論監察法體系及其憲制基礎
作者：朱福惠，廈門大學法學院教授，法學博士；聶辛東，廈門大學法學院博士研究生。
摘要：2018年憲法修正案以及《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》）的通過，形成了以憲法為核心，以《監察法》為綱領性和主干性法律，以全國人大常委會制定的有關監察工作的專門法律為基礎，以國家監察委員會制定的監察法規和規范性文件為具體執行性規范，以涉及到監察權運行的其它法律法規為補充的內在協調一致的監察法規范體系。監察法規范體系是中國特色社會主義監察法治的組成部分，它具有獨立于其它法律規范體系的屬性，既區別于其它法律規范體系，又與其它法律規范體系關聯、融通和銜接。同時，監察法規范體系體現黨和國家監督制度的法治化，因此，黨內法規和法律都是監察法的淵源。
關鍵詞：監察法；監察法體系；監察法治；黨內法規
隨著《監察法》的頒布實施，監察法學研究取得諸多重要成果.理論界和實務界圍繞監察機關的性質、地位、職權等監察制度方面的問題進行了全面探討，并且對監察強制措施的運用、職務犯罪證據的收集、政務處分的適用等重大問題進行了較為深入的研究。但是，隨著監察實踐的發展，在全國人大常委會通過《公職人員政務處分法》并且授權國家監察委員會制定監察法規以后，在法規范層面已經初步形成了監察法體系。監察法體系的形成是我國監察體制改革和監察立法的重要成果，從憲制層面來看，監察體制改革是重大政治體制改革，建立了黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監察體制，健全黨和國家權力監督體系。監察機關與一府兩院平行，行使監督、調查和處置職能，監察法體系是監察機關憲法地位和職能的必然產物，它是監察機關獨立行使監察權的法治保障。監察法體系的形成也是我國特色社會主義法治體系不斷發展與完善的體現，監察法體系是具有自身特質、不同于其它法律部門的法規范體系，它與傳統的行政法體系、刑法體系和訴訟法體系在調整社會關系和調整的手段上均不相同。監察機關行使監督權和職務違法與職務犯罪調查權，不僅適用監察法，還要適用公務員法、法官法、檢察官法、刑法、刑事訴訟法等涉及到判斷和追究公職人員職務違法和職務犯罪的法律法規，由于實行紀委與監察機關合署，監察機關在行使對公權力和公職人員監督權時，需要依法與黨內監督貫通并實現黨紀處分與政務處分銜接，不僅適用監察法規，而且要適用中央紀委、國家監委聯合發布的黨內法規。監察法體系的形成，體現新時代中國特色社會主義權力監督的基本特色與制度邏輯，它不同于西方國家分權制衡的權力監督體制，而是充分吸收中國傳統監察文化，總結新中國社會主義行政監察體制運行的經驗教訓，創建適合中國政治體制和權力運行機制的公權力監督體制，因此，監察法規范和原則的表達，更多地反映中國政治實踐的現實狀況和客觀規律，體現黨和國家權力監督的概念體系和話語體系。本文對監察法體系的規范構成、特征及其憲制基礎進行系統探討，揭示監察法體系與其它部門法體系的聯系與區別。
一、以憲法為核心的多層次監察法體系
法律體系是將國家現行的法律規范按照一定的原則和要求而形成的有機聯系的統一整體，它具有法律完備、結構嚴謹和內部協調的特征。顯然監察法體系與其它部門法體系一樣是以憲法為核心、以《監察法》為統領和綱領性法律、以監察機關組織與監察權運行方面的法律、監察法規和規范性文件為補充而形成的內部協調一致的獨立部門法體系。
（一）創設監察權的憲法規范
“八二憲法”規定國務院設立監察部，在國務院領導下行使行政監察權，監察權的行政屬性表明監察法規范屬于行政法體系，并沒有形成監察法體系的憲法依據。1990頒布實施的《行政監察條例》是國務院制定的行政法規，1997年全國人大常委會通過的《行政監察法》是保障政令暢通、提高行政監察效能的法律。2016年11月全國人大常委會決定在北京、山西、浙江進行監察體制改革試點，試點目標之一就是將行政監察機關與人民檢察院反貪、反瀆和職務犯罪部門合并組成各級監察委員會，監察委員會與一府兩院并列。2018年3月憲法修正案確認了監察體制改革的實踐經驗，在21條修正案中有11條是關于監察機關及其職能方面的規定，而且將專門規定監察權及監察體制的5個條文增加到憲法正文之中，將憲法條文由138條擴大到143條，這在我國修憲史上尚屬首次。憲法修正案以國家根本法的形式規定監察委員會的職權、地位、領導體制等，這些創設監察權的憲法規范是監察法體系的形成性規范，也是最高規范。
（二）作為綱領性和統領性規范的監察法
憲法規范是部門法體系的核心規范，但僅有憲法規范不足以構成部門法體系，部門法體系需要在憲法的價值指引下，以憲法上的創制性規范為立法依據，通過制定法律將憲法上的監察權和監察制度具體化。由于監察制度涉及到國家權力監督體系的改革與優化，屬于監察法制的整體建構，因此需要一部全面而系統地規定監察制度的法律，該法律是監察法體系的主干，而《監察法》則是監察法規范體系的綱領性法律，具有規范統領國家基本法律的作用與功能，《監察法》的內容涵蓋了監察機關的性質與地位，組織與職權，同時還具體規定了監察機關監督、調查的程序以及對職務違法和職務犯罪的公職人員的處置方式等各個方面，它表明《監察法》是監察法規范體系的基礎性和統領性法律。其表現在：
第一，《監察法》是全國人大制定的基本法律。《監察法》是集監察組織法和監察程序于一體的主干性法律。憲法規定，監察機關的組織與職權由法律規定。按照憲法和《立法法》規定，國家機關組織與職權方面的法律屬于應當由全國人大制定的基本法律�！侗O察法》是在監察機關的組織、職權、工作程序均沒有專門法律規定的前提下制定的，既要規定監察機關的產生、組成和任期，又要規定監察機關的職權和工作程序，還要規定監察機關的監察對象和監察權限。因此，監察法既有監察機關組織法的性質，又有監察程序的性質。所以監察法只能對這些監察工作的重要內容作出一般規定或者概括性規定。我國國家機關的立法往往實行機關組織與人員分別立法的模式。如《國務院組織法》與《公務員法》，《人民檢察院組織法》與《檢察官法》，《人民法院組織法》與《法官法》，均為國家機關組織立法。至于這些國家機關的職能和工作程序則由其它法律作出規定。而且國家機關組織法根據憲法和立法法的規定只能由全國人大制定基本法律�！侗O察法》需要規定監察機關的組織和職權，雖然不是專門的監察機關組織法，但需要發揮組織法的作用，應當由全國人大制定。
第二，《監察法》是其它監察立法的依據。由于《監察法》對監察機關組織、職權以及監察程序的規定較為原則，雖然監察法對監察權限和監察程序的規定相對較為具體，可以為監察機關履行職能提供法律依據，但它對監察機關內部組織的規定以及監察處置的規定較為宏觀，不能為監察機關處置職務違法和職務犯罪的公職人員提供規范依據。因此，全國人大常委會應當根據監察實踐情況，依據監察法制定相關法律，不僅具體化監察法的規定，而且及時制定監察機關履行職能的法律，補充監察法之缺漏。全國人大常委會將《公職人員政務處分法》和《監察官法》納入立法規劃，政務處分由《監察法》規定，監察機關有權對違紀和職務違法的公職人員作出政務處分決定，但并沒有對政務處分的適用主體、權限、條件以及與黨紀處分之間的銜接與匹配作出具體規定。實踐中，中央紀委、國家監委制定《政務處分暫行規定》，對政務處分的適用以及與黨紀、行政處分之間的銜接作出規定。但該規定屬于國家監察委員會制定的規范性文件，僅僅是監察機關適用政務處分的操作規程，缺乏對政務處分適用原則、適用主體、適用對象、適用程序等系統而全面的規定。因此，《公職人員政務處分法》的制定非常必要，它是對《監察法》上政務處分規定的具體化。《監察法》第14條明確規定國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。但并沒有對監察官的任職條件、職務職級、待遇以及獎懲作出明確規定。所以，必須由全國人大常委會制定《監察官法》，細化《監察法》有關監察官制度的規定。全國人大常委會制定《公職人員政務處分法》和《監察官法》等法律，其立法的原則和精神必須符合《監察法》，立法的內容主要是補充、解釋和拓展《監察法》和規定，這些法律成為監察法體系的重要組成部分。
第三，《監察法》對監察職能和監察程序作出一般規定�！侗O察法》是確立監察制度和規范監察權的主干性法律，因此它只能對監察機關組織、職能作出原則性規定，不能對所有事項都作出具體而詳細的規定。但監察機關履行各項職能的情形以及程序是監察權運行的基本規范，雖然監察法對此作出的規定相對具體，但仍然屬于一般規定。如《監察法》第45條規定監察機關有權對職務違法情節較輕的公職人員有權采用談話提醒、批評教育、責令檢查或者予以誡勉。這一規定實際上賦予監察機關作出監察處理的權力，其目的在于對存在傾向性、苗頭性問題或者輕微違法的公職人員通過監察處理予以糾正，起到抓早抓小、防微杜漸的作用，防止公職人員由一般違法走向犯罪，是監察機關監督關口前移、提升監督效果的體現。然而監察法并沒有對上述四種監察處理措施規定適用情形，也沒有規定工作程序。實踐中談話提醒、批評教育、責令檢查適用于存在違紀違法苗頭，不需要作出政務處分的公職人員；誡勉適用于存在違紀違法但情節較輕的行為，或者公職人員的違紀違法行為已經達到警告處分的程度，但在監察機關調查過程中能夠配合調查，認錯態度較好，主動消除影響，符合減輕處分情形，可以作岀誡勉處分決定。所以，監察處理的適用有兩種情形，但《監察法》第45條的規定并未區分這兩種情形，需要通過其它監察法律或監察法規予以具體化�！侗O察法》對監察機關在調查職務違法和職務犯罪過程中調取證據作出一般規定，但對調取證據的程序并沒有作出具體規定。實踐中監察機關根據調查范圍和案件的實際情況決定調取證據的人員、范圍與方式，其運行適用內部工作程序。從監察法治角度出發，監察機關的調查程序涉及到被調查人的權利以及對監察機關的監督，監察調查和處置程序應當具體明確，以規范監察權的運行。因此監察法的一般規定雖然較為宏觀，但它框定了監察職權和程序的基本架構，可以根據實踐需要為其它監察立法提供法律依據。
（三）作為監察法配套的其它法律規范
如上文所述，監察法主要是全國人大制定的確立監察制度的統領性和綱領性法律，它只對監察機關的組織、職權和工作程序作出宏觀規定或原則性規定，按照我國法律體系的構成規則，應當以統領性、綱領性法律為中心，通過制定法律或者修改相關法律形成與監察法配套的法律規范體系。
第一，全國人大及其常委會制定有關監察機關組織與職能的法律。為了補充《監察法》上的制度性規定或者具體化監察法上的職權與程序規定，全國人大及其常委會制定相關監察法律，完善監察法律體系。根據《立法法》規定，有關國家機構的事項只能制定法律，因此監察法上關于監察機關組織和體制的原則性規定可以通過其它制定專門組織法予以具體化。根據實踐發展的需要，全國人大適時制定監察機關組織法和監察官法等屬于全國人大立法事項范圍內的法律，這些法律雖然與監察法一樣都是全國人大制定的基本法律，但只是憲法和監察法上監察機關組織條款的具體化，是全國人大完善監察機關組織與體制的專門立法。監察法對監察職能、監察權限和監察程序作出規定，但規定得并不具體，在監察實踐中主要由中央紀委、國家監委發布規范性文件予以補充。全國人大常委會為完善監察立法體系，需要制定諸如公職人員政務處分法、監察官法以及有關監察機關調查和處置程序方面的法律，包括涉及到監察機關監察權限等全局性事項的法律。
第二，與監察工作相關的法律條款。監察機關除執行和適用《監察法》以及專門的監察法律外，還要適用與監察工作相關法律的規定，這是因為監察機關行使監督、調查與處置職能，必須執行有關公職人員紀律要求的規定，在調查職務犯罪與處置犯罪嫌疑人的過程中須執行《刑事訴訟法》和《公務員法》等法律，雖然《刑事訴訟法》和《公務員法》整體上并不屬于監察法體系，但這些法律中與監察工作相關的條款，是監察機關履行監督、調查和處置職能必須適用的法律規范，它們與《監察法》共同構成監察法規范體系。監察機關在是否適用刑事法尤其是《刑事訴訟法》方面存在爭議，通說認為，監察機關不是司法機關，因此監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件不適用刑事訴訟法，只適用《監察法》。這種觀點從監察權限和監察程序的角度來看是正確的，但不能絕對化，因為監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件在程序上只能遵守《監察法》而不能適用刑事訴訟程序。但是《監察法》與《刑事訴訟法》均是憲法之下的基本法律，具有相同的法律地位和法律效力，并不會因為監察機關是政治機關的性質而發生變化。《監察法》規定監察機關調查職務犯罪時，必須遵守某些刑事訴訟的基本原則或者規則，如《監察法》第33條第2款規定，監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。監察機關適用該條規定時，必須同時適用《刑事訴訟法》第五章關于證據的規定，因為《監察法》并沒有規定監察機關收集證據的種類以及審查和運用證據的條件，《刑事訴訟法》第55條規定證據充分確實的條件，這些條件顯然是監察機關調查職務犯罪必須遵守的法律規范。最高人民法院關于適用《刑事訴訟法》的解釋第四章對各類證據的審查與運用標準構成《監察法》上的刑事審判的證據要求與標準。因此，刑事訴訟法以及相關司法解釋的規定同樣適用于監察工作，屬于監察法體系的一部分。同樣，監察機關需要適用《公務員法》，該法律為公務員規定了紀律要求以及違反紀律應當承擔的責任，監察機關雖然可以依照《監察法》對公職人員作出政務處分的決定，但監察機關作出政務處分的直接依據還是其它法律法規的規定，因為《監察法》并沒有規定公職人員違紀的情形以及政務處分的適用條件，這些均只能根據其它法律的專門規定，法律對不同類別的公職人員作出的紀律要求以及違紀處分條件也不盡相同。然而，監察機關適用的這些法律是以《監察法》的銜接條款為依據，《監察法》與這些法律條款形成協調一致的有機整體。
（四）作為執行和實施監察法律的監察法規
2019年10月26日十三屆全國人大常委會第十四次會議通過《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，明確規定國家監察委員會根據憲法和法律，制定監察法規。同時規定監察法規的立法事項為“為執行法律的規定需要制定監察法規的事項”和“為履行領導地方各級監察委員會工作的職責需要制定監察法規的事項。”可見，監察法規主要是為了執行和實施監察法等法律而制定的法規，包括為實施法律而制定的實施細則，為執行法律和領導下級監察機關而制定的條例、辦法等。監察法規與行政法規、軍事法規具有同等法律效力，如果某些規定存在不一致的情形，應依《立法法》之規定由全國人大常委會決定。在全國人大常委會作出授權決定之前，中央紀委、國家監委為推動《監察法》的實施與適用發布了一系列具有法規性質的文件，這些法規性質的文件主要是對《監察法》如何適用作出補充與解釋，既符合我國法律具體應用解釋的內容與形式，具有監察解釋的特征；又符合監察機關制定監察法規的內容與形式，具有監察法規的特征。這些法規性質的文件多數以中央紀委、國家監委的名義發布，主要有2018年4月制定《國家監察委員會管轄規定（試行）》；2018年5月制定《公職人員政務處分暫行規定》；2018年7月制定《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》；2018年11月制定的《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）。由于國家監察委員會有權制定監察法規，國家監察委員會的組成部門和省級監察委員會應可以制定監察規章，對法律和監察法規的專門事項作出規定。地方各級監察委員會為執行監察法規、監察規章，還可以制定監察規范性文件。
二、監察法體系的獨立性與開放性
監察法規范體系是以憲法規范為依據、以《監察法》為綱領性和統領性規范、以專門的監察法律和與監察工作相關的法律條款為補充、以監察法規和規章為具體化規范的完整體系。從監察法規范體系的形成來看，它兼具獨立性與開放性的特征。
（一）監察法體系的獨立性
監察法體系的獨立性是指監察法調整特定的社會關系，形成獨立的、區別于其它法律規范體系的部門法體系。監察法律關系是指受監察法調整的監察機關與其它國家機關、監督對象、當事人及其他監察工作參與人之間的權利義務關系。監察法律關系是監察機關行使職權從而使監察法規范發生實際作用而產生的社會關系。
第一，監察法調整的社會關系是國家權力監督關系。監察法調整的國家權力監督關系不是人民代表大會的一般權力監督關系以及人民檢察院的法律監督而產生的監督關系，而是監察權運行產生的專門法律監督關系。我國的國家權力監督關系大致可以分為一般權力監督關系和具體權力監督關系兩種，一般權力監督關系是指國家權力機關監督憲法、法律的實施，監督由其產生的國家機關負責人是否遵守憲法和法律，其監督方式包括審議工作報告、執法檢查、質詢和詢問、特定問題調查、作出罷免或者撤職的決定等等，一般權力監督關系是一種憲法關系，調整國家權力機關與其它國家機關之間的監督關系。具體權力監督關系主要有兩種，一種是人民檢察院依照憲法和法律行使法律監督權，監督人民法院的審判活動、監督公安機關的偵查活動、監督監獄機關的刑事司法活動，其監督方式主要是抗訴、提出檢察建議、對司法機關工作人員違反司法正義的犯罪行為行使偵查權等等。人民檢察院的法律監督權屬于刑事訴訟法調整的社會關系，是基于公正司法基礎上形成的人民檢察院與其它司法機關之間的監督與制約關系，側重于人民檢察院對司法機關和司法機關工作人員執法和司法活動的監督。監察機關是依照憲法和法律行使監察職能的專責機關，對所有公職人員行使監督權，從而在監察機關和與公職人員之間形成了一種監督與被監督的關系。
第二，監察委員會和行使公權力的公職人員是監察法律關系的主要主體。監察法律關系是指監察機關行使監察權而導致其它國家機關、監督對象以及當事人的參與而形成的法律關系。因此，沒有監察機關參加的法律關系，不形成監察法律關系。公職人員也是監察法律關系的主要主體，所有公職人員均須受到監察委員會的監督，公職人員的職務違法和職務犯罪行為應當接受監察委員會的調查，此時的公職人員即成為監察法上的職務違法和職務犯罪嫌疑人，成為監察法上的被調查人和被處置人。非公職人員身份的公民也可以成為監察法律關系的主體，但只有屬于職務犯罪中的行賄人，才能受到監察機關的調查與強制。因此，監察機關與公職人員之間的監督關系，是監察法律關系的主要法律關系。
第三，監察法調整的社會關系區別于其它法律規范體系調整的社會關系。監察法律關系是監察法規范調整的社會關系，調整國家機關及公職人員與監察機關的關系，形成監察機關與公職人員的監督與被監督的法律關系。在監察法律關系中，監察機關、國家機關及公職人員等構成法律關系主體，公職人員的違紀及違法犯罪行為構成法律關系中的法律事實，監察機關、國家機關及公職人員的權利和義務構成法律關系的內容，監察法律關系的客體則是監察機關、國家機關及公職人員所享有權利和所承擔義務指向的對象，即被監督人員的黨紀責任、政紀責任和刑事責任。因此，所謂監察法律關系，即是指因公職人員違紀及違法犯罪行為引起的，受監察法規范調整而產生的，以監察機關、國家機關和公職人員的權利（權力）和義務為內容的法紀監督關系。
（二）監察法體系的開放性
雖然監察法律規范已經形成了獨立的法律規范體系，但監察法體系并不是封閉的規范體系，而是具有開放性的部門法體系。監察法體系的開放性是指監察機關為了履行監察職責，除適用主干性法律《監察法》外，還應當適用全國人大常委會制定的有關監察工作法律和其它法律，同時還要適用與監察工作相關的法規、規章和規范性文件。監察機關履行監察職能而適用《監察法》之外的法律法規。這一特點決定了監察法規范體系的開放性特質。
第一，由于監察對象是所有行使公權力的公職人員，監察機關必然適用其它法律規范。公職人員的紀律要求由不同的法律作出規定，監察法規范體系雖然在構成上具有多層次的特征，但《監察法》只有69條，不可能為監察機關履行職責規定全部的實體規范和程序規范，只能為監察機關履行監督職責作出一般規定。監察機關是行使監察職能的專責機關，監察機關對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，而公職人員的多數為黨員，所以，既要適用《監察法》的一般規定，又需要適用《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》有關紀律處分和問責的規定，實現《監察法》與黨內法規的銜接，因為紀法貫通的本質是紀律檢查權、國家監察權和司法權的協作與配合。如《監察法》規定，監察機關可以對職務違法情節較輕的公職人員予以誡勉，但沒有規定如何進行誡勉談話。顯然，監察機關可以適用《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》等有關誡勉的規定。同時，監察機關還需要適用《公務員法》《法官法》和《檢察官法》《事業單位工作人員處分暫行規定》等法律法規作為違紀調查與處置的依據。
第二，由于監察機關行使職務違法和職務犯罪的調查權與處置權，所以監察機關對職務犯罪的追訴應當適用或者參照適用刑事法的規定，并且實現監察調查與刑事訴訟銜接。《監察法》上的法法銜接主要是監察調查與刑事訴訟的銜接，它包含即程序、證據與調查措施三方面的內容。對職務違法和職務犯罪的調查與處置主要適用《監察法》規定的程序，監察調查的證據規則必須適用刑事訴訟法及相關司法解釋，監察調查的范圍也必須遵守刑法有關國家機關公職人員職務犯罪的規定。因為《監察法》只規定監察機關行使調查與處置職務違法和職務犯罪的職權，并沒有具體規定哪些職務犯罪由監察機關調查，也沒有具體規定調查取證的依據和標準。而關于職務犯罪立案以及調查取證必須適用刑事訴訟法和司法解釋的規定，其中對犯罪證據的收集必須參照適用刑事上的證據規則和非法證據排除規則的規定。
三、監察法規范體系與其它法律規范體系的融通與銜接
我國傳統的部門法劃分標準是以法律調整的社會關系以及調整的手段與方法作為劃分標準，其優點在將特定法律法規按照一定的標準予以體系化和類型化，并且按照法律效力等級的不同建立該特定法律規范集合的內部一致關系。其缺點在于部門法的劃分可能導致人為割裂不同法律之間的聯系，形成法學研究劃地為牢的局面。因此，部門法的劃分可能客觀上助長不同部門法學者之間的“界限意識”，但此種意識并非部門法劃分的必然結果，部門法的劃分僅僅是認識法律體系的一種方法，并不限制部門法學者的跨界研究和整體研究。有學者從法律體系的整體性角度，提出“領域法學”的概念，建構以問題為導向，以特定經濟社會領域全部與法律有關的現象為研究對象，整合社會科學研究的多種范式，既滿足新興學科和交叉學科發展的需要，又可以與傳統部門法學互補。
以《監察法》為基礎性和綱領性法律而形成的監察法體系屬于中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，它既符合傳統部門法學構成的一般原理，也整合法學、政治學和馬克思主義理論學科的研究方法，有著與其它部門法學不同的研究對象、范式和話語體系，是中國特色社會主義法治道路的體現，也是中國特色社會主義法治理論的新發展。監察法規范既包括規定國家監察機關的產生、地位、職能、程序和法律責任的規范，也包括公職人員行使公權力的紀律和法律規范，還包括監察機關調查公職人員職務違法和職務犯罪的法律規范等等。這些監察法規范構成一個獨立的法律體系，不屬于現行任何其它部門法律體系。監察法規范屬于公法的范疇，它與憲法相關法、行政法和刑事訴訟法關系密切，但并不隸屬于這些法律部門。
（一）監察法規范體系與憲法規范體系的關聯
所有法律均依據憲法而制定，既可以依據憲法的規定，也可以依據憲法的原則與精神，《監察法》亦如此。嚴格來說，憲法并不是傳統部門法意義上的法律，而是國家的根本法和最高法，憲法規范表達特定的價值觀念和制度邏輯，它確立國家機關行使權力的指導思想和基本原則，同時也是立法機關制定法律的指引，通過立法使憲法創設的法律秩序得以實現。但是，憲法除了規定國家的目標、政策、指導思想和原則之外，還須規定國家機關的組織、產生、性質與權力配置，列舉公民的基本權利與義務，從而達到調整國家與公民關系的目標，并且由國家機關通過立法、司法和合憲性審查活動將憲法規范適用于國家的政治生活與社會生活，保障國家權力在法治軌道上運行，保護公民的基本權利不受公權力的侵犯。因此，從憲法規制公權力和保護公民基本權利的角度來看，憲法、國家機關組織法、監督法等法律也構成一個完整的規范體系，從而具有部門法的特征。憲法的淵源包括憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、行政法規、國際條約等，這些法規范主要規定國家機關的組織和職權，或者規定公民基本權利的保障與限制，是憲法典內容的具體化或者補充，意味著此類法律屬于憲法這個部門的范疇。由于憲法性法律越來越多，大大改變了憲法部門的內部結構，實際上已經形成了一個憲法法部門。《監察法》對一切公職人員行使監督權，因此是一種國家監督關系，從而具有憲法相關法的性質。無論是憲法法部門還是憲法相關法的概念，實際上就是將憲法典及憲制性法律作為一個內部協調一致的法律部門來對待。
（二）監察法體系與行政法規范體系的融通
中國古代監察法制具有悠久的歷史傳統，成為中華法系的重要表征，其特點之一是以行政監察為主。新中國成立以來，我國長時間實行行政監察與檢察監督相結合的體制，《行政監察法》是行政法的一部分。雖然現行《監察法》去掉了“行政”二字，監察機關也不再屬于行政機關的一部分，但監察機關的監督對象主要是行政機關的公務員，監察機關的監督、調查和處置必須適用《公務員法》等法律，并且還需要運用行政監督、行政處分和行政調查等行政法上的手段，使得監察法規范體系與行政法的關系極為緊密。
行政法沒有統一的法典形式，主要由行政組織法、行政程序法、行政行為法、行政訴訟法等法律規范組成獨立的法律部門。行政法的淵源除法律、法規、規章和司法解釋外，還包括法律原則、民間習慣、行政慣例等非制定法因素。行政法調整行政管理關系和行政監督關系，《監察法》調整行政機關、公務員與監察機關的關系，但《監察法》規定，監察機關的監察對象包括所有的公職人員，而不僅僅是行政機關的公務員以及行政機關任命的工作人員。同時，《監察法》還規定，監察機關監督黨的機關、人大機關、政協機關和司法機關行使公權力的公職人員，包括人民團體、事業單位和國有企業從事管理的人員，對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，可以按照管理權限對其直接作出問責決定，或者提出問責建議。
監察機關雖然獨立于行政機關之外，但監察機關與公職人員之間的關系具有內部管理關系與監督關系的性質，這是由于監察機關屬于行使國家監察權的專責機關分不開的，既然監督所有公職人員，其監督、調查和處置職能即具有國家機關內部監督關系的性質，監察委員會對公職人員職務違法和職務犯罪的調查即屬于國家機關對其工作人員的調查，這是因為監察委員會對公職人員職務違法和職務犯罪的調查，具有單向度、執行性、高效率等特征，具有強烈的行政色彩。只有調查終結移送人民檢察院審查起訴后，司法機關與犯罪嫌疑人之間的關系才構成外部法律關系。因此，監察委員會對公職人員職務違法的調查不是外部調查，即不屬于公職人員一般違法而由有權處罰機關進行處罰而產生的行政管理關系，而是職務違法產生的內部監督關系。即監察委員會只針對公職人員的職務行為，而不針對非公職人員，也不針對公職人員的非職務行為。所以，《監察法》規定公職人員與監察機關的關系不是傳統上的行政管理關系或者基于行政機關內部發生的行政監督關系。
（三）監察法規范體系與刑事訴訟法體系的銜接
《監察法》的制定和實施，本質在于反腐敗治理的法治化，即通過監察權的行使，承擔職務犯罪案件的調查職能。監察機關調查職務犯罪首先需要適用刑法，即必須符合刑法上有關罪名、罪數、犯罪構成以及追訴期限方面的規定適用于職務犯罪，這是罪刑法定原則以及罪刑相適應原則的體現，監察機關雖然依照《監察法》調查職務犯罪，但仍須遵守刑法的規定，如果職務行為雖然具有社會危害性，但依照刑法不構成犯罪，監察機關只能將被調查人作為違紀或者職務違法處置，不能作為犯罪追究刑事責任。刑法主要規定犯罪與刑罰，因此，刑法關于犯罪與刑罰的規定監察機關必須遵循，并且成為職務犯罪調查與處置的法律依據。但是，監察法有關職務犯罪調查與處置只占其職能的一部分，監察機關依法還須行使監督與職務違法的調查，所以，監察法本身不是刑事法，而是監察機關調查職務犯罪的實體法依據之一。
監察機關調查職務犯罪同樣須適用刑事訴訟法。監察機關調查職務犯罪的程序法依據主要是《監察法》，但刑事訴訟法關于證據規則、非法證據排除規則均適用于監察機關的調查活動，因為監察機關調查收集的證據應當符合刑事審判的標準。因此，《監察法》雖然與刑事訴訟相關，但并不屬于刑事訴訟法的范疇。監察機關對被調查人采取留置等強制措施，雖然具有刑事訴訟法上的效果，但不屬于刑事訴訟法上的偵查措施，被調查人的權利應當得到保護，但在調查階段，律師不能介入�？梢�，《監察法》與刑事訴訟法有程序上的銜接，但兩者并不相同。因此，國家監察法上的職務犯罪調查程序與刑事偵查程序類似，但是二者實際上并不相同，即職務犯罪調查程序并非刑事偵查程序本身。只有職務犯罪監察調查程序終結后,才能與檢察機關審查起訴程序銜接,構建刑事立案程序與強制措施的轉化程序。因此，檢察機關與監察機關的銜接關系構成“制約模式”，即檢察機關依法行使審查起訴決定權和調查活動引導權,實現兩機關之間的制約�！侗O察法》規定的監察調查權為獨立于刑事訴訟法運行的職務犯罪調查權，監察機關在調查過程中刑事訴訟法具有適用性，但《監察法》本身并非刑事訴訟法，監察機關調查和處置職務犯罪主要適用《監察法》，只是在強制措施和證據收集方面與刑事訴訟法銜接。
四、監察法規范體系的特征
（一）監察法規范體系體現黨和國家監督制度的法治化
國家監察體制改革是我國監察文化的傳承與創新，也是國家權力監督制約的創新。首先，《監察法》確立的監察制度是具有中國特色的社會主義監察制度。它不是行政監察制度的簡單升級，而是監察體系的根本轉型。根據憲法和《監察法》的規定，監察委員會是與一府兩院平行的國家機關，統一行使對公職人員的監督、調查與處置職能，監察權是憲法確認的國家權力�！侗O察法》確立的指導思想、基本原則、監察職能、監察權限與程序是制定和修改其它與監察工作相關法律法規的依據。其次，《監察法》是健全黨和國家監督制度的成果，體現出新的國家權力監督觀。監察體制改革前，我國實行黨內監督與國家監督兩套權力監督體系，黨內監督以黨的各級組織以及紀律檢查機關的監督為主，其目的在于監督黨組織和黨員遵守黨紀，國家監督則是以人大監督為主，以行政監督和司法監督作為經常行使監督權的機構。監察體制改革后，黨內監督得到加強，通過巡視監督和派駐監督，實現黨內監督的常態化。國家權力監督以監察機關作為專門監督機關，通過監察監督與人大監督、司法監督、審計監督、民主監督等相互貫通，形成黨和國家權力監督的合力，從而達到健全黨和國家權力監督體系的目的。而監察監督與黨內監督的銜接，監察監督與其他國家權力監督的配合和貫通，需要《監察法》銜接黨內法規和其他與監察監督相關的法律和法規，構成黨和國家權力監督的法規范體系。再次，《監察法》主要是反腐敗國家立法。監察機關行使對公職人員的職務違法和職務犯罪的調查權，其主要目的在于抑制公職人員的貪污腐敗現象，腐敗治理成效是現代化國家的重要判定標準之一，世界各國無不將腐敗治理作為國家治理的重大戰略�！侗O察法》規定反腐敗國際合作，授權國家監察委員會通過開展境外追逃合作，將被調查人追捕歸案，建立強大的反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的機制。所以，我國簽署的反腐敗國際條約成為我國監察法體系的組成部分。
（二）黨內法規是監察法規范的淵源
黨的十八屆四中全會的決定明確指出中國特色社會主義法治體系包括完備的法律法規體系和完善的黨內法規體系，黨的十九大報告進一步明確黨內法規制度體系是依法執政的重要內容。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善黨和國家監督體系，推進紀檢監察工作規范化、法治化。完善派駐監督體制機制。推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接。因此，法律規范體系與黨內法規體系雖然調整的社會關系不同，發揮作用的領域不同，但都是依法治國和依法執政的重要方式。兩者雖然存在區別，但有本質一致的基礎，即都是黨的基本理論、基本路線、基本綱領的具體體現，都是黨的主張和意志的體現。在民法、訴訟法、刑法等部門法體系中，黨內法規并不是這些法律體系的淵源，但在監察法體系中，與監察工作相關的黨內法規屬于監察法的正式淵源，這是因為黨內法規體系的提出與建構，將國家法律體系作為參照系，從而達到闡釋相關法律原則的目的。
黨內法規在監察法體系中的構成作用是由下列兩種因素決定的：第一，監察體制改革的目標之一在于實現黨對反腐敗工作的統一領導，并且實現對公職人員監督的全覆蓋。為了實現這一目標，監察機關與紀委合署辦公，在辦理案件過程中實現紀律審查與監察調查同步展開，在處置職務違法時實現黨的紀律挺在前面，黨的紀律嚴于國家法律。第二，監察機關依照《監察法》將監察法律規范適用于黨的機關的公職人員。如《監察法》第15條規定，監察機關對中國共產黨機關的公職人員進行監察。雖然，《公務員法》將中國共產黨機關的公職人員定位為公務員，但中國共產黨機關的主要職責是黨務工作，因此中國共產黨的機關公職人員既要履行黨章和黨內法規規定的職權，遵守黨的紀律，同時還要遵守憲法和法律。所以，監察機關在監察中國共產黨機關的公職人員時，既適用黨內法規，又適用法律。
監察機關對黨內法規的適用主要表現在：一是黨內法規可以直接適用于非黨員領導干部。一般來說，黨內法規只適用于黨員以及黨員領導干部，但是，黨內法規不僅直接約束黨員，而且直接約束一切黨政機關，成為黨政機關、國有企業和事業單位公職人員的一般行為準則。如2017年4月中央辦公廳和國務院辦公廳發布的《領導干部報告個人有關事項規定》明確將副處級以上領導干部列入報告個人有關事項的范圍，無論該領導干部是否屬于黨員還是非黨員，均必須遵守該規定。二是黨內法規與《監察法》等法律的規定具有一致性。如《監察法》規定對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。但《監察法》并沒有規定問責的主體、程序和對象，監察機關在適用《監察法》的問責規定時，可以參照適用《中國共產黨問責條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等黨內法規。三是黨內法規的部分內容、原則和精神通過立法轉化為監察法規范，如《監察法》確立的指導思想、基本原則以及有關政務處分的規定與《中國共產黨紀律處分條例》大致相同�！侗O察法》規定監察機關有權對監察對象談話提醒和誡勉，這一規定即來自《中國共產黨黨內監督條例》�！豆珓諉T法》的修改以及《政務處分法》的制定均體現了黨內法規的內容。從而使黨內法規與國家法律銜接與融通，黨內法規構成監察法的淵源。