大行政執(zhí)法的概念及精神解讀
關(guān)保英
（上海政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）
【摘 要】 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確規(guī)定了新時(shí)代背景下行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行梳理和整合，學(xué)界將這樣的整合稱為大行政執(zhí)法。那么，如何解讀大行政執(zhí)法，這是一個(gè)首先要從理論層面解決的問題。大行政執(zhí)法意味著職能統(tǒng)一、事態(tài)定性、人員定編、行為定量和結(jié)果定責(zé)。大行政執(zhí)法在新的歷史時(shí)代下將給行政法治注入新的活力，它能促進(jìn)程序統(tǒng)一、治理簡約、職能協(xié)調(diào)、行政給付。大行政執(zhí)法的構(gòu)造是一個(gè)長期任務(wù)，而且是一個(gè)深層次的理論和實(shí)踐問題。為了使大行政執(zhí)法能夠沿著科學(xué)化和理性化的軌道發(fā)展，必須考慮下列因素：行政職能的目標(biāo)分解與綜合，行政組織與行政行為的法治對(duì)應(yīng)，行政執(zhí)法與社會(huì)自治的銜接，行政執(zhí)法的嚴(yán)格法治化。
【關(guān)鍵詞】大行政執(zhí)法；行政法治；法治促進(jìn)；行政行為
《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級(jí)，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”明確規(guī)定了新時(shí)代背景下行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行梳理和整合，學(xué)界將這樣的整合稱為大行政執(zhí)法。各地根據(jù)國務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)改革的決定將行政執(zhí)法整合為若干范疇，如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的范疇、市場監(jiān)管的范疇、社會(huì)管理的范疇、公共服務(wù)的范疇和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范疇等。其中每一范疇都整合了若干個(gè)傳統(tǒng)職能部門的職能。可以說，大行政執(zhí)法已經(jīng)由理論層面變成了行政法治中實(shí)實(shí)在在的機(jī)制。那么，大行政執(zhí)法究竟應(yīng)當(dāng)如何解讀，它有什么樣的科學(xué)內(nèi)涵，如何對(duì)其進(jìn)行法治促進(jìn)，如何對(duì)其在新時(shí)代背景下進(jìn)行內(nèi)容構(gòu)造等問題，都需要從理論上先探討。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對(duì)大行政執(zhí)法的相關(guān)理論和實(shí)踐問題進(jìn)行探討。
一、大行政執(zhí)法的概念及時(shí)代背景
所謂大行政執(zhí)法是指通過一定的法治機(jī)制將較為分散的碎片化的執(zhí)法狀況予以整合，形成職能相對(duì)集中、功能相對(duì)齊全、成規(guī)模的行政執(zhí)法格局。大行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有下列本質(zhì)屬性：
一是體系性。大行政執(zhí)法是一個(gè)總的體系。我國在2002年出臺(tái)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的相關(guān)規(guī)定，通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)，將若干行政機(jī)構(gòu)的職能予以相對(duì)集中，使它們集中于一個(gè)統(tǒng)一的體系化的行政機(jī)構(gòu)之下。以城市管理為例，就集中了城管、工商、稅務(wù)、公安、文化等行政機(jī)構(gòu)的職能。2002年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的第63號(hào)文件規(guī)定：“在城市管理領(lǐng)域可以集中行使的行政處罰權(quán)，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)……。”通過這樣的集中，使原來尚未體系化的行政執(zhí)法有了新的體系構(gòu)造。大行政執(zhí)法存在于新時(shí)代的行政機(jī)構(gòu)體系之下，它是新時(shí)代機(jī)構(gòu)體系的支系統(tǒng)或者分系統(tǒng)，而同時(shí)構(gòu)成每一個(gè)大行政執(zhí)法的范疇本身也是成體系的。這是大行政執(zhí)法的第一個(gè)本質(zhì)屬性。
二是結(jié)構(gòu)性。行政執(zhí)法尚未有嚴(yán)格的、專門的法律規(guī)范予以調(diào)整，各地方結(jié)合地方實(shí)踐，構(gòu)建了有關(guān)行政執(zhí)法的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。這些存在于地方的行政執(zhí)法淵源對(duì)行政執(zhí)法做了一定的構(gòu)型，這些構(gòu)型是以行政行為為核心的，如行政執(zhí)法的主體、行政執(zhí)法的方式、行政執(zhí)法的程序等。對(duì)于一個(gè)行政行為而言，它是相對(duì)完整的，但將行政執(zhí)法作為一個(gè)完整的事務(wù)來看，目前的構(gòu)型是缺乏結(jié)構(gòu)性的。而大行政執(zhí)法的概念則使得行政執(zhí)法呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的狀態(tài)。具體而論，在一個(gè)大范疇的行政執(zhí)法中，構(gòu)成了不同板塊甚至不同的層級(jí)，這樣的板塊和層級(jí)就使得大行政執(zhí)法更加有序。
三是統(tǒng)一性。大行政執(zhí)法由若干板塊構(gòu)成，由若干分部類構(gòu)成，由若干機(jī)構(gòu)及其職能構(gòu)成。它們共同存在于被整合的行政執(zhí)法范疇之中。毫無疑問，大行政執(zhí)法與傳統(tǒng)行政執(zhí)法相比有了更大的多元性和多樣性。然而，這樣的多元性和多樣性則存在于一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)之下，存在于一個(gè)支系統(tǒng)或者分系統(tǒng)之中，它們共同支持該支系統(tǒng)或分系統(tǒng)。說到底，大行政執(zhí)法內(nèi)部的多元性和多樣性更多體現(xiàn)的是職能的統(tǒng)一、行為方式上的統(tǒng)一和行為結(jié)果上的統(tǒng)一等。
四是標(biāo)準(zhǔn)性。法治發(fā)達(dá)國家在公職人員行為的構(gòu)造中強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化，例如要求同一個(gè)職位要有統(tǒng)一的權(quán)力、統(tǒng)一的義務(wù)、統(tǒng)一的行為方式、統(tǒng)一的測評(píng)標(biāo)準(zhǔn)等，“而每個(gè)技術(shù)指標(biāo)都有相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)都是一個(gè)參數(shù)。一般來講，一國公務(wù)員職位分類的技術(shù)參數(shù)越標(biāo)準(zhǔn)、越規(guī)范，該國公務(wù)員的職位分類就越科學(xué)”。隨著行政機(jī)構(gòu)體系的完善，原來存在于公共職位中的這種標(biāo)準(zhǔn)化被泛化到整個(gè)行政機(jī)構(gòu)之中、整個(gè)行政系統(tǒng)的職能之中。例如，相同的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有相同的標(biāo)準(zhǔn)，相同的行政機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定下應(yīng)當(dāng)有相同或者相近的職能、任務(wù)、行為方式和行為結(jié)果等。大行政執(zhí)法所要求的就是在該系統(tǒng)中的每一個(gè)機(jī)構(gòu)都有較為標(biāo)準(zhǔn)的行為方式，例如，以文化執(zhí)法這個(gè)大范疇為例，其中所包含的文化執(zhí)法、教育執(zhí)法、新聞傳播執(zhí)法等都有著相同的標(biāo)準(zhǔn)。它大大提升了行政執(zhí)法的科學(xué)性和可預(yù)期性。
上列四個(gè)方面刻畫了大行政執(zhí)法在新的歷史條件下的新命題和新特征。那么，大行政執(zhí)法它的產(chǎn)生究竟有哪些時(shí)代背景呢？筆者認(rèn)為下列諸方面是促成大行政執(zhí)法產(chǎn)生的時(shí)代背景。
法治社會(huì)化背景。我國在依法治國的頂層設(shè)計(jì)中提出了法治國家、法治政府和法治社會(huì)的概念，將法治中國的基本范疇框定在這三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的范疇之中，尤其法治社會(huì)概念的提出具有非常重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。一定意義上講，法治國家和法治政府是以法治社會(huì)為前提的，是以法治社會(huì)為基礎(chǔ)的。我們構(gòu)建法治國家和法治政府，一個(gè)重要目的就是促成法治的社會(huì)化。當(dāng)然，法治社會(huì)與法治的社會(huì)化還不能夠同日而語。所謂法治的社會(huì)化是指整個(gè)法治過程要與社會(huì)機(jī)制融為一體，要對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行開放，不能形成法治機(jī)制與社會(huì)機(jī)制之間的對(duì)立和“兩張皮”的現(xiàn)象，法治與社會(huì)及其文化是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。有學(xué)者就指出：“法律體現(xiàn)著重要的文化預(yù)設(shè)，而且法律對(duì)社會(huì)的某些重大影響也依賴于此。當(dāng)然，這些預(yù)設(shè)在不同法律領(lǐng)域中的強(qiáng)度和意義有所差異，其中涉及的問題包括：法律與人們看待其身處的社會(huì)的方式之間的關(guān)系、法律與人們接受的基本價(jià)值之間的關(guān)系、法律與人們解釋日常生活所呈現(xiàn)出來的經(jīng)驗(yàn)素材的方式之間的關(guān)系，等等。”法治的社會(huì)化在黨的十九大報(bào)告中有諸多新的內(nèi)容，例如，十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)在國家治理中必須給社會(huì)自治留下足夠的空間。即是說，法治的調(diào)整范圍是有一定限度的，有些方面的調(diào)整機(jī)制和方式要留給社會(huì)，通過存在于社會(huì)中的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行調(diào)控。例如通過鄉(xiāng)規(guī)民約、團(tuán)體章程、行業(yè)規(guī)則等進(jìn)行調(diào)控。法治的社會(huì)化與大行政執(zhí)法有著千絲萬縷的聯(lián)系，之所以這樣說是因?yàn)榉ㄖ蔚纳鐣?huì)化是傳統(tǒng)的政府職能的劃分已經(jīng)有所阻滯，至少可以說，這些職能的劃分是十分相對(duì)的而不是絕對(duì)的，這才為執(zhí)法職能的整合留下了余地，反過來說，它促成了執(zhí)法職能的整合。總而言之，法治社會(huì)化與大行政執(zhí)法有著非常深刻的邏輯關(guān)系，沒有法治社會(huì)化的大背景，就很難產(chǎn)生大行政執(zhí)法的概念。
機(jī)構(gòu)改革背景。黨的十九大以后，中共中央在機(jī)構(gòu)改革方面出臺(tái)了非常重要的舉措。我們知道，我國的機(jī)構(gòu)改革自改革開放以來就一直處于進(jìn)行時(shí)，每過幾年我們都會(huì)對(duì)黨和國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)尤其行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行大的調(diào)整和改革，每一次的改革都有新的內(nèi)容和新的舉措。而黨的十九大以后的改革則是非常深刻的，這次改革是以新時(shí)代為背景的，它是在新的社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的改革，是在對(duì)新時(shí)代黨和政府的職能重新定位后所做的改革。正如2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》所規(guī)定的：“在新的歷史起點(diǎn)上深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革……堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持正確改革方向，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，為決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力制度保障。”這次的機(jī)構(gòu)改革和歷次機(jī)構(gòu)改革相比，有一個(gè)明顯特征，就是對(duì)政府職能在新的歷史條件下的優(yōu)化。它強(qiáng)調(diào)行政職能中的宏觀調(diào)控，強(qiáng)調(diào)行政過程中的簡政放權(quán)，強(qiáng)調(diào)行政體制中的市場監(jiān)管和執(zhí)法構(gòu)造，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化事中和事后的監(jiān)管。當(dāng)然最為重要的是強(qiáng)調(diào)行政過程中行政效率的提升。這些深刻的改革方略都必然要影響到行政過程的末端即行政執(zhí)法。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法與宏觀調(diào)控、與行政效率、與簡政放權(quán)等都存在著一定的不契合性。毫無疑問，較為分散的行政執(zhí)法沒有形成合理的行政執(zhí)法機(jī)制是這次機(jī)構(gòu)改革要解決的重點(diǎn)問題之一。大行政執(zhí)法概念的提出便是順理成章的，它是這次機(jī)構(gòu)改革的題中之義。如果說這次改革是要讓行政過程的末端與公眾的訴求相契合的話，只有大行政執(zhí)法才能將二者予以統(tǒng)一。換言之，大行政執(zhí)法就像一個(gè)扁擔(dān)，一頭擔(dān)著政府的職能，另一頭則擔(dān)著社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)作。這是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的第二個(gè)背景。
程序簡約背景。程序在行政法中的地位是人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題，在有些國家行政程序法是行政法的代名詞，例如美國聯(lián)邦行政程序法就足以代表美國行政法的主要內(nèi)容。有學(xué)者就指出：“美國狹義的行政法概念和歐洲大陸國家的行政法概念完全不同。歐洲大陸國家的行政法概念，同時(shí)包括行政程序法和實(shí)體法，外部行政法和內(nèi)部行政法。美國狹義的行政法概念，排除了實(shí)體行政法和內(nèi)部行政法。”我國行政法治如何對(duì)待程序一直就是一個(gè)缺乏深刻認(rèn)識(shí)的問題。一部分學(xué)者認(rèn)為，行政程序在行政法中具有較高乃至最高的地位，這部分學(xué)者是以羅爾斯的程序正義為理論基礎(chǔ)的，也是以我國法治中長期以來重實(shí)體、輕程序?yàn)榍疤岬摹Ａ硪徊糠謱W(xué)者則認(rèn)為，程序在行政法中僅僅處于第二性的地位，它應(yīng)當(dāng)以效率為前提。程序沒有獨(dú)立價(jià)值，它的價(jià)值判定必須依賴于效率判定。近年來，隨著我國行政六法的出臺(tái)，在行政法治實(shí)踐中大多數(shù)執(zhí)法人員過分看重行政程序，有的甚至沉迷于行政程序之中，行政執(zhí)法中的程序?yàn)E用等并不少見。然而，十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)程序簡約，當(dāng)然早在2016年李克強(qiáng)就講道：“煩苛管制必然導(dǎo)致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕。”這個(gè)論斷在十九大報(bào)告中得到了認(rèn)可。所以十九大提出了簡約治理和程序簡約的新判斷。行政程序與行政執(zhí)法有著難以割舍的關(guān)系，或者可以說行政程序必須通過行政執(zhí)法予以體現(xiàn)，或者可以說行政執(zhí)法必須有行政程序的支持和支撐。深而論之，程序簡約的新的理念必然要求行政執(zhí)法有新的邏輯選擇。大行政執(zhí)法使行政執(zhí)法中的個(gè)別化、具體化乃至碎片化予以統(tǒng)一，這就使得程序必然有所簡約。由此可見，程序簡約是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的另一個(gè)時(shí)代背景。
執(zhí)法重構(gòu)背景。上列背景是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的間接背景，即是說，它們間接地促成了大行政執(zhí)法及其概念的形成。從相對(duì)直接的層面上看，執(zhí)法重構(gòu)才是大行政執(zhí)法產(chǎn)生的最為實(shí)在的背景。1996年出臺(tái)的《行政處罰法》在第16條留了一個(gè)有關(guān)行政執(zhí)法重構(gòu)的空間，這便是相對(duì)集中行政處罰權(quán)概念的出現(xiàn)。正如上述，2002年國務(wù)院專門出臺(tái)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政執(zhí)法的首次重構(gòu)。此后，國家在不同層面上要求行政執(zhí)法和行政功能高度契合，要求行政執(zhí)法能夠支撐行政系統(tǒng)的目標(biāo)定位。而存在于執(zhí)法實(shí)踐中的非理性執(zhí)法得到了學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的普遍詬病，如碎片化執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等等。這些非理性執(zhí)法的存在都與執(zhí)法本身缺乏統(tǒng)一的規(guī)制和統(tǒng)一的整合有關(guān)，這才促使諸多地方通過地方立法來對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行重構(gòu)。例如《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于行政執(zhí)法就有這樣的新構(gòu)型：“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)行政管理的需要，可以組織相關(guān)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法中的行政執(zhí)法決定，由參加聯(lián)合執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)依法作出，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”這次機(jī)構(gòu)改革首先對(duì)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行定位，其次對(duì)組織的機(jī)構(gòu)和構(gòu)型規(guī)模進(jìn)行處理，其中也涉及有關(guān)行政執(zhí)法的問題。例如，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》規(guī)定：“一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的原則上整合為一支隊(duì)伍。”這是比較典型的對(duì)行政執(zhí)法重構(gòu)的要求。正是這個(gè)直接背景促成了大行政執(zhí)法概念的產(chǎn)生。
二、大行政執(zhí)法的科學(xué)內(nèi)涵
就一個(gè)行政執(zhí)法過程和行為而論，學(xué)者們將其合理內(nèi)涵界定為下列方面：
一是主體，就是實(shí)施該行為的行政主體。在我國它可以是行政機(jī)關(guān)也可以是法律法規(guī)授權(quán)的組織。主體的規(guī)范化是行政執(zhí)法的關(guān)鍵要素，也是行政執(zhí)法科學(xué)化的基本要求。
二是方式，即通過什么樣的方式和方法實(shí)施行政執(zhí)法。這其中與行政執(zhí)法采用的手段有關(guān)。例如，《行政處罰法》在一般程序中就賦予了行政處罰執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查和取證的手段。
三是過程，行政執(zhí)法由若干環(huán)節(jié)構(gòu)成，而且每一個(gè)環(huán)節(jié)之間都應(yīng)當(dāng)保證它的有序性和邏輯關(guān)系。有學(xué)者就對(duì)行政執(zhí)法的過程作過這樣的評(píng)價(jià)：“行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是行政主體依法辦事，直接影響或直接涉及個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)。它大致可分為兩類：一是行政主體依法作出決定，采取措施，直接影響個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)；二是通過各種形式，對(duì)個(gè)人、組織是否依法正當(dāng)行使權(quán)力和履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”
四是后果，一個(gè)行政執(zhí)法無論對(duì)行政主體還是行政相對(duì)人都要產(chǎn)生一定的法律后果，人們將這些后果稱為行政執(zhí)法的約束力和強(qiáng)制力。毫無疑問，盡管行政執(zhí)法是由行政主體實(shí)施的，但它是公權(quán)力的體現(xiàn)，它應(yīng)當(dāng)具有法律上的公信力和其他效力。
行政執(zhí)法的上列合理內(nèi)涵或者科學(xué)內(nèi)涵還不能夠替代大行政執(zhí)法的科學(xué)內(nèi)涵，二者是不同的法律語境。換言之，大行政執(zhí)法的科學(xué)內(nèi)涵超越了行政執(zhí)法行為的科學(xué)內(nèi)涵。筆者試將這些科學(xué)內(nèi)涵揭示于下列方面：
（一）職能統(tǒng)一的科學(xué)內(nèi)涵
大行政執(zhí)法我們之所以稱之為大，是因?yàn)樗〈藗鹘y(tǒng)的小范圍和小內(nèi)涵的行政執(zhí)法。在小內(nèi)涵的行政執(zhí)法之中，常常只有一個(gè)行政機(jī)關(guān)。該行政機(jī)關(guān)的職能是清晰的，它的職能或者通過組織法予以規(guī)定，或者通過它所執(zhí)行的部門法予以規(guī)定。而大行政執(zhí)法則有若干機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，如以城管執(zhí)法為例，其中就包括了城管、工商、公安、文化等相對(duì)較小的行政機(jī)關(guān)。這就使得一個(gè)大行政執(zhí)法之中可能存在了若干不同的行政職能。這些不同的行政職能之間究竟是什么關(guān)系呢？它們是相互沖突或是相對(duì)支持的，這都需要有深刻的認(rèn)知。大行政執(zhí)法中的大并不僅僅是將若干職能集中在一起，而是要將若干職能予以統(tǒng)一，使它們不存在矛盾、不存在沖突、不存在不和諧。大行政執(zhí)法職能統(tǒng)一是其科學(xué)性的最主要的體現(xiàn)，傳統(tǒng)的碎片化的行政職能就違反了執(zhí)法中的科學(xué)性。本來是一個(gè)相似或者相同的職能，而由若干行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)，這反倒使相關(guān)的職能發(fā)生了沖突和不一致。因此必須強(qiáng)調(diào)，大行政執(zhí)法中的職能是統(tǒng)一的，是一體化的。
（二）事態(tài)定性的科學(xué)內(nèi)涵
行政機(jī)構(gòu)及其職能的存在究竟決定于什么？長期以來，我國的行政實(shí)在法和行政法學(xué)理論沒有給出一個(gè)合理的歸納。諸多行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置由于受歷史原因或者其他方面因素的影響，常常是因人設(shè)事。即是說，這些主觀的、人為的因素決定了某一行政機(jī)構(gòu)的存在，而不是客觀事態(tài)決定了行政機(jī)構(gòu)的存在。即是說，由于某一方面行政事務(wù)或者行政對(duì)象的存在便決定了該行政機(jī)構(gòu)的存在。這本來是一個(gè)常識(shí)性的問題，是一個(gè)不需要進(jìn)行科學(xué)論證的問題，但是長期以來，我們?cè)谛姓䴔C(jī)構(gòu)的設(shè)置上卻違反了這個(gè)原則，或者因人設(shè)事或者對(duì)事態(tài)沒有做出科學(xué)的分類。例如前些年就有某市在市級(jí)層面和區(qū)縣層面都成立了一個(gè)“饅頭辦”，一方面饅頭是不可以成為行政管理中的一個(gè)事態(tài)的，它可以被歸類于食品之中，另一方面，即便是一個(gè)客觀的行政事態(tài)，是否要在區(qū)縣兩級(jí)都存在這樣的機(jī)構(gòu)??輥?輰?訛這雖然是一個(gè)地方出現(xiàn)的情形，但它從一個(gè)側(cè)面證明了行政執(zhí)法中因人設(shè)事、事態(tài)不清的狀況。大行政執(zhí)法存在的基礎(chǔ)便是客觀的行政事態(tài)，就是某一范疇的客觀的行政事務(wù)和行政管理對(duì)象，決定了這一領(lǐng)域的執(zhí)法。這是大行政執(zhí)法科學(xué)性的又一個(gè)內(nèi)涵，而且是非常重要和帶有識(shí)別性的內(nèi)涵。
（三）人員定編的科學(xué)內(nèi)涵
行政主體既是一個(gè)學(xué)理概念又是一個(gè)法律概念，學(xué)者們將其界定為：“造成行政目的行政實(shí)行之任務(wù)。行政權(quán)之執(zhí)行者，我們可稱之為行政主體，主要靠公法人，包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行（中央政府或地方自治團(tuán)體之行政機(jī)關(guān)）——這可納入公法社團(tuán)的概念之中。此外，也可以由公共機(jī)構(gòu)與公法財(cái)團(tuán)來執(zhí)行。除了公法人外，法律亦可委托私人來執(zhí)行。”由此可見，行政主體是將行政系統(tǒng)中相關(guān)的構(gòu)成要素作了人格化的處理。一個(gè)行政主體具有相應(yīng)的法律人格，它集中了行政機(jī)構(gòu)中的若干的元素，例如行政執(zhí)法中的公職人員等。具體地講，行政執(zhí)法或者實(shí)施行政執(zhí)法的行政機(jī)構(gòu)都是由人員構(gòu)成的，這些人員它是單個(gè)的個(gè)體，這些個(gè)體如何處理與人格化的行政主體的關(guān)系、與人格化的行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系便是一個(gè)帶有很高技術(shù)含量的問題。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法往往簡單地由一個(gè)具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)或者組織去完成，而不考慮該組織中人員的構(gòu)成。行政處罰法的出臺(tái)在一定程度上改變了這種格局，因?yàn)樾姓幜P法要求實(shí)施行政處罰的公職人員應(yīng)當(dāng)掛牌執(zhí)法，甚至應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的登記制度。大行政執(zhí)法將行政機(jī)構(gòu)中的構(gòu)成人員做了新的定位，這些人員就是行政機(jī)構(gòu)中的編制問題，它們內(nèi)部在年齡上應(yīng)當(dāng)保持什么樣的關(guān)系，在職位的高低問題上應(yīng)當(dāng)保持什么樣的關(guān)系，在專業(yè)知識(shí)上應(yīng)當(dāng)保持什么樣的關(guān)系等，都是編制要解決的問題。大行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)人員定編就是要使每一個(gè)行政主體不單單對(duì)外具有正當(dāng)?shù)姆扇烁瘢瑢?duì)內(nèi)也有強(qiáng)有力的法治素養(yǎng)和技術(shù)素養(yǎng)。
（四）行為定量的科學(xué)內(nèi)涵
有學(xué)者曾提出行政行為“具體規(guī)律性”理論：“行政行為是具體地形成私人的權(quán)利義務(wù)或法律地位或者確定其范圍的行為。因?yàn)樾姓袨槭腔诜梢?guī)定規(guī)范具體的事實(shí)或法律關(guān)系的行為，所以政令、省令的制定等抽象地規(guī)定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行為不是行政行為。但是，像道路通行禁令那樣，盡管是以不特定多數(shù)人為對(duì)象的行為，但屬于對(duì)具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容以及法律地位作出規(guī)定的行為仍然認(rèn)為具有行政行為的性質(zhì)。這種行政行為被稱為一般處分。”所謂行政行為定量化，是指行政主體所實(shí)施的行政行為不應(yīng)當(dāng)是抽象的，而應(yīng)當(dāng)是具體的。這些行政行為可以進(jìn)行科學(xué)分類，可以進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)，可以進(jìn)行嚴(yán)格的具有數(shù)據(jù)化的測評(píng)等。傳統(tǒng)行政執(zhí)法在行為定量化方面存在非常大的缺陷，人們普遍認(rèn)為我國行政系統(tǒng)在執(zhí)法中享有的自由裁量權(quán)過大，這個(gè)論斷是相對(duì)科學(xué)的，也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，諸多地方都制定了調(diào)整行政自由裁量權(quán)的政府規(guī)章，有些地方就將原來較寬泛的行政處罰中的裁量作分段化處理。如行政拘留依照行政處罰法的規(guī)定是1日以上、15日以下的幅度，而諸多地方將其分成三個(gè)段位：1-5日為一段，6-10日為一段，11-15日為一段。這種段位上的劃分既控制了自由裁量權(quán)，又對(duì)行政行為做了嚴(yán)格的定量。大行政執(zhí)法不完全追求抽象的大，它在定量方面是非常講究的。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》就對(duì)大行政執(zhí)法的定量化有這樣的規(guī)定：“創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進(jìn)‘雙隨機(jī)、一公開’和‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’，加快推進(jìn)政府監(jiān)管信息共享，切實(shí)提高透明度，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，主動(dòng)服務(wù)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。加強(qiáng)信用體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管，加大信息公開力度，加快市場主體信用信息平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會(huì)監(jiān)督作用。”
（五）結(jié)果定責(zé)的科學(xué)內(nèi)涵
行政執(zhí)法中的錯(cuò)誤或者不當(dāng)究竟如何承擔(dān)法律責(zé)任，向來就是不明確的。盡管一些地方在行政執(zhí)法的有關(guān)規(guī)范中強(qiáng)調(diào)了錯(cuò)誤的行政執(zhí)法要由相關(guān)的行政主體或者公職人員承擔(dān)法律責(zé)任，而且也構(gòu)建了相應(yīng)的行政問責(zé)制。但從總體上看，我國行政執(zhí)法的問責(zé)存在非常大的漏洞，甚至可以說諸多錯(cuò)誤的行政執(zhí)法并沒有配套的問責(zé)機(jī)制。我們知道，行政執(zhí)法的正確與否在行政法治實(shí)踐中決定于行政相對(duì)人對(duì)該執(zhí)法行為的訴求和相關(guān)的法律審查，一個(gè)執(zhí)法行為如果被提起行政復(fù)議或者行政訴訟，而審查機(jī)關(guān)判定該行政執(zhí)法錯(cuò)誤，只有在這種情形下行政執(zhí)法才會(huì)被追究法律責(zé)任，反之行政執(zhí)法則沒有追究法律責(zé)任的機(jī)制。我們知道，以環(huán)保領(lǐng)域的行政執(zhí)法為例，存在著大量錯(cuò)誤的環(huán)保執(zhí)法行為，而他們又有多少被追究了責(zé)任呢？可以說，其中絕大多數(shù)是游離于法律之外的。大行政執(zhí)法的制度構(gòu)造則改變了這種格局，大行政執(zhí)法是對(duì)執(zhí)法體制的規(guī)范化構(gòu)造，它使整個(gè)行政執(zhí)法存在于一個(gè)機(jī)制之下。一個(gè)執(zhí)法行為不僅僅存在于執(zhí)法主體和相對(duì)人之間，而且也存在于整個(gè)法治的監(jiān)控體系之中，這就必然會(huì)使錯(cuò)誤的行政執(zhí)法得到問責(zé)。
三、大行政執(zhí)法的行政法治促進(jìn)
大行政執(zhí)法的構(gòu)建是新時(shí)代行政法治改革的一個(gè)嘗試。由于大行政執(zhí)法存在于黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大背景之下，所以它應(yīng)當(dāng)和此次機(jī)構(gòu)改革的法治原則相契合。
一是要契合黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。憲法修正案將黨的領(lǐng)導(dǎo)由序言部分提升到正文部分，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)定位為社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征。大行政執(zhí)法的構(gòu)造要以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為大原則，在有些方面，行政機(jī)構(gòu)甚至要和黨的機(jī)構(gòu)合署辦公。這是大行政執(zhí)法構(gòu)造的原則，又是一個(gè)思路。
二是以人民為中心的原則。我國早在2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就強(qiáng)調(diào)行政法治中的人民本位，強(qiáng)調(diào)以人為本是行政執(zhí)法的追求和歸宿。而新的機(jī)構(gòu)改革將以人民為中心作為大的法治原則確立下來，大行政執(zhí)法要在構(gòu)型中充分考慮以人民為中心的地位，充分考慮以人為本的價(jià)值定向。
三是優(yōu)化協(xié)同的原則。大行政執(zhí)法面臨著對(duì)一系列利益關(guān)系的重新洗牌和重新定位，它是伴隨著陣痛的，它必然會(huì)使一些行政機(jī)構(gòu)有所失，而另一些行政機(jī)構(gòu)有所得。只有樹立大局意識(shí)、樹協(xié)同意識(shí)，大行政執(zhí)法才能夠很好地構(gòu)建。
四是全面依法治國的原則。大行政執(zhí)法的核心在行政法治方面，然而大行政執(zhí)法存在于我國法治的大環(huán)境中。它將法治國家與法治社會(huì)有機(jī)銜接，是法治中國建設(shè)中行政法治功能的體現(xiàn)。大行政執(zhí)法按照上列原則構(gòu)建，同時(shí)，它最主要的功能、最主要的價(jià)值是對(duì)行政法治的促進(jìn)。
那么大行政執(zhí)法在新的歷史時(shí)代下，如何給行政法治注入活力？筆者認(rèn)為，主要體現(xiàn)在下列方面：
（一）促進(jìn)程序統(tǒng)一
行政行為是指行政機(jī)關(guān)作為行政主體所作出的各種行為，導(dǎo)致行政行為發(fā)生的過程，謂之行政程序。此種行政程序的意義是廣義的。若行政程序僅是指特定行政行為之發(fā)生過程，則是屬于狹義的行政程序。行政程序法所說之行政程序，則是指較廣義的行政程序。由此可見，行政程序無論如何在行政法中也是不可缺失的。然而我國的行政程序法與行政法治的總體狀況相比則存在著一定的滯后性，我們?cè)谛姓绦蛄⒎ǚ矫孀叩氖欠稚⒘⒎ǖ牡缆罚褪轻槍?duì)行政行為的狀況制定行政程序法。如：針對(duì)行政許可行為制定了《行政許可法》，針對(duì)行政處罰行為制定了《行政處罰法》，針對(duì)行政強(qiáng)制行為制定了《行政強(qiáng)制法》。這三個(gè)法律只解決了三個(gè)行政行為的程序問題，而沒有解決其他問題。學(xué)者們一致呼吁我國要制定統(tǒng)一的行政程序法，就是通過一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法，將所有行政行為統(tǒng)一起來。但因?yàn)檫@樣那樣的原因，我國統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺(tái)。那么如何解決行政執(zhí)法中程序的統(tǒng)一性？大行政執(zhí)法就是一個(gè)很好的選擇。換言之，在相對(duì)分散的行政執(zhí)法中，由于行政程序的不健全，使得不同的行政執(zhí)法受制于不同的行政程序，甚至同一行政執(zhí)法也常常按照不同的程序規(guī)則進(jìn)行操作，這實(shí)際上是導(dǎo)致問題執(zhí)法的誘因。而大行政執(zhí)法則將分散的執(zhí)法程序予以統(tǒng)一，至少在一個(gè)較大范疇的行政執(zhí)法中，它的程序是統(tǒng)一的。如在文化領(lǐng)域的行政執(zhí)法就可以通過大文化執(zhí)法的概念和范疇將原來諸種執(zhí)法領(lǐng)域的程序作統(tǒng)一的處理。在我國行政程序制度尚不完善的情形下，大行政執(zhí)法促進(jìn)了行政程序的統(tǒng)一，這對(duì)新時(shí)代行政法治的制度構(gòu)建意義重大。同時(shí)，它也提醒我們制定統(tǒng)一的行政程序法刻不容緩。因?yàn)槟壳暗拇笮姓䦂?zhí)法將行政執(zhí)法分成了五六個(gè)范疇和序列，我們可以保證一個(gè)范疇中程序的統(tǒng)一，但不一定能保證五六個(gè)范疇中所有行政程序的統(tǒng)一。所以，大行政執(zhí)法對(duì)程序統(tǒng)一的促進(jìn)既有價(jià)值同時(shí)又留下了諸多思考的空間。
（二）促進(jìn)治理簡約
十九大報(bào)告對(duì)簡約治理作了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)，我國長期以來在對(duì)社會(huì)的治理中采用的是管理模式，而非治理模式。在管理模式之下，高權(quán)行政主導(dǎo)了治理過程。中共十八屆三中全會(huì)用社會(huì)治理的概念取代了社會(huì)管理的概念，這個(gè)取代對(duì)行政法治而論具有革命性價(jià)值，因?yàn)樗股鐣?huì)治理更加公平、更加多元。十九大在對(duì)簡約治理的要求中延續(xù)了十八屆三中全會(huì)有關(guān)社會(huì)治理的精神，而且又有諸多新的內(nèi)容，如強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步控制行政壟斷。因?yàn)槲覀冎溃姓䦃艛嗍股鐣?huì)治理所走的是繁瑣化的道路而不是簡約化的道路，如強(qiáng)調(diào)通過負(fù)面清單進(jìn)行社會(huì)治理。所謂負(fù)面清單，就是政府行政系統(tǒng)將公眾不可以做的事情或者通過申請(qǐng)需要做的事情列舉出來，而尚未列舉的事情都屬于公眾自由權(quán)的空間。這就是我們經(jīng)常說的法無禁止皆可為。還如機(jī)構(gòu)精簡，十九大關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)核心內(nèi)容就是要進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)。更重要的是，十九大提出了程序簡化，要求行政系統(tǒng)在行政執(zhí)法中盡可能使程序更加簡單，這些都是簡約治理的新內(nèi)涵。大行政執(zhí)法大大減少了執(zhí)法擾民，減少了執(zhí)法的絕對(duì)數(shù)，進(jìn)而也減少了行政主體為行政相對(duì)人過度設(shè)定義務(wù)的狀態(tài)。同時(shí)大行政執(zhí)法將行政程序作了集中化處理，必然使行政執(zhí)法的運(yùn)作過程更加簡單、更加契合公眾的訴求。這是大行政執(zhí)法法治促進(jìn)的核心內(nèi)容之一，同時(shí)，我們要以此為出發(fā)點(diǎn)，讓大行政執(zhí)法在簡約治理中更加能夠操作，使相關(guān)的治理方略落到實(shí)處。
（三）促進(jìn)職能協(xié)調(diào)
行政系統(tǒng)之中存在兩種職能劃分的路徑。一個(gè)是縱向劃分，就是不同層級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間有關(guān)職能的劃分，該劃分在行政法學(xué)中被稱為垂直劃分。由于上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)所履行的職能不同，該劃分要求行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能夠強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口。即是說，不能夠存在上級(jí)有一個(gè)什么樣的行政機(jī)構(gòu)，下級(jí)必然對(duì)應(yīng)一個(gè)什么樣的行政機(jī)構(gòu)。上面我們講到的市區(qū)兩級(jí)都存在“饅頭辦”的情形就違背了這個(gè)原理。另一個(gè)是橫向劃分，就是平行機(jī)構(gòu)之間職能的劃分。平行機(jī)構(gòu)之間職能的劃分要求相同的職能要整合在同一機(jī)構(gòu)之中。毫無疑問，我國目前所設(shè)計(jì)的大行政執(zhí)法的若干方面就很好地集中了不同機(jī)構(gòu)的職能，如城管、文化、食品衛(wèi)生執(zhí)法、農(nóng)村農(nóng)業(yè)執(zhí)法等均集中了若干職能。這實(shí)際上科學(xué)地處理了平行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，職能的整合與協(xié)調(diào)一定意義上講，是大行政執(zhí)法的關(guān)鍵。上面已經(jīng)指出，我國綜合執(zhí)法就是以整合職能為核心的，例如：通過文化領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，我們整合了文化領(lǐng)域若干行政職能；通過城市管理綜合執(zhí)法，我們整合了城市管理若干行政職能。大行政執(zhí)法促進(jìn)職能協(xié)調(diào)是一個(gè)長期戰(zhàn)略，換言之，它不是一個(gè)一蹴而就的問題。目前我國所構(gòu)型的若干大型職能執(zhí)法范疇還處于嘗試階段，因?yàn)槲覈姓到y(tǒng)中的職能劃分有數(shù)十個(gè)，這數(shù)十個(gè)職能是否能夠讓五六個(gè)職能或七八個(gè)職能予以統(tǒng)一是需要進(jìn)一步探討的問題，也是今后在構(gòu)建大行政執(zhí)法中需要處理的問題。
（四）促進(jìn)行政給付
行政法治的發(fā)展經(jīng)歷過若干歷史變遷，也形成了諸種不同的模式。如控權(quán)模式、管理模式、平衡模式、參與模式等等。當(dāng)今行政法治究竟進(jìn)入了哪一個(gè)歷史階段，采用何種模式，學(xué)界有不同的認(rèn)知。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)代行政法治進(jìn)入了契約模式，就是在行政法中引入了私法的相關(guān)原理。2016年我國諸多政府部門都制定了公私合作的規(guī)范性文件或者政府規(guī)章，這被視為我國全面進(jìn)入了契約化的行政法治時(shí)代。契約時(shí)代的理論背景被學(xué)者們描述為：“現(xiàn)代行政所使用的手法與傳統(tǒng)法律學(xué)的前提大相徑庭。這并不是單純地僅僅依靠新的手法即可整理出來結(jié)論的。一方面伴隨著傳統(tǒng)手法的變遷，另一方面是新的活動(dòng)形式的出現(xiàn)，而且，與其說，交換的可能性在這兩者之間得到廣泛的認(rèn)可，毋寧說，所發(fā)現(xiàn)的乃是此種意義上的復(fù)合型變化。”也有學(xué)者認(rèn)為，我國當(dāng)下正處于參與行政的行政法治階段，這個(gè)階段的特征主要是公眾可以有機(jī)地參與到行政決策中來、參與到行政執(zhí)法中來。我國有關(guān)行政法文件的制定也規(guī)定了廣泛的公眾參與制度。上列關(guān)于我國行政法治及其模式或者所處歷史階段的表述都有一定的道理，它都較為合理地揭示了我國行政法治的狀況。
但是，十九大報(bào)告所體現(xiàn)的行政法治精神則超越了上列理論認(rèn)知，筆者將新時(shí)代的行政法治精神表述為給付精神，如果在行政法治中，那就是行政給付。一方面新的社會(huì)矛盾要求政府必須在充分發(fā)展、平衡發(fā)展中大做文章，政府為了充分發(fā)展和平衡發(fā)展就必須對(duì)社會(huì)有所付出。另一方面，十九大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)新時(shí)代的政府是服務(wù)型政府，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，這是對(duì)新時(shí)代政府行政系統(tǒng)的新定位，而且提出了一系列有關(guān)服務(wù)的具體要求，如公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)、農(nóng)村服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、老年人關(guān)愛服務(wù)等等。這都刻畫了一個(gè)深刻的命題，那就是行政法治進(jìn)入了給付行政的時(shí)代。那么，大行政執(zhí)法與給付行政是否存在必然關(guān)系？回答是肯定的。在機(jī)構(gòu)改革的方案中明確規(guī)定要完善公共服務(wù)體制,要求行政主體尤其政府職能部門把工作重心放在服務(wù)上：“政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業(yè)本系統(tǒng)公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機(jī)會(huì)和公正環(huán)境，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進(jìn)全社會(huì)受益機(jī)會(huì)和權(quán)利均等。加強(qiáng)和優(yōu)化政府在社會(huì)保障、教育文化、法律服務(wù)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能，更好保障和改善民生。推動(dòng)教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。”這個(gè)規(guī)定是對(duì)大行政執(zhí)法的要求。事實(shí)上，大行政執(zhí)法與行政相對(duì)人的利益有著天然的聯(lián)系。目前我們所構(gòu)造的幾個(gè)大行政執(zhí)法的范疇幾乎都與公共服務(wù)有關(guān)，從今后大行政執(zhí)法的路徑看，如何促進(jìn)行政給付仍然是必須考慮的問題。
四、大行政執(zhí)法的構(gòu)造進(jìn)路
行政執(zhí)法無疑是行政法治的核心問題之一，該問題既應(yīng)當(dāng)成為行政法治解決的核心問題，也應(yīng)當(dāng)引起行政法學(xué)界的普遍關(guān)注。但是，我國在上列兩個(gè)方面都存在一定的滯后性。就行政法治實(shí)踐而論，對(duì)行政執(zhí)法的規(guī)制是不到位的。上面已經(jīng)指出，我國中央層面上的行政法規(guī)范尚沒有專門的有關(guān)行政執(zhí)法的典則。換言之，中央層面有關(guān)行政執(zhí)法的規(guī)制還處于真空地帶，目前規(guī)范行政執(zhí)法的典則大多存在于地方層面上，如《湖北省行政執(zhí)法條例》《湖南省行政執(zhí)法條例》等。地方有關(guān)行政執(zhí)法的規(guī)范大多選擇的是管理模式，就是用行政管理的邏輯來設(shè)計(jì)行政執(zhí)法制度，充分凸顯了行政高權(quán)在行政執(zhí)法中的地位。制度的缺失以及制度的非理性才導(dǎo)致了我國行政執(zhí)法中的諸多亂象，例如我們上面所提到的分散執(zhí)法、碎片化執(zhí)法、選擇執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等等。就學(xué)界而論，我國行政法教科書基本上沒有專門的行政執(zhí)法的章節(jié)。諸多學(xué)者把行政執(zhí)法與行政行為相等同，也有學(xué)者將行政執(zhí)法與行政程序相等同，這實(shí)質(zhì)上都是理論認(rèn)知上的偏差。因?yàn)樾姓䦂?zhí)法的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政行為的概念，行政行為僅僅存在于行政執(zhí)法之中而已。而行政程序是行政法的一種形態(tài)，它與行政執(zhí)法是有關(guān)聯(lián)的，但與行政執(zhí)法并不能夠同日而語。由此可見無論法治實(shí)踐層面還是學(xué)理層面，行政執(zhí)法都是相對(duì)滯后的，這非常不利于大行政執(zhí)法的構(gòu)造。毫無疑問，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》將大行政執(zhí)法作為新時(shí)代行政執(zhí)法制度構(gòu)建的基本目標(biāo)，這便提醒我們，大行政執(zhí)法的構(gòu)造是一個(gè)長期的任務(wù)，而且是一個(gè)深層次的理論和實(shí)踐問題。為了使大行政執(zhí)法能夠沿著科學(xué)化和理性化的軌道發(fā)展，筆者提出下列構(gòu)造進(jìn)路：
（一）關(guān)于行政職能的目標(biāo)分解與綜合
1911年美國行政管理學(xué)家泰勒首次出版了《科學(xué)管理原理》一書，他在該書中創(chuàng)造了著名的目標(biāo)分解和綜合的原理。所謂目標(biāo)分解，就是在一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)行政機(jī)構(gòu)要根據(jù)事態(tài)的性質(zhì)進(jìn)行分類。如工人的操作有幾個(gè)動(dòng)作，而在一個(gè)工程下有幾個(gè)操作，在一個(gè)操作中有多少個(gè)工序，一個(gè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)有幾個(gè)工程等等。要根據(jù)該企業(yè)的狀況進(jìn)行目標(biāo)的分解，然后再將分解的目標(biāo)予以綜合。如讓同一的目標(biāo)集中在統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)之下，使一個(gè)機(jī)構(gòu)管目標(biāo)相同的事。泰勒的目標(biāo)分解和綜合的方法最早存在于企業(yè)之中，20世紀(jì)50年代，美國政府將泰勒在企業(yè)所使用的目標(biāo)分解和綜合的原理運(yùn)用到美國政府機(jī)構(gòu)的改革之中。它先確立一個(gè)行政機(jī)構(gòu)的總目標(biāo)，再分成若干次目標(biāo)，將次目標(biāo)再分為子目標(biāo)，將子目標(biāo)再分為分目標(biāo)。每一個(gè)目標(biāo)都是由相應(yīng)的行政管理事態(tài)決定的，只要事態(tài)相同，就要存在于統(tǒng)一的目標(biāo)之中。根據(jù)這樣的分解和綜合，將多余的行政目標(biāo)或吸收、或剔除，通過這種改革使美國的行政機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的行政目標(biāo)，而且使每個(gè)行政目標(biāo)都有相應(yīng)的歸類。后來這成為行政機(jī)構(gòu)建立和改革中的一個(gè)基本原理，在法治發(fā)達(dá)國家被普遍運(yùn)用。我國傳統(tǒng)行政執(zhí)法之所以存在諸多亂象，其從管理理論上講違反了目標(biāo)分解和綜合的原理。以城管執(zhí)法為例，本來是同一個(gè)事情，結(jié)果有四五個(gè)職能機(jī)構(gòu)同時(shí)行使管理權(quán)。我們說行政綜合執(zhí)法實(shí)質(zhì)上就是對(duì)相關(guān)的職能進(jìn)行例行化的處理。大行政執(zhí)法的理論前提就是目標(biāo)的分解與綜合，換言之，我們應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行目標(biāo)的分解與綜合，然后構(gòu)建大行政執(zhí)法的體制和機(jī)制。這是大行政執(zhí)法構(gòu)建的最基本的進(jìn)路，也關(guān)系到我國此次機(jī)構(gòu)改革是否能夠成功。
（二）行政組織與行政行為的法治對(duì)應(yīng)
行政法的調(diào)整對(duì)象中有兩個(gè)有機(jī)聯(lián)系的部分。我國臺(tái)灣學(xué)者管歐將其概括為“體”和“用”，前者指的是行政法中的靜態(tài)方面，就是行政機(jī)構(gòu)體系以及公職人員的構(gòu)成；后者則指的是行政法的動(dòng)態(tài)方面，就是行政過程和行政行為，既包括行政主體的行為方式，也包括公職人員的行為方式。行政法的功能定位必須圍繞上列兩個(gè)方面展開，行政法治中的邏輯構(gòu)造也應(yīng)當(dāng)圍繞上列兩個(gè)方面展開。而且管歐認(rèn)為上列兩個(gè)方面不能出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象，他們是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。這便提醒我們，在行政法中，行政組織和行政行為必須有所對(duì)應(yīng)，行政組織法和行政行為法也必須保持高度的銜接。然而，在我國行政法中給人一種頭重腳輕的感覺。即是說，我們的行政組織法要大大弱于行政行為法，行政組織法的法典只有少數(shù)幾個(gè)，而行政行為法的法典則大量存在。我們要強(qiáng)調(diào)的是這些大量的行政行為法典促成了行政行為的亂象，而不是讓行政行為更加科學(xué)和合理。毫無疑問，行政執(zhí)法尤其大行政執(zhí)法必須保持“體”和“用”的統(tǒng)一，必須使行政組織和行政行為有正當(dāng)?shù)倪壿嬯P(guān)系。行政組織法中規(guī)定的行政職權(quán)如何體現(xiàn)在行政行為法中，行政行為法中規(guī)定的行為方式如何與行政組織法中的行政主體對(duì)應(yīng)，都是需要從深層次解決的問題。大行政執(zhí)法的構(gòu)造必須將二者予以統(tǒng)一，而目前大行政執(zhí)法似乎忽視了行政組織方面，而將注意力都集中在行政行為方面，這是有所偏失的。我們要通過賦予行政主體法律人格的方式來定位它的行為，同時(shí)讓每一個(gè)行政行為都有確定的行政主體，這是大行政執(zhí)法構(gòu)造的技術(shù)層面的問題。
（三）行政執(zhí)法與社會(huì)自治的銜接
行政執(zhí)法是行政主體的功能，也是行政主體的行為方式，它存在于正式的行政機(jī)制之下，存在于行政法治的調(diào)控范圍之中。在當(dāng)代社會(huì)機(jī)制之下，政府的行為越來越有限，尤其在20世紀(jì)70年代，美國發(fā)起了放松管制運(yùn)動(dòng)之后行政法治的空間就越來越萎縮。有一些傳統(tǒng)上屬于行政系統(tǒng)的職能便游離了出去，歸入社會(huì)系統(tǒng)。這也出現(xiàn)了一個(gè)公法現(xiàn)象，就是軟法的出現(xiàn)。也就是說有些社會(huì)治理不是靠剛性的行政法來調(diào)控的，而是通過柔性的民間規(guī)則、技術(shù)規(guī)則進(jìn)行調(diào)試的。我國在黨的十八屆四中全會(huì)有關(guān)依法治國的頂層設(shè)計(jì)中就強(qiáng)調(diào)：“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建設(shè)健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。加強(qiáng)在華境外非政府組織管理、引導(dǎo)和監(jiān)督其依法開展活動(dòng)。”這實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)自治的認(rèn)可，就是讓民間機(jī)制或者其他行政法之外的機(jī)制來調(diào)整社會(huì)關(guān)系，甚至在一些環(huán)節(jié)上，政府完全不要介入，就由社會(huì)系統(tǒng)自主進(jìn)行決定。社會(huì)自治與行政執(zhí)法是兩個(gè)事物，但他們是有銜接關(guān)系的。因?yàn)槲覀冎溃诜ㄖ蔚目偟臉?gòu)成中，法治政府和法治社會(huì)都存在于法治的大系統(tǒng)之中。從法治的調(diào)控來講，不能夠在這個(gè)社會(huì)機(jī)制中留下空白、留下真空。那么，大行政執(zhí)法和社會(huì)自治如何進(jìn)行銜接便是大行政執(zhí)法中又一個(gè)不可忽視的內(nèi)容。我們注意到，目前我們?cè)跇?gòu)建大行政執(zhí)法體制時(shí)，或多或少考慮到社會(huì)因素，但是社會(huì)自治機(jī)制如何支持大行政執(zhí)法我們則沒有給予關(guān)注。在筆者看來，從社會(huì)治理的角度講，大行政執(zhí)法無疑起著主導(dǎo)作用，而社會(huì)自治作為一種輔助機(jī)制補(bǔ)充了大行政執(zhí)法。而且它的相關(guān)調(diào)控方式也可以被大行政執(zhí)法所吸收，例如軟法就可以被大行政執(zhí)法所吸收。
（四）行政執(zhí)法的嚴(yán)格法治化
目前我國大行政執(zhí)法的構(gòu)造只有極小一部分是通過正式的政府文件進(jìn)行的，如2002年制定的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件，它是一個(gè)正式的政府文件，也可以視為行政法的一個(gè)淵源。它所構(gòu)造的大行政執(zhí)法主要在城市管理領(lǐng)域和文化執(zhí)法領(lǐng)域，即是說，它的調(diào)整范圍是極其有限的。目前我們所構(gòu)造的城市管理大行政執(zhí)法、交通運(yùn)輸大行政執(zhí)法、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大行政執(zhí)法、衛(wèi)生和計(jì)生領(lǐng)域大行政執(zhí)法、能源領(lǐng)域大行政執(zhí)法、文體廣播領(lǐng)域大行政執(zhí)法、市場監(jiān)管大行政執(zhí)法、公共衛(wèi)生大行政執(zhí)法等基本上都存在于政策層面上。這是就中央層面而論的。一些地方也根據(jù)地方實(shí)踐構(gòu)建了自己的大行政執(zhí)法領(lǐng)域，如貴州銅仁市等。毫無疑問，大行政執(zhí)法是這次黨和政府行政機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容之一，它是我國行政法治建設(shè)中的一個(gè)大動(dòng)作，而對(duì)這樣的大動(dòng)作，由政策調(diào)整是不可取的，由地方調(diào)整更是不可取的。基于此，筆者認(rèn)為，大行政執(zhí)法必須走嚴(yán)格法治化的道路。這要求全國人大應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一個(gè)關(guān)于大行政執(zhí)法的行政法典則，如果目前全國人大制定這樣的法律還不成熟，便可以授權(quán)國務(wù)院制定一個(gè)相應(yīng)的行政法規(guī)，這是十分必要的。如果我們不在行政法規(guī)以上的上位法中對(duì)大行政執(zhí)法作出規(guī)范，那大行政執(zhí)法很可能又會(huì)成為新一輪行政執(zhí)法中的亂象。因?yàn)槟壳爸T多地方所構(gòu)建的大行政執(zhí)法在范疇和內(nèi)容上都存在較大差別，所以走嚴(yán)格規(guī)范化的道路必須被提到議事日程上。