石亞軍 （中國政法大學政治與公共管理學院 教授）
李大朋(中國政法大學政治與公共管理學院 博士后研究人員)
【摘 要】民航業天然具有密集審批屬性，并且全球各國的民航審批類型具有高度的同一性，體現為簡單數量增減的外延式民航審批制度改革需要根據民航業的特點和發展規律進行轉型。我國民航審批制度仍然面臨著深層次、結構性問題，包括審批粗放、市場化改革不徹底、飛行活動審批嚴格等問題，深化民航審批制度改革必須步入內涵化軌道。內涵化改革以提升民航治理體系和治理能力現代化為主線，致力于推進模塊型審批、契合市場型審批、協同飛行型審批、鼓勵科創型審批。
【關鍵詞】民航業；行政審批；改革；內涵式
我國民航業經過了改革開放幾十年的快速發展，取得了令人矚目的成就。大眾出行對品質的關注不斷增強，對民航服務提出了更高要求。在貫徹落實“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局，以及“一帶一路倡議”“京津冀一體化”“自貿區建設”“長三角一體化”等戰略部署中，民航業迎來了快速發展的大好機遇。在深化民航管理領域“放管服”改革中，走出民航審批制度改革內涵式推進道路，進一步理順民航領域政府與市場的關系，保證民航業活力與安全的統一，是提升民航治理體系和治理能力現代化的需要，是使市場在民航業資源配置中起決定性作用和更好發揮政府民航管理作用的需要，是民航業提高適應經濟社會發展和人民群眾高質量生活要求能力的需要。推進民航審批制度內涵式改革，必須結合行業固有的特點，針對民航審批制度面臨的深層次結構性問題，圍繞政府在簡政放權、放管結合、優化服務作前提統設下，科學合理清權、確權、放權，從而進行制度重構和機制再造。
一、深化民航審批制度改革必須走內涵式道路
內涵式改革是相對于審批數量簡單增減的外延式改革而言的,內涵式改革著眼于行業特點和發展規律，以及提升行業治理現代化，以解決行業面臨的深層次、結構性問題，最終實現行政主體履行職能的出發點與落腳點轉換到為行業創造良好的發展環境、提供優質的公共服務上來，為行業的進一步發展提供制度供給與保障。
行政審批的目的，是在準入、準營兩個關卡為市場把門，以合法性和合理性為界限，把適合與不適合的兩類主體和項目擋在市場的里外。顯然，行政審批是處理好政府與市場關系的關節點，政府對市場的扶持、推動抑或鉗制、阻撓，都是發生在行政審批這個起點。行政審批要做到兼顧敞門放行而無魚龍混雜，嚴關阻止而不誤擋正當，使政府作用成為市場作用的助力而非阻力，就必須通過內涵式改革，夯實行政審批制度設計和實施的科學性和有效性。內涵式改革體現為“直擊的是行政審批權的權力實體，鏟除的是行政審批權力實體的生存體系，即把不該由政府行使的審批事項，從事項本身到事項賴以存在的‘三定方案’和法律法規，進行果實、根莖、土壤一體化根除”。
我國歷次民航管理體制改革的總體方向是政企分離、政資分離，不斷向優化職能、有限政府方面轉變，這構成了我國歷次民航行政審批體制改革的主線。黨的十八大以來，民航審批制度改革邁出了更大步伐，簡政放權的成果顯著。根據2015年7月16日民航局頒布的行政審批事項公開目錄，目前民航局的行政審批事項共計49項，大致內容包括：航空器設計、生產、適航認可或許可；航空人員的資格審定；涉及航空運營主體的審批，包括航空運輸企業、機場、航空服務保障企業、以及涉及外國投資人/運營人的審批。除此之外，還有一些民航局與軍方共同行使審批權的事項，這一類審批主要集中在空域、無線電使用方面。
民航審批制度改革在總體上的成就有目共睹，對民航業在政府和市場兩種作用的良性互動中獲得快速穩定發展提供的制度保障效應顯而易見。但民航業發展還受到一些深層次、結構性問題制約，反觀民航審批制度改革，因改革尚不完全到位使這些問題沒有得到很好解決。改革的不足主要表現為以下幾個方面：
（一）審批制度改革尚顯粗放
審批制度改革的精準性體現在把簡政簡到政府能夠專注正確履行把關職責的位置上，而不產生以越位、缺位、錯位顯現的附加行政效應，把放權放到合法合理擁有入市、運營自主權的市場主體手中，這種簡與放的閉合效應取決于改革導示的恰當的審批標準。《民用航空法》就設置相關的民航審批類型做出規定，但是在執行層面行使審批權時尚顯粗放，在同一類審批中過度追求審批標準的統一化無法滿足民航業內部差異化的需求。在民航審批改革中，形成了一種普遍認識，即在民航業密集審批制度中，安全審批是核心，并且安全沒有等級之分，因此民航審批必須建立在統一的標準上。這一認識在原則上是成立的，但在標準統一性的指涉對象上不加區分地把原則當作措施本身，就會導致改革在推進中顯現粗放。事實上，民航業是一個內部差別巨大的行業。例如，對于航空制造而言，根據航空器降落時特征、尾流、發動機、升限、幾何尺寸、機場、航程等不同，可以進行不同的區分，但無論何種分類，其預期運行環境、技術指標、科技含量、運用模式是千差萬別的，這就決定了在對其進行適航與運行管理審批時，需要優化分類標準，并進行具體的類型化區分。因此以安全為核心，堅持安全沒有等級，并不必然意味著對民航業內部完全實行一種標準的審批制度。如果不注意民航業內部這種差異性，民航審批制度實行“一刀切”，將無疑會遏制民航業發展的不同需求，從而遏制整個產業的活力與動力。
（二）市場化改革不徹底
經過歷次民航體制改革，目前我國已經形成了比較完備的民航市場，但是擁有眾多市場主體的高水平市場化運行機制和效應仍然不夠理想，民航市場化改革仍然存在不徹底的一面，主要體現為：其一，新設航空公司市場準入一直受到政策性較大的影響。《民用航空法》第92條、第93條規定設立航空公司應向民航主管部門申請經營許可，但是民航主管部門授予經營許可的具體尺度一直受到政策的影響，一度收緊甚至暫停對新設航空公司的審批，導致市場主體對進入市場的預判能力降低，嚴重影響到市場主體的正當期望。其二，航空運輸價格過度審批。《民用航空法》第97條規定民航主管部門會同國務院物價主管部門制定運價管理辦法，報國務院批準后執行。我國目前采取市場調節價與政府指導價雙軌制。前者適用于頭等艙、公務艙、貨物運輸、以及民航局目錄航線之內的經濟艙,后者僅適用于民航局目錄航線之外的經濟艙。但是關鍵問題是，大部分熱點、重點航線都不在該目錄內，即大部分運量實行政府指導價，而這些航線恰恰最需要充分競爭。其三，航線進出的過度審批。《民用航空法》第96條規定航線的進出需要經過民航主管部門批準。自2002年民航大規模市場化改革后，我國目前實行審核與備案雙軌制，前者適用于北京、上海、廣州三大城市四個機場的客運航線，后者適用于其他客運航線以及貨運航空。因此，對于北京、上海、廣州三地的航線歷來屬于客源穩定充足的“黃金航線”，而這些優質航線目前仍然受制于行政審批。行政化配置航線既造成航空公司不能很好適應市場的變化，又可能導致航線資源的浪費，甚至產生利益交換或腐敗現象。其四，航空油料市場、航信產品等存在著隱形審批壁壘問題，不合理地提高這一行業的市場準入門檻，從而形成了航空運輸市場上游壟斷的情況，導致航空服務保障領域競爭性不夠，市場在資源配置中發揮的作用不充分。
（三）飛行活動審批過于嚴格
“飛起來”是一切航空活動的前提，但是目前我國對通用航空飛行活動的審批制度是非常嚴格的，而過于嚴格的飛行活動審批在一定程度上限制了民航業的發展。
我國空域在性質上屬于國家資源，《民用航空法》第70條規定國家對空域實行統一管理。根據《中華人民共和國飛行基本規則》第4條，由國務院、中央軍委共同組成的空中交通管制委員會（簡稱國家空管委）對空域進行管理。盡管從名義上看，這一機制是由民航與軍航共同參與，但事實上，空域管理以軍方管理為主，以滿足軍用飛行為主導，其次才會考慮到民用飛行需求。這種空域管理模式從根本上決定了我國飛行審批模式難稱“協同飛行型審批”。
從具體的審批過程來看，盡管已經從以往“離地三尺都需要審批”，進行了大量的縮減，但仍然繁瑣。一般而言，除固定航班飛行審批外，通用航空飛行審批分為兩大類，一類為審查是否具有飛行沖突的飛行計劃審批，另一類為涉及飛行任務內容的飛行任務審批。對于《通用航空任務審批與管理規定》第5條規定的九類通用航空飛行，申請人需要同時申請飛行計劃與飛行任務審批，其他情況下，通用航空飛行只需提交飛行計劃審批。
對于飛行任務審批，根據《通用航空飛行任務審批與管理規定》第3條，一般性的通用航空飛行任務審批由民航局負責，涉及國防安全的通用航空飛行任務審批由軍方負責，但是實踐中申請人很難確定其飛行是否涉及國防安全，因此，可能出現審批主體不明的情況。對于具體的申請程序，根據《通用航空飛行任務審批與管理規定》第8條，申請人必須提前13個工作日向審批部門提出申請。從飛行角度來看，這一審批等待時間過長，并且申請人需要提交的材料過于繁瑣，往往需要多次補充資料才能最終獲得審批，耗費申請人大量的時間與精力。
對于飛行計劃審批，目前具體的行政規章尚未頒布。2018年7月1日，民航局開始在通用航空管理系統中統一受理通用航空飛行計劃審批。民航部門在進行形式審查后，報給軍方空管部門進行審批，關于空域使用、起降地點等又分別由軍隊航線部門、作戰部門進行審批。飛行計劃的審批時間沒有具體限制，一般僅在飛行前一天的21點之前通知申請人審批結果。同樣，飛機計劃的審批也是非常繁瑣，無法滿足飛行的機動性和時效性，尤其難以適應日益發展的通用航空的飛行需求。
（四）民航審批制度對于民航科技發展的適應性不足
民航業是一個科技密集型行業，往往匯聚著最尖端科技含量，并且民航業對于高效便捷綠色的追求，也天然更傾向于采用與接受新技術。我國《民用航空法》對航空器的適航進行了嚴格的管理，包括航空器的設計、制造、維修、運行、進出口均需要民航主管部門頒發合格證書。對航空器進行嚴格的適航管理是必要的，但是我國民航適航審批制度對民航科技發展的適應性不足。一方面，航空器適航審批與一般的行政審批是不同的，航空器適航審批更多體現適航當局與申請人就適航必備的科技資質進行深度溝通，共同完成適航取證活動。但是受制于傳統的審批理念，我國目前的適航審批制度缺乏適航當局與申請人之間的協作性制度設計，往往關注于對單個產品的適航性審定，而對申請人適航科技能力的系統性建設關注不夠；另一方面，對于無人機、空天臨界飛行器、超音速飛行器、新能源飛機等這些新型的飛行器以及其飛行活動的管理，由于處于探索階段，導致現有的適航與運營審批制度對這些新型飛行器的設計、制造、運營無從規范，難以適應。
二、推進民航業審批制度內涵式改革的著眼點
改革是推動事業向合規律性發展而進行促進制度創新和優化，內涵式改革彰顯改革的預期與效果、謀劃與措施、應然與實然、形式與實質無縫對接，使事業在順應規律的合理制度保障下實現又好又快發展。推進民航審批制度內涵式改革，需要從特點和重點兩處著眼，使改革的抓手抓得準、注力注得深、生效生得實，以促進民航業在順應時代要求、事業發展趨勢中提升運營效率和服務品質，更好服務于國家發展戰略，滿足人民美好生活需求的客觀需要，為建設交通強國作出貢獻。
（一）推進內涵式改革必須圍繞民航業和民航審批的特點進行開源著眼
相比于一般行業，民航業因其特定的業需、業域、業態、業能，具有其它行業不可相比的特點，它所擁有的獨具特殊功能的空中代步工具，對密切國與國、人與人、事與事的聯系提供了蘊含特有時空觀、效率觀的出行剛需。民航業的特點集中體現在以下三個方面：首先，民航資源具有更明顯的稀缺性，民航在交通系統中不可能像鐵路交通、道路交通、地鐵等具有廣泛供給力，與其它大多數行業相比，其受眾范圍相對有限，包括機場、航線等民航配套供給能力，總體上是滯后民航市場需求的，而為了滿足民航市場的增長需要更大范圍協調民航資源；其次，民航體系具有復雜性，民航是一個由不同種類的要素構成的復雜系統，包括機場系統、空管系統、航空運輸系統等數個子系統，民航子系統之間有機聯系、互相影響與制約，發生在任何一個子系統的短板都會嚴重影響到民航整體的運營和發展；再次，民航運營具有跨網性，民航運營需要依托多網絡系統的協同，在民航系統內部機場、航空運輸企業、空管的協同，以及在由民航、鐵路、公路等組成的綜合運輸系統之間的協同中實現跨網運營。
行政審批定然是落腳到行業、產業的具體審核、批準，行政審批制度的科學性和有效性建立在反映行業和產業特性的規律性上。民航是國內經濟、國際交流、大眾民生的動脈，具有獨特的運營要素、系統、環境，導致制約效率和安全的要素顯現動態時空性、多維產業性、復雜技術性，這便決定民航審批制度顯現兩個特點：一是具有多維集約審批屬性，既包含了適航、空中交通管理、飛行標準、機場服務、運輸市場等全方位審批，又包含了航空運輸領域、機場領域、空管領域、通用航空領域、航空保障領域等全行業審批；二是世界各國民航審批類型與基本內容具有高度的同一性。民航業是一個全球化的行業，較早形成了比較完備的國際法治體系。因此，與一般行業不同，民航審批權的設立很大程度上受到了《國際民航公約》體系的影響。根據《國際民航公約》，航空器登記國對航空器的安全負有義務，負責適航性、航空人員執照、無線電設備等執照的核準，但是前提是這些標準不能低于國際民航組織制定的標準。《國際民航公約》要求締約國采取本公約建議或制定的標準，并盡最大可能性統一這些標準。
我國是《國際民航公約》的締約國，因此，我國民航行政審批不但要遵循國內法中的《民用航空法》以及相關的行政法規，也要遵循《國際民航公約》。可以看出，基于上述特點，不同于一般行業的行政審批，民航行政審批制度改革需要政府通觀國內市場和國際標準的關系，并匯聚處理，在把握簡政放權向誰放、放什么、怎么放、放到什么程度等問題上，不是簡單的拿審批類型的削減與下放說事和行事，而是將改革推進在符合民航業特定的受自身發展客觀規律制約的秩序中，夯實改革的內涵。
（二）推進內涵式改革必須圍繞實現民航現代治理進行目標著眼
黨的十八屆三中全會將全面深化改革的目標確定為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九屆四中全會專門就實現這一目標進行固根基、揚優勢、補短板、強弱項等完善制度、提升效能的重大部署。實現民航現代治理是題中應有之義。
民航現代治理既是嶄新的理念，又是嶄新的體制，也是嶄新的機制，體現為民航系統具備了現代化的治理體系和治理能力。其中，緊緊圍繞使市場在民航資源配置中起決定性作用和更好發揮政府對民航審批、監管、服務作用，先進的治理理念是先導，這樣的理念就是兼容市場和行政規律的善治；科學的體制是主干，這樣的體制體現為政府民航管理機構設置合理精道、職能配置科學精準；順暢的機制是關鍵，這樣的機制體現為在政府與市場主體業務關系之間，有法治規范而無人為鉗制、有疏導路徑而無妄卡堵障、有共尊共促而無互悖互掣，形成促進民航業規范、快速、健康、穩定發展的治理局面。
行政審批是政府規制經濟活動的一種手段，目的是以政府干預有悖規則、倫理因素的社會經濟活動的方式，保證社會公共價值和利益的實現。行政審批權的正當行使效應決定于合適的權域、合規的權杖、合度的權及，行政審批過度化必將對經濟社會活動造成阻礙。在民航審批中，怎樣才能做到清晰劃定政府與市場的邊界，以通過規范行政審批權最大限度減少政府對民航資源的直接配置，最大限度減少政府對民航市場作用不必要的干預，以便最大限度激發市場活力，增強內生動力，釋放內需潛力，有效的辦法就是以實現民航現代治理為目標著眼推進民航審批制度內涵式改革。
從各國民航管理體制變革這一外部因素來看，出于對市場失靈與政府失靈的雙重擔憂與博弈，民航自產生至今，分別經歷了監管迷信、監管質疑、以及監管重構三個階段。具體而言，在民航業發展的早期，政府對于航空運輸企業的成立、進入、退出，運輸的價格、航線等幾乎所有涉及航空運輸的所有事項進行審批和監管。進入20世紀70年代，由于過度的監管，導致整個航空運輸業虧損嚴重、效率低下，越來越高的呼聲要求放松管制。美國于1978年逐步解除對于航線、運價、航空公司的成立等方面的審批與管制，開啟了放松管制的探索路徑。從早期的“市場開放”，到范圍更大，開放程度更深的“天空開放”，伴隨著許多國家和地區簽署的“開放天空協議”（Open Skies Agreement），民航放松管制政策開始被推向世界。
民航業是一個全球化的行業，國際條約層面的放松管制，必然會給國內民航管理體制帶來影響，國際上對航空承運人的所有權與控制權，市場準入、運力、時刻、產品分銷等方面的放松管制，對我國推進民航治理體系和治理能力現代化既形成了制約，又提供了參照，需要我國適應我國締結的航空運輸國際條約要求，借鑒外國有益經驗，結合我國國情，實行有利、有力、有為、有效的民航行政審批制度內涵式改革。
三、推進民航審批制度內涵式改革的著力點
推進民航審批制度內涵式改革，既要確保航空安全這一民航業治理的核心主題，加強對于各類適航證明的審批、人員資質的審批、飛行活動的審批等，又要在堅持航空安全的條件下，更大激發民航市場主體活力、增強競爭力，并且鼓勵創新，促進我國從“民航大國”向“民航強國”轉變。針對我們民航業發展面臨的深層次結構性問題和民航行政審批改革存在的不足，深化改革應當致力于構建民航完善的模塊類審型、契合市場型、協同飛行型、鼓勵科創型的審批制度。
（一）推進模塊類審型審批改革
民航建立全面的模塊類審型審批制度是由民航內部巨大的差異性所決定的，我國目前已經開始在通用航空領域注意構建分類管理的審批制度，從長遠看，需要構建全行業按類實現模塊化的審批制度。在《民用航空法》設立的民航審批類型范圍內，需要進一步豐富民航行政法規與規章，對民航審批權的行使進行精細化、模塊化構建。
一是“兩個重構”下通用航空審批制度改革。我國通用航空的發展一直滯后于國民經濟發展的需要。因此，為了補足短板，通用航空被確立為民航強國建設的重要內容，并被定位為國家戰略性新興產業。
目前的民航審批制度未能反映出通用航空的特殊性，其表述過于原則，這在一定程度上遏制了通用航空發展的活力。我國目前的航空法體系內，對于通用航空管理體系，通過特別法的方式加以規范，而在特別法調整之外的通用航空事項，則均準用公共運輸航空的規定。事實上相當于通用航空法律是公共運輸航空法律的特別法。這就導致了對于特別法律調整范圍之外，與通用航空有關的技術運行以及各類證照的頒發，大部分均采用與公共運輸航空同樣的標準。
2019年1月21日，民航局印發《關于推進通用航空法規體系重構工作的通知》，要求落實通航業務框架和通航法規框架（“兩個框架”）的重構，作為我國未來通用航空發展的頂層設計。該通知要求以 “放管結合、以放為主、分類管理”作為總體方針，在通用航空體系內以航空器運行能力為縱軸，以通用航空運營人的經營能力為橫軸，按照交叉組合，劃分不同的模塊，執行不同的監管標準。從方向上看，這正是考慮到了通用航空的特殊性，在堅持安全性的基礎上進行松綁減負，同時考慮到通用航空內部的差異性，進行分類精細化管理。目前的一系列通用航空審批制度改革也正是順應這一思路，例如取消通用航空經營許可前置審批等。另外，還有一些政策和法律的松綁也正列入立法計劃中。盡管如此，從民航業整個發展趨勢來說，仍然需要進一步解放思想，進行更深層次、更大范圍的模塊化改革。
二是建立全行業模塊化審批制度。深化簡政放權的關鍵就在于創建模塊化、精細化的審批管理模式。可以根據民航業的內部差異性，在經過充分論證的基礎上，在同一類審批內部制定不同的審批標準。對于不需要再設立審批的情況，應當堅決取消或者改為備案制，即便仍有必要保留事前審批，也可以設定不同的審批標準，該放的應當堅決放開，該管的應當堅決管起來。具體措施是：第一，設定合理的分類標準。首先，分類標準的設定應當具有前瞻性，能夠體現出民航業的發展趨勢，比如針對日益發展的公務飛行需求，在大通用航空的體系內，有必要對公務航空進行單獨的分類。其次，分類標準的設定應當具有體系性，在設定各個子部門的標準時，應當注意各個子部門的關聯性，確保民航分類標準的設定具有體系性，杜絕由于跨部門的標準不一致，從而導致不同領域之間的法規和政策不一致，甚至“打架”的情況。第二，建立“大民航”的觀點，從更大范圍內統籌民航審批的對象、主體和內容。從審批對象來說，應不僅僅限于航空運輸業，也應該將航空制造、航空培訓、航空器維護保養、航空救援、航空金融等也納入統籌審批的范疇。從審批內容來說，不僅僅限于傳統的航空飛行活動，應將航空制造、培訓、維護保養、融資等相關的活動等也納入統籌范圍。從審批主體角度，不僅局限于民航局，也應當將現實中所有行使民航業審批權的行政主體都納入其中統籌設置審批權，例如，發展和改革委員會、工業和信息化部，等等。第三，以必要的安全性審查為標尺，以風險審定為尺度，確定放與管的尺度。圍繞航空安全，使民航審批不同模塊的劃分、建立與調整，都應以必要的安全性為確定標準。比如，在通航活動中，載客運輸應當比載貨運輸以及其他通航作業活動具有更高的審批標準，包括對從事載客運輸飛行的航空器、人員、機場等。相反，如果對于載貨運輸或者其他通航飛行活動設定了完全不必要的過高的審批標準，應當逐步放松。
（二）推進契合市場型審批改革
建立完善的契合市場型審批制度是由我國民航市場經濟地位所決定的。為了充分實現市場在資源配置中的決定性地位，進一步完善民航市場體系，民航審批制度需要建立全面契合市場發展需要的審批制度。具體而言，需要對《民用航空法》以及相關行政法規、規章就民航市場準入、經營活動的審批進行重構，徹底放開可競爭環節的審批，對于保留審批的事項，需要消除隱形的審批壁壘，審批的內容也應從消除壟斷、維護市場公平競爭的角度進行設置，避免政府對民航資源的直接配置。
一是進一步取消隱形的審批壁壘。民航業的發展規模和速度，取決于政府在審批時門檻的高低、門口的大小，以及民航業運行所含所有要素實際上能否一并入市，任何一個要素在審批中受阻，或者任何一個審批事項在某個環節上不順，都會影響民航市場的運營。由于民航業涉及的市場準入范圍更廣，這就要求在深化改革中，必須著力取消體現在局部和環節中的隱形審批壁壘。對于可放開的非天然壟斷性行業，業務管理部門應當轉變職能，從事無巨細全部審批轉變為以構建維護公平競爭環境為主，對該審批的事項切實把好關，對不該審批的事項一律取消，不留尾巴。包括對于公共運輸航空，需要進一步頒布準入細則，在對飛行、機務人員、航線等進行評估的基礎上，實行統一、透明的航空公司準入制度，消除由于政策的不確定性帶來的風險；對于航材、航信，有必要進一步打破行政壟斷，引入競爭機制，提高供給水平和服務；對于航油，包括采購、運輸和銷售等具有競爭性因素的環節可以放開競爭。
二是完善運價形成機制與航線資源配置。我國目前以航線的繁忙程度區分實行政府指導價與市場調節價，在一定程度上限制了航空公司之間的市場競爭。越繁忙的航線，反而越需要開放競爭，競爭越充分，資源配置使用效率就會越高，因此，建議除了少數有必要保留的公益航線外，其他航線均應當實行市場調節價。而為了更有效利用航線資源，可以考慮放開更多的登記航線。對于核準航線，為了達到資源配置的最優化，可以考慮引入市場競爭機制，例如，采用航線招投標或航班時刻拍賣等代替行政審批，在一定比例范圍內允許有償使用或轉讓，并且及時收回閑置時刻重新分配，促進航空公司的有序競爭，最大限度發揮航線資源的使用效率。
（三）推進協同飛行型審批
“飛起來”是硬道理，是衡量民航業發展程度，也是民航發展潛能釋放程度的標尺，基于國情，需要在民航與軍用航空之間構建一種“飛行友好型”關系，實行協同飛行審批制度。協同飛行審批，意指充分釋放航空飛行需求，更大范圍內協調行政與軍事資源，建立一個保證民航和軍用航空協同發展的具有中國特色的現代化空域管理和飛行審批體系。
飛行審批涉及總體的國家安全問題，在完善飛行審批制度時必須樹立整體的國家安全觀。從維護國家安全角度來說，對航空活動進行必要的軍事管理是有必要的，這也是各國通行的做法，尤其我國自1949年建國之后就一直面臨著嚴峻的國土防空壓力，直至目前也是如此。盡管如此，樹立整體的國家安全觀與進一步釋放空域、簡化飛行審批并無矛盾。更何況，隨著改革開放深入，我國民航業無論是安全形勢還是監測、導航能力都已發生根本變化，這些技術條件為在堅持國家整體安全觀的前提下，進一步改革空域管理制度提供了基礎。
從短期來看，需要根據已有的監測與管理條件，對空域劃分進行分類優化，盡量釋放出更多的空域供民航使用。《民用航空法》第71條明確要求空域的劃分應兼顧民用與國防的需求，以及公眾的利益，促進空域得到充分有效的利用。2010年，國務院、中央軍委印發了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，對試點的低空空域進行改革，將其重新劃分為管制空域、監視空域和報告空域三類進行管理。改革的方向體現了黨中央、國務院對于空域改革的遠見性與前瞻性，下一步應該根據現實空域的使用情況，進一步擴大報告空域的范圍，滿足民用飛行的基本需要。另外，在具體的審批環節，仍應當進一步簡化流程，縮短審批時間，主要通過雷達管制的方式，以滿足申請人對于飛行機動性的要求。
從長期來看，需要進一步推動空域管理制度的深化改革。我國目前空域管理制度以軍方為主導，空域的劃分、飛行任務、飛行計劃的審批均體現著軍管民模式。應當賦予民航更大的管理權限，把更多的資源傾向于民航，形成民航與軍隊共同參與的國家統一的空域管理體系，真正建立一個聯動統一的管理體制。具體而言，除了管制空域外，在和平時期，關于空域資源分配，飛行任務和飛行計劃的審批等均可以由民航來主導。
（四）推進鼓勵科創型審批
民航的科技密集型屬性決定民航應當建立一種鼓勵科技創新的審批制度，在保證基本規范和規格的前提下，審批應當為民航科技創新助力。鼓勵科創型審批制度，主要體現為民航審批對航空科學技術創新打開方便之門，在確保航空安全的基礎上，引導并鼓勵涉及航空器設計、生產、適航認可或許可，以及新型飛行器的運營和操作的科技項目獲得快速發展的市場空間。
一是在航空產品的適航取證體系中，需要進一步貫徹風險審定理念，基于風險的判斷確定適航當局在適航認證各個階段的介入程度，并且從單個航空產品認證轉向系統的構建，從注重審查轉向注重引導，進一步簡政放權，鼓勵促進航空新技術、新設計的發展。在風險審定理念下，通過將申請人對民航規章的持續符合程度作為判斷其產品符合性成熟度的依據，從而決定審定力度或檢查頻度，以便系統培養與引導申請人不斷提升自己的能力建設，最終促進航空技術的發展。目前這一理念已經被引入輕小型航空器的適航審批中，可以考慮進一步擴展到所有航空產品的適航審批制度中。
二是新型飛行科技事關未來民航發展，甚至關系到整個人類科技文明制高點的爭奪。對于新型的飛機器以及其飛行活動的審批，需要從兼顧鼓勵創新與保障安全角度，根據我國的國情，建立有中國特色的新型飛行器運營和操作審批管理體制。以無人機為例，由于涉及人工智能與高端制造業，對航空科技以及制造業轉型具有深遠影響，我國已將其列入戰略新興產業。目前，與無人機的相關審批與監管呈現出交叉與混亂的現象，生產階段涉及工業和信息化部、民航局產品認證與適航認證，銷售階段涉及公安部門與民航部門的銷售備案與實名登記，飛行使用階段涉及駕駛人員執照、飛行空域管理與飛行計劃審批。因此，對于無人機的審批事項無疑需要更大范圍的跨部門協調與資源配置，為此國務院、中央軍委頒布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（征求意見稿），但是該暫行條例仍未生效，且較為原則，在實踐中仍需進一步制定具體的操作規則。對于下一步的工作，需要繼續圍繞著無人機的制造（機）、駕駛（人）、飛行三個環節，根據無人機飛行活動的影響，充分考慮無人機發展的創新需求，合理分類，統籌資源，建立合理的無人機審批管理體制。