作者簡(jiǎn)介：管華，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，法學(xué)博士。
2019年8月30日中共中央政治局審議通過修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，第1條新增了立規(guī)目的，即“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求“制定技術(shù)規(guī)范”。國(guó)務(wù)院學(xué)位辦《關(guān)于推進(jìn)部分學(xué)位授予單位設(shè)置“黨內(nèi)法規(guī)”研究方向的通知》，明確把“黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范”作為亟待研究的重大現(xiàn)實(shí)問題。在中國(guó)知網(wǎng)用“黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)”進(jìn)行主題檢索，得到的結(jié)果只有1。
國(guó)內(nèi)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范研究的特點(diǎn)有：(1)研究時(shí)間短，大部分研究成果出現(xiàn)于2016年以后。(2)問題意識(shí)已經(jīng)出現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的多個(gè)方面有所涉及，但成果總量少。本文的基本安排是：第一，從現(xiàn)實(shí)需要、不足和黨內(nèi)法規(guī)的特質(zhì)出發(fā)證成黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的正當(dāng)性；第二，提出黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的概念與內(nèi)容；第三，分析黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的要旨。
一、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的正當(dāng)性證成
黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)的不足黨內(nèi)法規(guī)存在與行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件難以區(qū)分的現(xiàn)象。這既包括通過標(biāo)題無法區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)或規(guī)范性文件的現(xiàn)象，也包括根據(jù)全文仍然難以判斷的情況。
黨內(nèi)法規(guī)的標(biāo)題未包含制定機(jī)關(guān)。中央黨內(nèi)法規(guī)這種最高等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，有不少未冠“中國(guó)共產(chǎn)黨”。大部分黨內(nèi)法規(guī)沒有題注。黨規(guī)責(zé)任和程序規(guī)范不足。
黨內(nèi)法規(guī)的語言存在概念不清、邏輯不嚴(yán)、表述冗余的情況。實(shí)踐中仍然存在黨規(guī)與國(guó)法、上位黨規(guī)相抵觸的現(xiàn)象。
公布技術(shù)不完善，表現(xiàn)為：(1)大量黨內(nèi)法規(guī)處于保密狀態(tài)，并未對(duì)外公開。《制定條例》(2012)規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”；2019年修改后明確，除涉及秘密不得公開和按照規(guī)定不宜公開之外，應(yīng)公開發(fā)布。“現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)超過220部。”檢索中共中央辦公廳法規(guī)局《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》、中紀(jì)委官網(wǎng)“黨紀(jì)法規(guī)”庫(kù)、共產(chǎn)黨員網(wǎng)“黨章黨規(guī)”庫(kù)，依據(jù)《制定條例》進(jìn)行甄別，能夠確認(rèn)為中央黨內(nèi)法規(guī)且已公開的僅106部。(2)缺乏權(quán)威的發(fā)布載體。
黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的獨(dú)特性。
黨內(nèi)法規(guī)具有思想性，即強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)思想的先進(jìn)性、科學(xué)性、真理性和一元性。與國(guó)家法律只調(diào)整人的行為不同，黨內(nèi)法規(guī)還要求全體黨員具備共產(chǎn)主義信仰。
黨內(nèi)法規(guī)具有政治性，更準(zhǔn)確的說是“黨性”，即“黨規(guī)姓黨”。
黨內(nèi)法規(guī)具有道德性、倫理性，要求黨員為了人民的利益不惜犧牲一切，包括生命。
黨內(nèi)法規(guī)的思想性、政治性和道德性特質(zhì)，與國(guó)家法律不調(diào)整思想、形式上中立、理性利己主義假設(shè)等特質(zhì)正好相反，不僅會(huì)限制黨員干部本人的合法權(quán)利，還會(huì)限制其家屬的合法權(quán)利，這是立規(guī)技術(shù)規(guī)范必須認(rèn)真對(duì)待并予以制度化、規(guī)范化的課題。
二、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容
立法技術(shù)是指貫穿于立法全過程，用于反映主權(quán)者意志、保證立法質(zhì)量的方法和技巧的總稱，既包括存在于立法者大腦的默會(huì)性知識(shí)，又包括用語言表達(dá)出來的立法工作經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛏仙秊榱⒎üぷ髡吆脱芯空叩闹觥⒁?guī)范性文件或國(guó)家法律中的技術(shù)性事項(xiàng)。
立法技術(shù)的外延上，學(xué)界并無一致意見。有學(xué)者通過將立法原理、立法制度和立法技術(shù)區(qū)分開來，把不屬于原理和制度的稱為技術(shù)。
立法技術(shù)規(guī)范是指立法技術(shù)運(yùn)用的具體規(guī)則和要求，通常包括語言技術(shù)規(guī)范、結(jié)構(gòu)技術(shù)規(guī)范、活動(dòng)技術(shù)規(guī)范和公文技術(shù)規(guī)范。
黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在形式上具有共同的屬性，上述技術(shù)規(guī)范對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)同樣適用；黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的獨(dú)特工具，其技術(shù)規(guī)范既要反映黨作為法治建設(shè)的總設(shè)計(jì)師的地位，又要照顧到立規(guī)工作者法律知識(shí)不足的現(xiàn)狀，有其專屬內(nèi)容。
統(tǒng)籌技術(shù)規(guī)范是筆者為黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范提出的新概念，意指中國(guó)共產(chǎn)黨作為法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，統(tǒng)籌國(guó)家立法和黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)遵循的技術(shù)規(guī)范。
十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”。不僅黨內(nèi)立規(guī)和國(guó)家立法要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也同時(shí)依靠國(guó)家立法和黨內(nèi)立規(guī)。如何統(tǒng)籌這兩種規(guī)范工具，實(shí)現(xiàn)合理分工，便成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)不得不解決的獨(dú)特問題。在這個(gè)意義上，統(tǒng)籌技術(shù)屬于立法決策技術(shù)，即黨如何在國(guó)家立法與黨內(nèi)立規(guī)之間進(jìn)行選擇的方法和技巧。
三、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范的要旨
基于政黨自治的原理，黨的組織和自身建設(shè)、黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)只能由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。一般而言，黨不直接行使國(guó)家權(quán)力，黨內(nèi)法規(guī)不直接調(diào)整國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能和相互關(guān)系。但也有例外：
憲法法律授權(quán)由黨直接管理的事項(xiàng)，黨在立法和立規(guī)之間有一定的選擇權(quán)。(1)憲法決定由黨直接領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，如軍事。(2)法律規(guī)定由黨直接領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，如國(guó)家安全。(3)全國(guó)人大授權(quán)黨直接管理的事項(xiàng)，如武警部隊(duì)的管理。
需要黨直接發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的事項(xiàng)，宜制定黨內(nèi)法規(guī)。(1)科層體制無法完成的治理任務(wù)。如安全生產(chǎn)、消防安全、環(huán)境污染、食品藥品安全。(2)短期內(nèi)無法通過國(guó)家立法、需要“先行先試”的事項(xiàng)，如反腐敗。
不少學(xué)者認(rèn)為，《立法法》第8、9條規(guī)定的立法保留事項(xiàng)是黨內(nèi)法規(guī)不可逾越的紅線。但從黨內(nèi)立規(guī)的實(shí)踐上看，國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織與職權(quán)、公民的基本權(quán)利等事項(xiàng)并不必然處于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍之外，如軍事和國(guó)家安全無疑屬于國(guó)家主權(quán)的范圍。隨著《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的落實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)將更多涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)職能，如中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》。再比如公民權(quán)利，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六章限制了黨員在言論出版集會(huì)游行示威等方面的基本權(quán)利，這固然可以解釋為黨本身是政治組織，要求黨員服從黨的領(lǐng)導(dǎo)屬于政黨紀(jì)律，具備阻卻違法性條件；但該條例第97條限制黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶在其管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能影響其公正執(zhí)行公務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，明顯限制了黨外公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
面對(duì)以上現(xiàn)實(shí)，學(xué)界存在兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡量減少黨政聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合立法的現(xiàn)象；二是認(rèn)為“中國(guó)共產(chǎn)黨代表大會(huì)及其黨中央確立的黨內(nèi)法規(guī)在全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律之上，但不得與憲法、黨章相沖突”。十九屆四中全會(huì)決定將“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作為我國(guó)國(guó)家制度和治理體系十三大顯著優(yōu)勢(shì)之首。該優(yōu)勢(shì)部分體現(xiàn)于黨政體制的超級(jí)動(dòng)員能力，放棄黨政聯(lián)動(dòng)這種制度優(yōu)勢(shì)，既不現(xiàn)實(shí)也不可取。2019年修改后的《制定條例》第13條第2款就新增了黨政聯(lián)合立規(guī)的形式。限制領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其子女經(jīng)商辦企業(yè)的權(quán)利，目的是為了預(yù)防腐敗。美國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普同時(shí)是超級(jí)富豪，其女兒既是大公司總裁又是白宮顧問，全世界都疑惑他們?nèi)绾文軌虮苊馑饺死媾c國(guó)家利益之間的沖突。基于“明顯且即刻”的反腐敗需求，限制非黨員的基本權(quán)利是非常必要的，未來制定《反腐敗法》應(yīng)作出制度安排。
部分黨規(guī)與國(guó)法不一致，是兩者相互銜接的需要。
黨章與憲法各自的效力來源和適用范圍不同，但都屬于基礎(chǔ)性規(guī)范。在二者發(fā)生競(jìng)合的部分，最終應(yīng)由中央全面依法治國(guó)委員會(huì)協(xié)調(diào)。黨如果發(fā)現(xiàn)自己或下級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)違憲，有權(quán)自我糾正，并不必等待國(guó)家機(jī)關(guān)來糾正。
與國(guó)家政權(quán)組織體系相比，黨的組織體系更加集中統(tǒng)一。下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央可以作為處理黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章之間沖突的準(zhǔn)則。
思想性、政治性和道德性特質(zhì)決定了黨內(nèi)法規(guī)的語言存在一定的抽象性、模糊性和不確定性。黨內(nèi)法規(guī)語言的上述特質(zhì)必須得到合理控制：(1)區(qū)分原則性條款和規(guī)則性條款。(2)區(qū)分高標(biāo)和底線。(3)區(qū)分思想和行為。
只有黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、政治局和政治局常委會(huì)才能代表黨的統(tǒng)一意志，制定的黨內(nèi)法規(guī)才能夠冠以“中國(guó)共產(chǎn)黨”的名稱。地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)標(biāo)題應(yīng)反映其地域管轄范圍。
通常認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)存在黨規(guī)責(zé)任不足的缺陷，這既是部分事實(shí)，也存在一定誤會(huì)，并非所有黨規(guī)都需要責(zé)任規(guī)定。倡導(dǎo)性的、規(guī)定心理狀態(tài)和道德養(yǎng)成的，并不需要設(shè)定黨規(guī)責(zé)任。部分黨內(nèi)法規(guī)沒有黨規(guī)責(zé)任專章，因?yàn)榇嬖跍?zhǔn)用性規(guī)范《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。