作者簡介：夏永梅，西南交通大學公共管理與政法學院講師。重慶 710063
內容提要：智慧城市建設進程中，在智能技術的加持和利益相關性增強等因素的影響下，城市社區居民自治呈現出民主參與度顯著提高、居民話語權重新分配、社區多元利益格局加速形成等新樣態。智慧城市背景下居民自治的發展面臨三重困境：一是相關立法滯后于智慧城市建設，居民身份認定標準不一、民主參與和監督機制缺失以及法律法規適用范圍不清；二是社區居民利益共識與價值共識達成的難題和空間分異的風險；三是重“管控”、重“維穩”、重“數據”的網格化管理與居民自治發展的失衡。智慧城市居民自治的現實困境向社區自治法治化建設提出了具體要求。應當以“維權”和“善治”為價值取向，通過權利保障精細化、協商自治制度化和監督機制具體化完善社區居民自治制度，為基層自治的良性運行提供法律支撐。
關 鍵 詞：智慧城市/居民自治/協商自治/網格化管理/法律應對/
標題注釋：中國法學會2018年度部級法學研究課題“智慧社會建設進程中社區自治法治化研究”[CLS(2018)D16]。
黨的十九大報告中明確提出要建設“智慧社會”，“提高社會治理智能化水平”，面對信息化社會的到來，要“走出傳統的思維方式，實現革命性的社會治理方式的變革”。報告強調要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，強化城鄉社區自治和服務功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”基層自治是社會治理的神經末梢，直接關系到人民的幸福感和國家的安定有序。智慧城市建設對社區居民自治會產生怎樣的影響？能否如理論預設那般有效推動居民自治發展，促進“共建共治共享”社會治理格局的形成，讓人民群眾在信息化發展中有更多獲得感、幸福感和安全感？法律如何為智慧城市居民自治的發展保駕護航？帶著上述困惑，筆者于2018-2019年間，對全國首批智慧城市試點示范城市C市的民主法治示范社區K社區進行了多次實地調研，并查閱了大量一手資料。筆者嘗試通過對C市K社區這個典型案例的深描，透視智慧城市建設進程中社區居民自治的新呈像與發展困境，并嘗試提出法律的破解之道，以期為智慧社會基層自治的法治化提供鏡鑒。
一、智慧城市背景下居民自治之新呈像——以C市K社區為例
2018年6月國家市場監督管理總局和中國國家標準化管理委員會發布了《智慧城市頂層設計指南》(GB/T 36333-2018)國家標準。截至2018年末，中國智慧城市試點數量已接近800個。①智慧城市建設運營有四種模式：政府投資運營、企業參與建設的政府主導模式；政府與企業合資建設與管理模式；政府規劃、企業投資建設與管理模式；企業投資建設、政府和公眾購買服務的運營模式。智慧社區是智慧城市建設的二級版塊，以社區居民為服務核心，依托通信網、互聯網、物聯網進行公共信息服務平臺架構、社區民生服務和社區商圈搭建等智慧應用層面的開發和推廣。K社區是C市民主法治示范社區，在打造智慧社區過程中，不斷創新自治模式，為信息化時代基層自治制度的完善積累了豐富的實證研究素材。通過對K社區的觀察發現，智慧城市背景下社區居民自治呈現出許多新樣態。按照學術研究倫理的要求，文中所涉地點和人物筆者均做了技術性處理。
(一)科技助力，民主參與便捷性顯著提高
社區公共事務應當由居民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督完成，這是社區居民自治的要義。在涉及需要居民共同參與決策的事項時，應當按照法律法規或者管理規約召開居民會議。法律法規對投票民主有著較為嚴格的程序性規定，這種規范的程序管理使采用傳統方式行使民主參與權的模式遭遇成本制約。依據《城市居民委員會組織法》的規定，居民委員會應當按照便于居民自治的原則，一般在100戶至700戶的范圍內設立。但隨著城市化的推進，實際設立居委會的社區規模遠超這一標準。以K社區為例，K社區現有居民戶6000余戶，居住人口16000余人。在使用智能投票系統以前，為統計社區居民意見，K社區H居民小區不僅設置了流動票箱，還組織了12個志愿者小組，利用休息時間逐棟上門統計投票，居民小組和志愿者均疲憊不堪。這種傳統模式下的民主投票統計工作繁復拖沓，而且當前社區公共事務日益增多，倘若每次都要依賴人工統計，過高的決策成本勢必會削弱居民自治的效果。
智慧城市公共信息服務平臺和智能管理系統的運用為公眾參與提供了智慧基礎。城市社區綜合信息平臺的使用擴展了信息表達的機會，提供了了解社情民意的渠道，有效提高了民生服務的效率。在智能技術的加持下，社區信息公開和居民民主表達的效率提高，基層群眾的知情權和投票權在技術層面可以得到充分保障。根據法律規定，居民委員會的工作內容包括“辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業”“向人民政府或它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議”等內容。社區網絡議事平臺的建立為社區居民反映意見和表達訴求提供了便利。社區居民通過社區綜合信息平臺和智能投票系統，能夠方便及時地參與社區公共事務。例如K社區通過建立社區綜合信息平臺實現信息推送、投票統計，又通過社區網絡議事平臺收集和反饋居民意見，使社區居民突破時間和空間限制，無論身處何方都能迅速便捷地獲取信息和參與投票。
(二)利益相關性增強，居民話語權重新分配
傳統模式下，在居民自治的具體實踐中，多表現為民主選舉，涉及民主決策、民主管理和民主監督的公共事務較少。偶有需要召開居民會議或居民代表會議的事項時，參加者也大多是中老年人，青年人因為上班或撫育子女等各種原因并不熱衷于參加居民會議或居民代表會議，社區青年普遍“缺席”社區或院落公共事務的管理。②對理性的現代人而言，參與公共事務至少需要支出時間成本，如果收益甚微，經過計算的理性人就有可能放棄行使權利。換言之，居民自治的參與度取決于相關利益的大小，自治有效性取決于利益相關性，兩者的組合決定居民自治最有效的實現形式。③
智慧城市建設背景下，隨著政府和企業建設資金的投入，還有關聯企事業單位和社會組織的加入，社區公共事務增多且利益相關性明顯增強，社區居民尤其是青年的社區參與度顯著提高。為促進城市社區盡快升級，地方政府推出了若干配套的資金支持政策，改善社區硬件、網絡設施、系統平臺等基礎設施，建立安全防控系統和智能家居系統。社區資源配置關乎每一位居民的切身利益。利益是最好的推動力，利益相關性的增強有效促進了居民的社區參與度。通過對K社區的觀察發現，在這兩年中，參與社區公共事務的青年人越來越多。以K社區Z居民小區為例，該小區在社區備案的監督委員會共有成員39人，其中44歲以下的青年人有25人，占64％；45～59歲的中年人有9人，占23％；60歲以上的有5人，占13％。呈現這一逆轉現象的原因，除了青年人對智能服務系統和網絡議事平臺的使用率較高，能夠突破時空限制參與社區公共事務外，就是“有利可圖”，期待“利益均沾”。青年人的社區參與度提高，改變了過去社區公共事務主要由中老年人參與和決策的局面，社區青年通過議事平臺頻繁發聲，居民話語權重新分配。
(三)社區多元利益格局加速形成，沖突凸顯
當今社會是一個多元化和異質化的社會。社區居民基于多層次、多類型的利益需求和偏好形成多樣化的利益群體，這些利益需求和偏好是居民自治的前提和基礎。智慧城市建設加速了社區多元利益格局的形成，也促使利益分化與沖突浮出水面。如前所述，智能技術的運用和利益相關性的增強推動話語權重新分配。傳統的表達機制更有利于“有閑”的老年人，年輕人的訴求容易囿于時空限制而被迫放棄表達；信息社會的表達機制則覆蓋了一切“有網”的人，社區內各個利益群體均可以發聲。于是，往昔被遮蔽于社區“利益共同體”概念下的利益分化和沖突隨著話語權的重新分配而日益凸顯。
以K社區修建停車樓為例。為升級智慧城市基礎設施，改善社區停車難問題，基層政府鼓勵K社區修建停車樓并承諾給予一定資金補助。但修建停車樓要占用綠地，居民隨即分化為支持、中立和反對三大陣營。K社區H居民小區征求意見的結果顯示，住戶明確表示支持的約占20％，明確表示反對的也是約占20％，其余均保持中立。反對者以老年居民居多，認為占用綠地修建停車樓會破壞居住環境，老年人沒有地方休閑娛樂；表示支持的居民多是因為小區停車位緊張，下班晚時很難停車，認為修建停車樓既可緩解停車壓力又能增加經濟收益；而已有固定停車位的居民則大多表示中立。以往社區居民對社區公共事務參與度較低，需求差異雖存在但并不突出。智慧城市背景下，社區居民參與度提高，各利益群體均能通過線上或線下途徑積極參與議事和投票。因此，社區昔日表象的“利益共同體”逐漸分化為相互對立的利益群體，不同利益群體之間的文化和價值鴻溝也日益浮現。
二、智慧城市背景下居民自治的發展困境
智能技術的加持是否意味著智慧社區可以擺脫以往居民自治成本過高的“民主困境”？通過對K社區的觀察發現，民主參與便捷性與參與度的提高并不必然導致民主決策效率的提高，多元主義的訴求表達與平衡可能導致居民自治的成本不降反升。簡單地預測“智慧城市建設能有效推進居民自治的發展”并不利于我們全面地理解居民自治發展中面臨的困境。唯有從理論預設與居民自治真實發展之間的悖論切入，深入剖析矛盾的所在，方能對癥下藥。
(一)社區自治立法滯后于智慧城市建設
1.“居民”認定標準不一
依據《憲法》規定，城市按居民居住地區設立的居民委員會是基層群眾性自治組織。《城市居民委員會組織法》規定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生。”對“居民”的認定標準不一主要緣于各地對“本居住地區”的理解不一致，通常情況下處理問題的依據以當地頒布的直接選舉實施細則為準。在居民登記工作中，一般以在戶口所在地登記為原則。對于戶籍不在本社區，但在本社區購房或租房居住滿一定期限者，可以在取得戶口所在地的選民資格證明后，在現居住地申請進行選民登記，并且經社區居民代表會議同意列入居民名單。由于關乎“居民”認定具體標準的法律文件位階較低，各地的實施細則內容又有一定差異，加之對“居民”身份的確認程序需要依申請而啟動，因此實踐中很多城市流動人口未能參與所在社區居民自治的活動。如今，智慧城市建設提高了居民與社區公共事務的利益相關性，“喚醒”了社區成員的“居民”意識，使“居民”身份認同增強。但現行法律法規關于“居民”認定標準的不統一，無法滿足智慧城市居民自治實踐對“居民”身份認定的需求。
2.民主參與和監督機制缺失
居民自治的內容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。目前的法律法規中，除關于民主選舉的程序性規定較為完備外，關于民主決策、民主管理和民主監督的內容和方式并無明確的規定。主要是因為長期以來我國法治建設發展不均衡，基層法治邊緣化現象嚴重，法律法規缺位而且位階較低，既有的內容大多是原則性的規定，缺乏對居民自治權的具體設計和保障性規定。智慧城市背景下，社區商圈的參與者眾多，包括房產開發商、物業服務商、社區運營商、業務提供商、設備提供商、系統集成商、電信運營商等等，社區要充分整合這些參與者提供的資源為居民提供服務。整合過程中，涉及居民共同利益的社區公共事務應當由居民進行民主決策、民主管理和民主監督。但現行法律法規對居民何時行使、如何行使民主參與權并無明確規定，也未建立相應的監督機制保障居民自治權的實現。民主參與和監督機制的缺失，導致居民對于應當參與決策、管理、監督的社區公共事務無能為力，實際參與范圍有限。制度建設落后于信息社會實踐的發展，無法回應智慧城市建設的需要。
3.法律法規適用范圍不清
我國城市社區中存在著居民自治和業主自治兩種自治機制。社區工作的內容包括基層政府委辦事務和社區自治事務。長期以來，由于利益相關性較低，社區居民自治內生動力不足。相較而言，基于小區產權性利益的“業主”身份比“居民”身份更受社區成員的認可。實踐工作中，社區事多人少，所以工作人員經常把居民委員會承辦的事項交由業主委員會組織完成，業主自治漸漸與居民自治相融合。④隨著智慧城市建設的推進，社區承擔的政府委辦事務大量增加，業主委員會作為居民委員會向下延伸的自治組織，也承擔了許多社區公共事務。但囿于資金和人力不足，以及智能化水平較低，居民委員會將許多社區公共事務交由智能化程度較高的物業管理公司承擔。物業管理公司除了為本小區業主提供物業服務外，還分擔了居民選舉、人口普查、電梯加裝、衛生防疫和社會治安等社區公共事務。許多智能物業App都涵蓋社區服務，還有些物業App是合二為一的社區物業App。
居民委員會與業主委員會以及物業公司之間的職能交叉忽視了業主自治與居民自治的本質區別，導致法律法規的混亂適用。首先，法律依據不同。居民自治的法律依據是《城市居民委員會組織法》，業主自治和物業管理的法律依據主要是《物權法》和《物業管理條例》。其次，權利基礎不同。居民行使民主參與權的前提是在“本居住地區有選舉權的居民”，可見居民自治的權利基礎是公民權。而在業主自治中，業主權利的行使基礎是物權，業主自治是小區業主基于物權自主管理小區公共事務的過程。再次，投票計算方式不同。居民自治中投票的形式是居民直投、戶代表投票或居民代表投票，計票方式是“一人一票”或“一戶一票”。而業主自治中，業主大會行使權力遵循面積和人數“雙重計票”的規則。自治實踐中，業主自治擴展到居民自治的領域，作為居民自治下沉的院落自治也涉足物業管理的內容。現行立法對于社區公共事務的范圍并無明確界定，對于物業公司與居民委員會之間的關系也沒有說明，導致實務中多頭管理和職能交叉，并引發法律法規適用的混亂。
(二)共識困境與分異風險
制度形成領域的“人民公意”可以建立在投票民主的基礎上，即使有“民主的不滿”，也可以通過憲法平衡和兼顧少數群體的權利保護，從而避免“多數人對少數人的暴政”。但基層自治直接關系到人民的獲得感、幸福感和安全感。如何把多元化、異質化的各種訴求整合起來，是居民自治首先需要面對的難題。
1.利益共識之困境
智慧城市建設加速了社區多元利益格局的形成，社區居民的利益分化和沖突隨著話語權的重新分配日益凸顯。社區民主決策關乎每一個參與者的自身利益，亦關系到鄰里和睦與和諧社區建設。正如哈貝馬斯所言，“公正的判斷依賴于對以下問題的回答，即所有參與者相互沖突的需要和利益是否得到了應有的承認，是否從參與者自身的角度得到了考慮”。⑤社區民主決策不能完全建立在投票民主的基礎上，無法簡單按照少數服從多數的原則展開。除了利益分化和沖突頻繁，信息社會居民的訴求表達還有一個特點，就是隨機性和變動性較大，個體的主張和訴求可能反復發生變化，由此導致共識達成的效率低下，居民自治的成本不降反升。
以K社區既有住宅加裝電梯為例。為既有住宅加裝電梯是政府主推的智慧城市智能家居系統升級的內容之一。地方政府為符合條件的居民住宅加裝電梯提供資金補貼，但加裝電梯需“取得本單元、本幢或本小區房屋專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意，其他業主無異議”。大部分樓層高的住戶表示支持；部分一樓住戶反對，理由是加裝電梯影響其采光；還有一些低樓層住戶以及出租戶在中立和反對之間不斷變換立場。K社區D小區有一個單元，除一樓業主外都同意加裝電梯，但一樓業主R某要求其所在單元其他業主高額補償自己的損失才肯放棄異議，利益分化導致加裝電梯一事久拖不決。K社區加裝電梯的共識困境并非個案，而是一種常態。
投票民主無法應對智慧城市建設進程中社區內層出不窮的利益分化和沖突，利益共識的最終達成有賴于協商民主。用哈貝馬斯的話說，要對后果達成共識，最好的辦法就是實際參與和理性溝通。而韋伯認為，工具理性使人們的行動擺脫了價值和道德判斷，生活目標僅僅局限于功利追求，它所追求的合理性不是內容上是否合理的判斷，而是處理方式是否正確的判斷。在多元化和異質化的社區中，只有找到或制造出利益重疊的部分，居民之間的利益共識才有望達成。
2.價值共識之難題
現代社會不僅呈現出利益多元，還折射出價值的多元主義。在信息社會中，不同利益群體之間的文化和價值鴻溝也日漸清晰，只是在工具理性影響力擴張的背景下，價值多元和價值沖突往往被遮蔽于利益沖突之下。通常在價值問題上，基于道德標準和文化背景的差異，人們很難達成共識。哈貝馬斯認為存在普遍道德，所以即使在價值多元化的領域仍然有望通過理性溝通達成共識。但現實是，并非每個參與商談的主體都具有普遍道德。
從價值觀“祛普遍性之魅”的視角出發，或許能夠理解價值共識難題。柏林從“文化多元主義”推衍出“價值多元主義”思想，并且認為“原則上可以發現所有價值都能和諧相處的模式”是“建立在關于世界本質的一種錯誤的、先驗的觀念之上”。⑥在柏林看來，價值是無法通約(incommensurable)也不能兼容的。利益分化和沖突或許可以通過理性溝通形成利益重疊和利益共識，但價值分化和沖突可能導致拒絕溝通的情形，或者即使通過理性溝通也無法達成共識。尤其在非政治領域，人們可能不溝通、不妥協，最終加劇空間分異和社會分層。
3.空間分異之隱憂
智慧城市建設加速我國城市社會空間結構變化和空間分異，城市空間資源分配不平等和空間發展矛盾升級。社區是由利益或價值分異的成員組成的，社區劃分以地域性為特征，以認同感為紐帶。依據公共選擇(Public Choice)理論，⑦公共選擇機制是各參與主體通過交易來謀求自我利益最大化的實現，其過程是個人偏好向社會偏好轉化的過程。利益沖突可能通過利益重疊達致利益共識，價值沖突則難以消解。頻繁的利益沖突和價值沖突會令部分居民基于對現狀的不滿產生“逃離”當前社區的沖動，期望進入擁有身份認同和文化認同的理想社區。這種被動的“逃離”和選擇強化了空間分異和社會分層。
傳統空間分異主要取決于經濟條件，但在智慧社會——人成為數據人的時代，人們更傾向于根據對社區居民的大數據分析選擇具有身份認同(包括受教育背景、職業背景和價值取向等社會分異要素)的社區，空間分異逐漸過渡到亞層次的分化，即以文化、價值觀和職業等社會分異要素進行群體區隔。空間分異所帶來的負面社會效應是多重的，包括經濟、環境與福利權利空間的分異與對立，甚至可能導致社會分層加劇和社會極化現象產生。目前我國智慧城市建設本身也存在發展不均衡的問題。隨著智慧城市空間分異與社區均質化發展的推進，居民自治水平也會呈現出兩極分化的樣態。均質化發展較好的社區，社區成員更易達成共識，居民自治水平相對較高；反之，非均質化的社區居民自治水平較低。
(三)網格化管理與居民自治發展失衡
網格化管理與居民自治之間存在張力。一方面，網格化管理在政府與公民之間搭建起溝通交流平臺，客觀上更有利于服務基層群眾；另一方面，網格化管理的行政擴張及其數據采集在一定程度上侵入到私人自主的領域，可能危及居民自治的自主性。網格化管理與居民自治發展失衡主要表現在以下方面。
1.重“管控”輕“自治”
中國傳統社會基層治理是一種專制權力支配下“官治”與“民治”(鄉紳自治)互相嵌入的組織結構，這種官民互嵌的方式在近代得到延續。20世紀50年代以來，單位組織作為政治單元、生產單元和社會單元成為基層治理的中介，社區成為國家政權的基礎單位，“附屬于國家權威管制體系的現代再造過程當中”。⑧改革開放以后，“單位人”越來越多地轉化為“社會人”，現在的基層社會是政府直接面對異質化的個體民眾，基層自治組織在基層治理中發揮著連接政府與社會的中介作用。基層政府交給基層自治組織委辦的行政事務越來越多，自治組織徹底行政化。黨政系統的外圍組織，如工會、共青團、婦聯以及掛靠政府的社團組織，也通過與政府建立關系，宣傳政策法規，處理公共事務，發揮政府助手的作用。概言之，基層治理體系逐步實現了對社會組織的“官治化”和“去自治化”，以“管控”為核心的治理邏輯貫穿始終。
目前，智慧城市的建設片面強調通過網格化管理提升政府效能，忽視了基層自治的發展。根據智慧城市建設標準，智能社區要打造全實時安全防控平臺，利用科技手段實現對社區人員、車輛、房屋、重點部位的全覆蓋動態化管控。這一舉措對社區人、事、物的管理和服務模式帶來了很大轉變。比如，可以輕松實現對特殊人群的有效管控，還可以利用大數據和云計算提升社區管理的趨勢預判能力，防患于未然。在基層自治領域，一方面伴隨著簡政放權的改革，社區居委會承擔的行政任務有增無減，居委會的行政化傾向愈發明顯；另一方面，基于建設智慧城市的需要，政府獨立或聯合企業通過財政支持或項目運營的方式投入資金實現社區升級，社區對政府或關聯企業有了更多的依附性，進而可能忽略社區居民的利益訴求。無論是行政化還是向上和向外依附，都使得居民難以成為居委會的主要服務對象，社區居委會與居民的關系走向異化。
2.重“維穩”輕“維權”
網格化管理最初是以犯罪預防和社會控制為目標，將社區劃分為不同區域，并配備專門的網格管理員，以移動互聯網、即時通訊工具和信息平臺為技術工具，實現對社會情況的充分掌握和控制。網格管理員對于城市社區中的人、事、物的信息收集，為政府采取行動提供信息，也促進各部門工作相互協調。近年來，網格化管理已經成為社會治理的代名詞。智慧城市背景下，網格化管理以“維穩”為導向，強調利用大數據、人工智能技術，全面收集社區信息，清晰刻畫人車軌跡，為案件偵破提供線索，打擊預防犯罪，提高社區居民安全指數。習近平總書記在一系列重要講話中指出要創新社會治理理念，努力適應社會結構和利益格局變化的現實要求，不斷增強廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。這種重“維穩”輕“維權”的價值取向下的網格化管理，忽視居民的權利訴求，偏離了智慧城市建設以人為本的宗旨。
以K社區為例。K社區在街道、派出所牽頭下成立了社區網絡服務平臺，主要是以“維穩”為目的。派出所通過網絡服務平臺密切關注社區動態，一旦發現矛盾立刻積極介入，以保障社區穩定。K社區W居民小區業主對物業公司不滿，擬通過業主大會解聘物業公司。盡管業主大會已經投票表決解聘物業公司，但社區和派出所工作人員仍建議不要解聘，社區和派出所負責人更是在網絡議事平臺中直言要以大局為重，要維護小區穩定和社會穩定。解聘物業公司是居民以業主身份行使的權利，于法有據，程序規范，理應得到支持。但社區和派出所以“維穩”為目的，簡單壓制矛盾，忽視公眾的訴求，以“堵”代“疏”，短期看來似乎實現了“維穩”的目的，長期看來并不利于和諧社區的構建。
3.重“數據”，輕“隱私”
對信息化社會來說，大數據應用除了使政府借助于網格化管理提升管控能力外，還有一個重要的變化就是數據共享。智慧城市強調數據共享。在智慧社區商圈中，關聯企業對基于安全防控或者智能服務而獲取的數據并不具有獨占性權利。企業收集的平臺數據中包含了大量個人數據，理論上居民基于信息自決原則對此類數據享有數據隱私保護的權利。但數據共享背景下，政府、社區、社會組織、關聯企業、居民個人之間關于數據的權屬如何配置？比如，關聯企業獲取和傳輸網絡平臺上的個人數據是否需要用戶個人授權？其他主體獲取數據是否需要數據平臺和用戶個人的雙重授權？毋庸置疑，個人數據隱私權利應當得到法律保護，但如何界定個人數據的范圍、如何設計保護機制尚無定論。
以智能動態防控平臺為例。智能動態監控不僅支持智能檢索與智能研判，還能夠實現跨域、跨平臺傳遞結構化數據。視頻監控共享互聯平臺把傳統安防技術、視頻智能分析、多媒體通信等技術融合在一起。這種數字化、智能化的視頻網絡監控發展為政府加強管理提供了極大的便利。比如，人臉大數據平臺和車輛大數據平臺數據共享于警務大數據平臺，滿足公安部門、政法部門和應急管理部門日常管理工作的需要。目前我國在智能監控技術層面出臺了《公共安全視頻監控聯網信息安全技術要求》國家標準，但關于視頻圖像信息庫的數據交換與共享、清洗與保密并無法律規范。智能技術蓬勃發展，伴隨著智慧城市的建設投入使用，但配套的個人信息保護立法沒有跟上，不利于居民數字權利的保障。缺乏法律規制的大數據，隨時可能從“阿拉丁神燈”變成“潘多拉魔盒”，危及公民個人數據隱私。
三、法律應對
黨的十九大報告明確指出要“提高社會治理法治化水平”。法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，是社會治理的基礎性保障。促進社區自治理念的更新，明確價值取向，完善相關立法，滿足智慧城市居民自治發展中的實踐需要，是基層自治法治化的具體要求。
(一)價值取向
1.以“維權”為導向，尊重與保障人權
21世紀以來，由于社會沖突增加，群體性事件頻發，基層政府的首要任務是維護社會穩定。公共社會的異質性和多元化特征決定了社會矛盾的多發，而基層民主是社會矛盾的泄洪道。當社會組織的行政化和去自治化消解了自治組織的中介功能時，這一泄洪道被關閉，對民眾正當的權利訴求的忽視與壓制可能導致矛盾積累后更易爆發。社會治理的終極目標應當是使人民群眾的合法權益得到最大限度的維護，使人人都享受和諧狀態。社會和諧與社會穩定是一種正相關關系。社會矛盾從表面上看是利益沖突，但實質在于民眾的基本權利沒有得到尊重和保障。消解矛盾的最佳途徑是開放基層民主的通道，有效利用互聯網了解社情民意，及時把握民眾的訴求，以人民群眾為中心，以“維權”為導向，尊重居民的表達權與自治權，舒緩基層群眾的焦慮與對抗情緒，通過“維權”達致“維穩”的目的。
尊重和保障人權是法治社會的價值取向和最高標準。一種法律秩序之為合法的程度，取決于它在多大程度上能兼顧公民的私人自主和公共自主。⑨網格化管理的推進不能也不應當阻礙居民自治的發展。首先，社區治理應以民生維權為價值取向。公共服務的滿意度首先取決于民眾的獲得感和幸福感。矛盾的產生主要是人與人之間關系的不和諧導致的沖突。“維權”的目的是通過民生保障創造和諧的人居環境，讓人“不上火”；“維穩”的目的是“滅火”，強調把社會矛盾控制在一定范圍內。其次，社區治理要從“治民之術”走向“治權之術”，推進社區居委會的去行政化，保障居民自治的發展空間。再次，智慧城市有必要構建新的人權保護機制。隨著數字經濟和智慧社會的深入發展，人權形態開啟了以“數字人權”為代表的第四代人權。社會治理需要確立全新的人權觀，為“數字人權”提供有效的法治化保障。⑩
2.以“善治”為導向，引領科技向善
智慧治理應追求“善治”，力求避免價值取向的異化。善治是一種理念，也是一種價值追求。善治所要達到的目的在于激發人的善念。“真正無愧為一‘城邦’者，必須以促進善德為目的。”(11)在古典思想家看來，以德性為基礎的生活才是幸福的生活，才是法的終極目的。美德的特性在于團結人們的心靈，使他們為了自身的利益聯合起來。盧梭一針見血地指出，“無論哪個國家的人民都有一種離心力……使他們不斷地互相發生影響，都想犧牲鄰人來擴大自己，因而弱者不久就有被吞滅的危險，而且，除非大家都處于某種平衡狀態，使壓力處處都差不多相等，否則，誰也保不住自己”。(12)立法者作為教育者，應以正義(美德)為基礎制定法律，通過法律追求善、恢復善，塑造好的社會。“法律的真正目的是誘導那些受法律支配的人求得他們自己的德行”，社會共同體必須以善為目標。(13)
國務院副總理劉鶴在2019年8月26日的智博會上指出，“智能技術發展要以人民為中心，展現科技向善的力量，更好滿足人類需要，努力提高人類福祉，要提高人類駕馭人工智能的能力，防范技術失控引發的各種風險”。科技是手段，向善是選擇。信息社會的科技進步是把雙刃劍，對智能技術的運用若不能以法律加以規制和防范風險，極易滑向惡的深淵。目前我國科技倫理界限和法律規制都遠遠落后于科技發展。公眾在享受科技發展帶來的福利同時，也明顯體察到科技的負外部性。智慧城市建設進程中智能技術被廣泛運用，立法應當緊隨其后，倡導人類善用科技，引導技術和產品放大人性之善，通過科技服務人民美好生活。
(二)立法完善
1.權利保障精細化
一部法律的規定有很多，但公眾最關注的往往就幾條。立法如果針對公眾關注的“關鍵幾條”精細設計具有可操作性的條款，就可以解決大部分問題。近年來，我國立法工作也在強調從粗放型立法向精細化立法轉變。居民自治立法尤其應以“立足實用、確保管用”為基本要求，以解決問題、保障居民自治權為基本出發點，精細設計切實可行的制度，增強法律法規的可操作性。
其一，統一“居民”認定標準。依據《城市居民委員會組織法》規定，在“本居住地區有選舉權的居民”可列入居民名單。城市人口大量流動必然導致人戶分離的現象，具體有兩種：一種是戶口在本社區，但是人不在本社區；另一種是人居住在本社區，但戶口不在本社區。結合憲法、居民委員會組織法和戶口登記條例的精神，實際居住情況是確定一個公民是否為某一社區居民的唯一標準，也是是否享有基層群眾自治組織選舉權和被選舉權的標準，而不是當地公安機關登記在冊的戶籍。我國關于居民身份認定標準的法律文件位階較低，各地的實施細則內容又有一定差異，因而實踐中居民身份認定標準不一。這一問題伴隨著智慧城市的建設有望得到解決。各地立法機關可以對居住期限做出統一規定，比如規定在戶籍所在地具有選民資格的公民，在本居住地區居住滿一年以上即可列入居民名單。智慧城市要求數據共享，大數據時代人戶分離的公民是否在原戶籍所在地具有選民資格，是否在現居住地居住滿一定期限，智能管理系統會自動統計和計算，符合條件者可以自動納入居民名單，無須依申請而認定，有效避免了居民身份認定的真空地帶。
其二，完善居民自治的民主參與機制。現行法律法規僅比照我國選舉法對基層自治組織的民主選舉做出了較為全面的規定，但就社區公共事務的范圍、居民對社區公共事務如何行使民主參與權等并無明確規定。民主參與機制的缺失導致居民對于應當參與決策、管理、監督的社區公共事務無能為力。智慧城市背景下，居民行使自治權應當以直接參與為主。以居民委員會選舉為例。依據《城市居民委員會組織法》規定，居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。傳統模式下，為降低自治成本，社區傾向于采用戶代表投票或居民小組選舉代表投票的方式做出民主決策。對于戶代表投票，可能“一人一票”與“一戶一票”的差異會導致“票”“值”不相當；對于居民小組選舉代表投票，真正的風險在于代表的有效性大大降低，背離了直接民主的初衷。智慧城市的智能投票系統足以支撐居民直接參與民主決策，并確保“一人一票”和“一票一值”，無須再通過間接民主的參與方式。現在我國部分省市已經在基層自治組織選舉中推廣直選方式，既保障了民主的有效性，又降低了賄選的風險。
其三，澄清社區自治法律法規的適用范圍。居民自治與業主自治的交叉與融合要求澄清法律法規的適用范圍。首先應當澄清居民自治與業主自治的區別，明確二者的法律依據、權利基礎以及計票方式的差異。在業主委員會代行居民委員會職責或者院落委員會代行業主委員會職責時，能夠明確應當適用的法律法規。其次應當明確基于公民權的社區公共事務和基于物權的小區公共事務的具體范圍和劃分標準。現行立法對于社區公共事務的范圍并無明確界定，鑒于社區與居民小區在物理空間上有重合的部分，實踐中自治主體也極易混淆社區公共事務與小區公共事務的界限，很難判斷如何適用法律法規。再次應當通過地方立法規范社區自治，理順社區居民委員會、業主委員會和物業公司的關系。智慧社區資源配置帶來的高利益相關性使“居民”身份認同增強，居民自治發展勢頭良好。但居民自治的智能化程度有待提高，亟待利用“互聯網+”等現代科技手段為社區賦能，增強社區居民自治的功能，讓社區回歸社區自治的本位。
2.協商自治制度化
社區居民共識的達成建立在投票民主和協商民主融合的基礎上。在一個多元化和異質化的社區中，每一個居民的訴求都應當得到尊重。平等的對話、各方利益的兼顧與平衡更有助于維護社區鄰里的和諧氛圍。在社區共同體內部，任何單純以投票、表決、命令為工具的強制性的自治方式都可能傷及少數群體的利益和情感。居民自治的良性運轉有賴于科學的共識達成機制。社區協商議事機制能夠通過商談發現或制造利益重疊，有效促成社區居民利益共識的達成。哈貝馬斯對在多元主義條件下如何通過商談達成共識展開了詳細的討論。在他看來，“商談”的目的是對于“什么可以被通約化”達成一種共識。在這種構建中，個人的需要和訴求以及興趣不必也不能被排除出去。程序性的制度規定是協商民主得以實現的重要保障，有必要將協商自治納入“硬治理”，通過地方立法予以規制。
地方立法應當面向智慧城市的協商自治實踐，通過案例自下而上地推動協商議事制度的完善與演進。通過立法規范協商主體和協商程序，用合理的制度設計指引協商行為，保障協商結果的合法性。社區協商除了坐下來面對面議事，還可以借助視頻會議平臺開展線上議事。社區居委會、社區黨委、業主委員會、物業公司代表和居民可以參加視頻協商會議，不僅不受地域限制，而且效率很高。“法律同時一身兼二任：即是知識系統，又是行動系統。它既可以理解為一種表達規范的語句和解釋規范的文本，也可以理解為一種建制，也就是說理解為諸行動規則的復合體。”“法律由于其較高的合理性程度而區別于自然長成的建制秩序。”(14)協商自治制度化是居民自治法治化的重要內容。法治框架下展開的基層協商自治，不僅能有效破解居民利益分化與共識困境，還能有效降低空間分異的風險。
3.監督機制具體化
完善對基層自治組織的監督機制是保障居民自治權的題中應有之義。正如洛克所言，人民一旦將手中的權利交出去，獲得權利的主體如果不受制約便極有可能異化為人民的對立面，進而侵犯人民的權利。無論是政府組織還是基層群眾自治組織，其成員首先是人而不是神。“人們采取行動時主要是自利的、利己主義的和工具性的；他們根據自己的個人福利(或者是他們臨時性家庭的福利)所得來決定采取怎樣的行動。”(15)理性選擇理論假定所有人都是自私自利的“小人”，一旦不受約束就會最大限度實現自己的利益，甚至損害他人或社會利益也在所不惜。
智慧城市市場的巨大體量和潛力吸引了眾多企業的參與。在智慧社區商圈中，參與方除政府、社區居委會、社會組織以外，還有許多關聯企事業單位。社區居委會可以購買公共服務，也可以興辦有關的服務事業。智慧城市建設給居民帶來“好處”(利益相關性)的同時，也為居民委員會制造了權力尋租和腐敗的空間。現行法律關于居民自治組織的內部監督和外部監督都還停留在原則性條款上，不具有可操作性。以回避制度為例。目前僅有部分地方性法規規定居民委員會成員之間實行回避制度。比如，《湖北省社區居民委員會選舉辦法》規定，居民委員會成員及其近親屬不得擔任居務監督委員會成員；(16)《成都市社區居民委員會直接選舉規程》規定，按照回避原則，社區居民選舉委員會成員本人的直系親屬被提名為正式候選人并決定參加選舉的，其職務自行終止。(17)但對居民委員會成員近親屬涉足社區服務事業或在關聯企業工作時是否需要回避并未有法律規制。由于掌握信息和資源的不平衡和不對稱，這種基于親屬關系形成的利益鏈和利益輸送現象極易滋生。調研中發現，家庭成員中一方系居民委員會成員或社區專干，利用工作便利為在關聯企業工作的家庭成員牽線搭橋，實現隱性利益輸送的現象并不少見。
2016年10月通過的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定領導干部的配偶、子女及其配偶不得違規經商辦企業，要求阻隔領導干部與從事營利活動的家庭成員間形成隱性利益輸送鏈。盡管在過去的基層自治實踐中，我國通過“一肩挑”與“兩票制”的改革嘗試將基層群眾自治組織中從事管理的人員納入黨內監督的范疇，但在實踐中，對村和社區一級中的非黨員干部仍無法實現有效監督。2018年3月通過的《中華人民共和國監察法》首次將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監察范圍，為解決這一問題打下了基礎。但是，監察法僅規定“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”屬于監察機關的監察對象，關于“監察主體”“監察內容”“監察程序”和“監察方式”等問題仍有待細化與完善。因此有必要通過立法規制居民委員會成員和社區工作者近親屬的關聯營利行為。首先，應當進一步明確居民委員會在自治事務范圍內的權、責、利和居民的監督權，確保居民委員會對居民負責；其次，根據實踐經驗研判與智慧社區建設高關聯的行業，明確應當回避的親屬關系及利益沖突事項，避免隱性利益鏈的形成；再次，加大對基層群眾性自治組織中從事管理的人員的監督和問責力度，使居民委員會真正成為服務社區居民的基層自治組織。
九尺之臺，起于壘土。基層自治若始終深陷“內卷化”困境，必不利于國家建設發展。“強國家-強社會”模式和“共建共治共享”格局是智慧社會治理的發展主流。“當代基層社會秩序的重構，一方面要建立在傳統社會秩序規則與現代社會秩序規范的貫通基礎上，另一方面要把秩序原則確立在法治框架下的社會自治基礎上。”(18)法治是基層自治的邊界和保障。無論是居民自治的推進與下沉，還是協商自治的確認與展開，都必須在法律的框架下進行。智慧城市建設應當奉以人為本的“智慧治理”為圭臬，“智慧治理”的縱深發展亦應以基層群眾的“智慧自治”為基石。關于社區自治的立法應當深刻把握信息社會的時代境遇和社會治理理念的轉向，審慎平衡政府網格化管理權和社區居民自治權的關系，重新塑造基層政府、基層群眾自治組織與居民之間的關系，為基層自治的良性運行提供有效法律支撐。
注釋：
①數據來源于前瞻產業研究院2019年6月發布的《2019年中國智慧城市建設競爭格局全局觀》。
②按照聯合國世界衛生組織的劃分標準，44歲以下的人被列為青年，45-59歲的人被列為中年。
③鄧大才：《利益相關：居民自治有效實現形式的動力基礎》，《東南學術》2014年第5期，第40頁。
④朱光喜：《居民自治與業主自治：兩種社區自治機制的比較——基于公共事務自主治理理論的視角》，《廣東行政學院學報》2012年第4期，第42頁。
⑤Habermas,Moral Consciousness and Communicative Action,The MIT Press,1990,p.65.
⑥伯林：《自由論》，胡傳勝譯，南京：譯林出版社，2003年，第49頁。
⑦參見James M.Buchanan:“Social Choice,Democracy,and Free Markets”,in Journal of Political Economy,LXII,1954.pp.114-123.布坎南、塔洛克：《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》，陳光金譯，北京：中國社會科學出版社，2000年，第34-43頁。
⑧周慶智：《在官治與民治之間：關于基層社會秩序變革的一個概括》，《學術交流》2019年第7期，第60頁。
⑨哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003年，第508頁。
⑩馬長山：《智慧社會背景下的“第四代人權”及其保障》，《中國法學》2019年第5期，第5頁。
(11)亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，2009年，第141頁。
(12)盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，北京：商務印書館，2011年，第53-54頁。
(13)阿奎那：《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，北京：商務印書館，2011年，第195頁。
(14)哈貝馬斯：《在事實與規范之間》，童世駿譯，第96頁。
(15)敦利威：《民主、官僚制與公共選擇》，張慶東譯，北京：中國青年出版社，2004年，第4頁。
(16)參見《湖北省居民委員會選舉辦法》，2018年9月25日印發實施。
(17)參見《成都市社區居民委員會直接選舉規程》，2010年11月9日實施。
(18)周慶智：《在官治與民治之間：關于基層社會秩序變革的一個概括》，《學術交流》2019年第7期，第57頁。