī)章、規(guī)范性文件的審查備案
據(jù)筆者了解，山東省、河南省等都將制定“黃河條例”列入了立法計(jì)劃，立法進(jìn)程正在按照立法程序進(jìn)行。為了避免立法資源的浪費(fèi)和地方立法出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的可能，建立黃河流域各省（自治區(qū)）人大和政府立法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。應(yīng)當(dāng)及時(shí)將人大和政府立法機(jī)構(gòu)的參與納入現(xiàn)有“黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)省區(qū)負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議”的框架中，通過省（自治區(qū)）之間的立法溝通機(jī)制的建立，協(xié)調(diào)各省（自治區(qū)）涉及黃河的地方立法的立法進(jìn)程，對立法內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)溝通。在涉及流域治理整體考量的地方，保障各省（自治區(qū)）地方立法的一致。要加強(qiáng)對涉及黃河治理的規(guī)章、規(guī)范性文件的審核和備案審查的標(biāo)準(zhǔn)體系，將流域立法協(xié)同作為審核和備案審查通過的標(biāo)準(zhǔn)。如同地方性法規(guī)一樣，對規(guī)章和規(guī)范性文件制定效率較高的制度來源，更要強(qiáng)調(diào)政府立法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致；在省（自治區(qū)）級人大常委會(huì)對設(shè)區(qū)的市地方立法進(jìn)行備案審查的過程中，要通過省（自治區(qū)）之間的立法機(jī)構(gòu)溝通機(jī)制，將設(shè)區(qū)的市的地方內(nèi)容進(jìn)行通報(bào)，并以流域省（自治區(qū)）人大及其常委會(huì)反饋的意見作為備案審查的參考。
（三）建立立法計(jì)劃、立法程序和立法保障的協(xié)調(diào)機(jī)制
黃河流域的各省（自治區(qū)）要建立密切的立法溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對涉及黃河治理的立法計(jì)劃制定在時(shí)間上、內(nèi)容上進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，同時(shí)要為各省（自治區(qū)）立法機(jī)構(gòu)之間的溝通給予財(cái)政保障，搭建類似黃河流域地方立法大數(shù)據(jù)平臺等，縮短相互溝通協(xié)調(diào)的距離，降低協(xié)調(diào)工作機(jī)制成本，提高立法效率。在溝通平臺建設(shè)的設(shè)計(jì)中，要考慮到流域共同問題和流段特殊問題的區(qū)分，在9省（自治區(qū)）的立法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)建設(shè)如黃河上游、黃河中游（河套區(qū)域）、黃河中下游立法協(xié)調(diào)機(jī)制。要尊重流域各少數(shù)民族自治地方的立法權(quán)限，建立黃河流域民族立法溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將黃河流域治理的立法模式向縱深延伸。
（四）完善涉及黃河治理的地方立法實(shí)施的協(xié)同保障機(jī)制
總體看，包括但不限于涉及黃河流域地方立法的實(shí)施效果并不理想，或者說沒有發(fā)揮地方立法應(yīng)起到的作用。這一方面浪費(fèi)了寶貴的地方立法資源，另一方面也損害了地方立法的權(quán)威。從較高的層面可以說，這種現(xiàn)象損害了人大作為立法機(jī)關(guān)的威信，降低了人大制度的公信力。究其原因有地方立法質(zhì)量參差不齊、地方立法缺乏剛性等。但是從制度的角度看，地方立法的宣傳、執(zhí)行和適用都缺乏體系化的推進(jìn)方式。目前地方立法大都通過宣傳、執(zhí)法檢查等方式分散進(jìn)行，缺乏執(zhí)行監(jiān)督的常態(tài)化措施。黃河流域各省（自治區(qū)）應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一年度化的執(zhí)法檢查或調(diào)研安排的時(shí)間和方式，剛性化人大座談式、走訪式執(zhí)法檢查的監(jiān)督效果，建立起執(zhí)法檢查監(jiān)督的反饋機(jī)制，確保涉及黃河治理的地方立法的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和效果具有一致性。在地方立法宣傳上，各省（自治區(qū)）也要不斷豐富宣傳形式，吸引社會(huì)力量積極參與到黃河治理過程中。
除了上述問題，當(dāng)下黃河流域立法協(xié)同的最大難度是國家立法層面的缺失，地方立法制定沒有國家法的依據(jù)。黃河流域被確定為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為推進(jìn)國家黃河立法提供了歷史契機(jī)。黃河流域各省（自治區(qū)）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，協(xié)同發(fā)力為國家立法提供實(shí)踐素材和地方立法經(jīng)驗(yàn)，并通過跨省（自治區(qū)）協(xié)調(diào)等方式，為駐省（自治區(qū)）全國人大代表、全國政協(xié)委員等在流域范圍進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研提供機(jī)會(huì)和便利，為駐省（自治區(qū)）全國人大代表和政協(xié)委員了解黃河流域治理的現(xiàn)狀、提出提案和議案等打下基礎(chǔ)。同時(shí)，通過地方立法協(xié)同的方式，理清黃河流域治理的線索，找出現(xiàn)有體制機(jī)制的漏洞，通過地方立法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)為全國立法提供地方經(jīng)驗(yàn)。
四、結(jié)語
區(qū)域協(xié)同發(fā)展是新時(shí)代國家發(fā)展的新格局，黃河流域能夠納入國家區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略中，在黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史上是可遇不可求的。區(qū)域協(xié)同，立法先行，已經(jīng)成為各省（自治區(qū)）對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行破題的共識。地方立法協(xié)同在國家的憲制框架下，有一定的權(quán)責(zé)邊界。由于黃河綿延萬里的跨度和流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，在解決生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一對核心問題上，既有流域的共同問題，也有流段所呈現(xiàn)出來的特殊問題。因此，在黃河流域地方立法協(xié)同的過程中，既要考慮流域的全局問題，又要考慮流段的個(gè)性問題；要有流域整體的工作和協(xié)調(diào)機(jī)制，也要估計(jì)流段建立小范圍省（自治區(qū)）參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。通過地方立法的立法計(jì)劃、立法程序、立法保障的機(jī)制協(xié)調(diào)，對現(xiàn)行的地方立法進(jìn)行清理，對正在進(jìn)行和后續(xù)的地方立法進(jìn)行區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，在時(shí)間、內(nèi)容和保障方式上協(xié)調(diào)一致。通過加強(qiáng)立法實(shí)施效果監(jiān)督等多種方式，確保地方立法協(xié)同產(chǎn)生實(shí)效，為“黃河法”的出臺作好準(zhǔn)備。
注：本文原載于《寧夏社會(huì)科學(xué)》2020年第5期，原文注釋略。