作者簡介：王廣輝，中南財經政法大學法學院教授，博士生導師。
內容提要：中國正在步入老齡化社會，養老問題將成為一個重要的社會問題。應對人口的老齡化，核心是要實現養老責任的分擔，其中重要的方面是國家對養老責任的承擔。從憲法學的意義上，國家承擔養老責任不僅有對個人的“生存照顧”“基本權利的保護義務”作為理論基礎，更有憲法規范上的直接依據。但是，國家作為承擔養老責任的一方，與其他養老責任主體的責任內容有所不同，表現為指引責任、給付責任、制度建設責任和監督責任等方面。這些責任的履行，能夠解決養老責任的社會化，有力推動我國老年人事業的發展。
關 鍵 詞：憲法/養老/國家責任/
國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10％，或65歲以上人口占總人口的比重達到7％作為該國家和地區進入老齡化的標準。根據國家統計局發布的人口數據，“到2016年底，全國60歲及以上老年人口2.31億，占總人口的比例16.7％，是目前世界上唯一老年人口超過2億的國家。預計中國老年人口至2025年將突破3億，至2033年將突破4億，至2053年將達到峰值4.87億，占屆時全球老年人口的1/4。其中，失能、半失能老年人將由2015年底的4000萬，持續增長到2050年的9750萬；80歲以上高齡老人，由2500萬持續增長到1.08億”。①我國已經進入嚴重的老齡化社會，對老年人權益的保護將變為日益重要的社會問題。習近平總書記在十九大報告中指出，實施健康中國戰略，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展，要完善老年人關愛法律制度。②表明黨和國家對我國老齡化社會面臨的問題已經有所認識，并做好了充分應對的準備。
進入老齡化社會以后，養老事業的發展必然會成為一個重要的社會問題。原因有二：一是關系到老年人是否能夠安度晚年，老年階段的生活質量是否能夠得到保障；即便是在生命的終老過程中，也能很好地享有人的尊嚴；二是關系到老人所在家庭是否會因養老問題而陷入困境，甚至導致家庭內部人際關系的緊張，進而讓親情面臨考驗，建立在家庭和睦基礎上的社會和諧關系受到考驗。從這個意義上講，養老問題不僅是當下，而且應該是今后中國社會發展過程中始終面臨的一個重要社會問題。
一、國家承擔養老責任的憲法理論根據
國家為何要在養老方面承擔責任呢？這顯然與社會發展導致的國家責任的擴大并由此孕育出的國家對個人的生存照顧義務有很大關系。工業革命導致了整個社會的生活形態發生了巨大變化：人們逐漸走出自給自足的狀態，開始依賴于機器工業生產的市場產品而生活；另一方面，工業化又導致了人口的增長和城市化，個人逐漸失去獨立自主生活的能力，越來越具有社會依賴性，具體表現為當個人無法通過自身擁有的資源來滿足生存所需或者生存所需之上的其他需求時，不得不依賴于個人之外的資源，德國學者福斯多夫稱之為“生存照顧”。③在西方國家，伴隨國家對社會生活的干預，國家的功能由消極不作為以維持社會治安轉變為積極作為去建立和維持公平正義的社會秩序，④從而為個人的生存提供最低限度的保障，使得個人即便是因為各種自然或社會的原因導致面臨生存困境的時候，通過國家和社會提供的照顧，其作為人的最低限度尊嚴也能得到保障，在此基礎上方能通過自己的努力而擺脫困境，恢復到正常的生存狀態。由此孕育出了國家對個人有“生存照顧義務”的理念。⑤由于人的生命是一個自然的過程，雖然現在由于生活水平的提高以及醫療衛生條件的改善，人的生理壽命在延長，但仍然不能改變最終會進入到老年的結局。對于人而言，因為年老導致的生命機能退化以及身體器官的衰退，依靠自身能力來維持生存會變得越來越困難，這不僅是指獲得生存需要的外在物質條件方面，更主要是指自身的生存能力上，如喪失了生活自理能力的老人，如果沒有其他人的照顧，很快就會面臨被餓死的狀態，這時，他作為人應該享有的尊嚴就無法得到保障，需要國家建立相應的養老制度來加以解決。之所以要讓國家承擔起責任，主要的原因是社會的自治自足不是十全十美的，社會依靠自身的力量并不能完全解決其自身發展過程中出現的所有問題。而國家不僅擁有可以強制他人服從的公權力，也掌握著大量的社會資源，借此可以彌補社會在自治自足方面存在的不足。另外，國家就是以追求公共利益的實現為目的，當養老成為社會問題的時候，其涉及的并不是少數人，每一個人都是現實或潛在的受益者，于是，養老事業就是一個公共利益的問題，與國家權力存在的目的之間具有內在的一致性。
中國是社會主義國家，政治上以追求人民利益的實現為根本目標，經濟制度上實行的是公有制，公有制的表現形式就是生產資料和自然資源由國家代表人民來占有。盡管我們的公有制并不是絕對的，而是公有制為主的多種所有制并存，公有制為主表現為關系國計民生的生產資料和生產部門由國家來控制，也就意味著大量的社會財富和資源掌握在代表人民的國家手中，目的是為了避免發生私有制之下個人利用掌握的生產資料對他人進行剝削而產生社會不公平的問題，讓代表人民的國家運用人民賦予的權力對手中掌握的公有資源進行社會財富的再分配，以調節社會發展過程中客觀上存在的因為自身條件以及其他原因而導致的社會不公問題，建立和維持一個比私有制更加合理的社會秩序，從而讓生活其中的每一個人都能享受到作為人的尊嚴。從這個意義上講，社會主義的國家更應該在養老問題解決上承擔起應有的責任，甚至可以說，社會主義國家的性質以及公有制的經濟制度，內在要求國家在養老方面承擔更大的責任，對國家承擔責任內容的要求更高。這是社會主義國家的本質所要求的，更關鍵的是，在公有制之下，國家掌握著重要的生產資料和所有的自然資源，在承擔養老責任方面比起私有制下的國家具有更強的負擔和履行能力。
從公民基本權利保障的角度看，養老問題實際上是如何保障老年人的晚年生活目標實現，使他們在可以預期的生存期間內，能夠繼續過著有尊嚴的生活，不至于因為身體機能的衰老導致的疾病、生活自理能力降低而使人的尊嚴無法得到實現，甚至于淪落到僅僅維持生命體征那樣的動物性存在，實質上就是老年人的生存權保障問題。如此，基于國家對基本權利實現應承擔的保護義務，⑥國家對老年人的生存權的保護就集中體現在對老年人養老責任的承擔上。
二、國家承擔養老責任的憲法規范依據
現代的法治制度下，國家的權力行使以及職責承擔，都必須遵循法治主義的原理，有法律上的依據，方能獲得正當性。就國家應當承擔的養老責任而言，也需要有法律的基礎，才能體現依法治國的精神和要求。而國家法治的基礎在憲法，從我國的憲法規定看，國家承擔養老責任的憲法依據有：
(一)憲法規定的國家目標
憲法序言規定，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。這是憲法規定的國家任務和發展目標，其中的“文明”就包含實現老有所養的內容，如果老年人的養老問題不能得到很好解決，怎么可能建成文明國家、文明社會？同樣地，如果不能實現老有所養，何以能夠實現社會的“和諧”？因此，從憲法規定的建成富強民主文明和諧的社會主義現代化強國的國家目標規定中，毫無疑問可以引申出國家在養老事業上具有不可推卸的責任。
(二)憲法關于社會保障制度的規定
憲法第十四條規定，“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。社會保障制度中就包括對老年人生活的保障，其中養老是一個非常重要的方面。根據憲法的這一規定，國家要根據社會的經濟發展水平來構建相應的社會保障制度，包括與社會發展水平相適應的養老以及老年人事業建設的制度。之所以要求與社會的發展水平相適應，是因為國家建立的社會保障制度本身要受社會經濟發展水平的制約，而且必須是以社會經濟發展達到的程度能夠支撐得起，才能現實地為每個人實際享受，才能促進社會保障制度的目的實現。
(三)憲法關于保護人民健康和開展群眾性文化活動的規定
憲法第二十一條規定，“國家發展醫療衛生事業……開展群眾性的衛生活動，保護人民健康”。第二十二條規定，“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動”。這樣的規定，同樣適用于老年人，也就是國家也要保護老年人的健康，開展的群眾性文化活動也包括老年人在內。
(四)憲法關于退休人員生活保障的規定
憲法第四十四條規定，“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。按照我國目前法律的規定，退休年齡在55至60歲之間，也就是開始和即將開始步入老年人之列，對退休人員的生活保障，在某種程度上就是對老年人的生活保障，就是解決老有所養的問題。
(五)憲法關于物質幫助權的規定
憲法第四十五條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。這一規定，是國家承擔養老責任的直接憲法依據。因為其中明確規定，公民因為年老的原因，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這個物質幫助的權利實際就是指公民因為年老而面臨生存困難，有權要求國家提供幫助，通過國家或社會提供的物質幫助，解決其基本生存所需，使其能夠得到老有所養的保障。特別是，前面所指出的憲法規定，雖然能夠作為國家承擔養老責任的依據，但更多是從國家任務以及國策之中引申出來的。根據這些規定，國家在保障公民養老上承擔責任，但公民并不能以這些規定為依據，在國家不履行責任的時候，享有請求國家履行責任的權利。
三、憲法上國家養老責任的內容
根據上述的分析可知，國家在養老方面承擔相應的責任，是由兩個方面的因素決定的，一是社會發展導致的國家職能的擴大與轉變，孕育出了國家對個人有“生存照顧”的理念，內在地要求國家要關心個人的生存，特別是解決個人在生存方面面臨的困難或所處的困境，人在進入老年狀態以后面臨的有關困難或困境，也屬于生存階段的問題，當然應該納入國家“生存照顧”的范圍。二是國家在養老方面承擔“生存照顧”的責任，并不是僅僅樹立起“生存照顧”的理念，更主要的是遵循此理念設計相應的制度，將對個人養老方面提供的生存照顧具體落實，解決個人在養老方面面臨的各種實際困難，特別是能夠擺脫已經陷入的困境，這顯然是需要一定的物資或金錢支出作為支撐的。如前所述，在我國實行的公有制經濟制度下，國家占有或控制巨額的社會財富和自然資源，比起資本主義的私有制，應該有更強的能力來滿足養老方面需要的物資或金錢支出。那么，國家在養老問題上承擔的責任有哪些呢？大致可以概括為以下幾個方面：
(一)國家的引領責任
無論是社會主義國家還是資本主義國家，在履行統治職能，實現對國家和社會的治理方面，除了自己直接采取一定的管理措施來達到目的之外，還需要通過制定相關方針政策的方式，引導社會組織和個人參與到相關的治理活動中，既可減輕國家面臨的人力或財力等壓力，也可以充分發揮社會組織和個人的作用，使國家和社會事務的治理變成各方力量共同參與的事業，而不是國家單方面的責任，這才符合當下國際社會有關“治理”的理念，才能促進我國國家治理體系和治理能力的現代化。
改革開放之前，我國政府的工作重心在于國家建設，而不是社會發展，國家安全、工業化是其追求的核心價值，實行的計劃經濟管理體制表現為政府直接運用行政性指令來實現其預設的目標，具體而言，就是國家借助于掌握的公權力，直接參與社會資源和物質財富的分配，不要說根本沒有市場規律發揮作用的空間，就是社會組織和個人也只能是被動接受國家計劃做出的安排，根本沒有機會參與到社會事務的管理之中。在此情形下，也就根本不需要國家以方針政策的形式來引導社會的發展和國家的管理，所有的管理事務由國家直接壟斷，給人們造成了強勢國家與“萬能政府”的印象，某種程度上也就阻斷了人們參與國家社會事務管理的途徑與管道。改革開放之后，伴隨著國家工作中心的轉移，特別是開始承認市場的作用，我國開始棄用了政府直接運用行政權力來組織經濟建設的管理模式，逐漸走上了政府職能探索與轉變的道路。最大的變化在于引領社會建設，引導社會的全面發展，促使了中國社會由傳統的農業社會向工業化社會的轉型，創造了經濟發展的奇跡，實現了歷史性飛躍。“世界歷史上從沒有過像中國這樣的國家，將發達國家兩三個世紀的市場化、工業化、城鎮化、國際化過程濃縮到同一個時代，從而形成與發達國家通然不同的成功發展方式。”⑦
總的來看，我國的國家引導型職能模式轉變不僅表現在引導經濟發展方面，也體現在引導社會保障、社會治理、社會文化等的發展之上。“社會總體性的進程首先應當寄托在政府身上，只有當政府自覺促進社會全面發展的責任，并主動擔負起這一職能，才能引導社會走上總體性的道路。”⑧養老事業是社會總體性進程中的一個方面。在我國老齡人口不斷增加，老齡社會的特征日益顯現的情形之下，養老問題會成為重要的社會問題，內在地要求國家在此方面承擔起更多的責任。尤其在新時代下發展不平衡不充分的問題成為社會主要矛盾，政府在養老事業上的引領作用應該持續從宏觀到微觀，不斷由個人向社會、社會向國家發生職責轉移。政府不僅需要積極通過政策、資金、制度建設、權利保障等手段來引領公民，特別是社會組織參與到養老事業的建設之中，消除養老事業中不平衡不充分的問題。
國家在養老方面承擔的引領責任的具體內容包括：
(1)制定并發布作為國家和社會發展組成部分的宏觀養老政策，用以引導各方責任主體朝著既定的政策目標努力。
(2)明確國家對社會參與養老方面施行的政策支撐，用以鼓勵社會力量能夠積極地參與到養老事業的發展之中。
(3)根據中國社會的實際，包括歷史傳統、價值觀念、社會負擔能力、老齡化的程度等，在充分借鑒相關國家或地區成功經驗的基礎上，選擇合適可行的養老模式，引導各方力量在此模式之下發揮自己的作用。
(4)建立和發展與養老事業需要相配套的有關制度，促進養老事業與其他事業的協調發展。
從現實來看，2000年以后伴隨著中國社會老齡化問題的日益突顯，政府出臺了一系列相關的政策，對養老事業的建設和發展發揮引領作用。2000年，國務院辦公廳轉發《關于加快實現社會福利社會化的意見》，主要目標是在養老問題上形成國家倡導資助、社會各方面力量積極興辦社會福利事業的養老方式。該《意見》明確指出社會福利機構的服務對象要大眾化，即養老院、敬老院等單位不再僅僅面向“三無”老人，而是面向所有老年人。第一次將包括投資主體多元化、服務對象的公眾化等內容。2005年，民政部出臺《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，從政府政策優惠、資金來源支持等方面鼓勵社會力量興辦福利機構。2006年，國務院轉發《關于加快發展養老服務產業意見》，核心都是鼓勵和扶持社會養老服務事業的發展。2014年的《關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養老機構從事養老服務的公告》和《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》擴大了養老服務的投資主體；《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《關于做好政府購買養老服務工作的通知》《關于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務的指導意見》等擴大了養老服務的供給方式，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。2013年民政部印發的《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》先后出臺針對養老機構行業的指導性方案，為社會力量興辦養老機構提供了方針指南。在這些政策的引導下，我國的養老服務產業發展取得了較多的成就，2000年至2010年是我國養老服務社會化的起步發展階段，政府在養老方面的政策以頂層設計為主，表明國家在宏觀上的鼓勵態度；2010年以后，養老服務的政策明顯更具體，更加具有可操作性：從養老機構的用地、養老服務行業的融資、養老服務的提供者、養老機構的標準等方面做出了較豐富的規定，到現在基本上形成了我國社會的養老服務體系，為老年人提供養老保障服務方面發揮了重要作用。
(二)國家的給付責任
由于自然原因，每個自然人都會因為年老而喪失勞動能力甚至生活能力。因此，養老是人自身存在和發展無法避免的問題，養老的歷史因此而源遠流長，甚至在原始社會末期就已出現幫助式的供養模式，這種供養模式在我國歷史上更是被作為一種禮制而納入“宗法制度”之中，它要求給年老不能自給的人以供給或扶養。西方歷史上也存在國家建立濟貧制度，為老年人提供基本生存所需，滿足其老年生活的需要。但是，這樣的做法或制度在性質上僅僅是私人之間的互助性質，或者是國家對個人的一種施舍、恩惠，不具有法律責任的屬性。近代憲法產生以后，保障人權包括對老年人權益的保障成為憲法的核心價值，但早期的人權以自由權為內容，主要是針對國家的防御權，以防范來自國家公權力的侵犯，此時的國家責任是消極性的，政府最重要的職能是消極不作為來保障個人自由，由此而導致即便是對老年人權益的保障，也主要體現為不去侵犯老年人的權益之上，并不直接要求對老年人養老承擔積極的作為責任。20世紀福利國家建設以及社會權成為憲法權利后，國家的職能逐漸由消極向積極擴張，特別是受社會經濟結構變化、市場失靈、社會關聯性日益增強等因素的影響，要求國家積極履行職責的發展趨勢明顯增強，人們對國家權力與個人權利之間關系的認識由強調二者之間的對立向注重其相互依存轉變，于是，自由法治國蘊含的對國家權力的限制在社會法治國時期有所減弱，在堅持對國家權力進行限制的前提下更加強調國家的積極作為，通過國家的積極作為確保個人從中受益。⑨實際上，黑格爾早就關注到這個問題，并且反對極端的自由主義，認為“權利與義務的結合會產生雙重的結果，那就是，國家作為義務來要求的東西直接就會變成個人的權利，因為他不過是自由理念的組織而已。個人的主觀選擇將通過國家而獲得客觀的存在，并進而達致它們的真實和實現的狀態。國家是個人達致其特殊目的和福利的唯一手段。”⑩基于國家職能由消極向積極的轉變，加之國家對個人“生存照顧”理念的孕育，在養老事業中的表現就是承擔責任的重心由個人、社會向國家發生轉變，國家承擔責任的重要方式就是提供相應的給付，經由國家的給付，讓個人從中獲得相應的利益，也就是受益。關鍵是，國家承擔的給付責任與歷史上采取的濟貧政策在性質上有根本的區別，不屬于恩惠的性質，而是國家在法律上應承擔的職責。對個人而言，國家的職責就變成了個人享有的權利，當國家不履行該職責的時候，可以向國家提出請求，要求國家進行作為。
我國的現代化建設也內在地要求政府積極履行保障公民社會權實現的職能，確保公民的社會保障權在政府的積極作為下得到保障，在養老問題上，就體現為公民年老的時候國家為其生活提供切實可行的保障。如此一來，獲取維持生存所需的條件既是公民享有的權利，也是國家應盡到的職責。公民享有的養老權與國家應積極履行的職責構成相互依存的關系，國家的職責需要通過給付責任的承擔來實現，具體表現就是要求政府為養老事業給予特定的財政支持和安排。當然，政府的給付責任并不完全是給予財政供給的支持，還包括通過統籌、倡導、補貼、稅費優惠、政策支持等多方面來完成給付責任。國家的給付責任包括的內容有：
1.物質性給付
物質性給付主要是解決老年人生存中面臨的物質性需求不足或短缺問題。老年人自身的身體機能處于不斷衰老的過程中，依靠自己的力量去獲取維持生計需要的生活資料的能力在不斷下降，加之因為疾病等原因，會逐漸地部分或全部喪失生活自理能力。如果有子女贍養或者有養老金領取，生存所需能夠得到保障，否則，就會陷入生存困境之中，導致人的最低限度尊嚴難以確保。此時，需要國家直接給予物質性的給付來解決其生存問題，主要的形式有：將這些老年人納入最低生活保障的對象之中；不定期或者一次性地給予一定的生活補助；需要高額的醫療費用支出的時候給予大病救助等；涉及經濟困難的老年人的訴訟，給予訴訟費用的減免或提供法律援助等。
2.組織性給付
作為人的生存需求，組織性給付不僅包括物質性的，還包括精神性的需求方面。很多人在年老以后，物質性的需求量在降低，或者是物質性的需求不成問題，面臨的主要是精神性的需求，原因是子女不在身邊，容易產生孤獨感，更需要精神性方面的慰藉。為了滿足這方面的需求，除了老年人自己要“找樂”之外，還需要國家和社會建立相應的組織，為老年人精神需求的滿足提供機會或創造條件，如建立為老年人提供服務的組織，像志愿服務社團等；設立供老年人活動的場所及管理機構；為生產老年人使用產品的企業給予特許等。
3.程序性給付
法治國家的建設中，程序正義是一個非常重要的方面，而程序正義的核心就是讓利益相關方能夠參與到法律程序之中來，親身感受到正義是如何以看得見的方式實現的，并在此過程中表達自己的訴求，特別是對相對方的訴求給予反駁或辯解，以便讓基于一定的法律程序做出的決定或裁判具有公正性。老年人因為身體不便等原因，在參加法律程序方面會面臨很多的困難。為此，國家應該為老年人參與法律程序提供便利，如涉及老年人的訴訟，實行巡回審理，以方便老年人參加；為表達障礙的老年人提供必要的協助；對行動不便或身體健康狀況較差的老年人參與法律程序，盡可能地適用簡便的法律程序等。
(三)國家的制度建設責任
進入現代社會以來，養老事業逐漸演變成為公共問題，要求國家為此而進行制度的建設，而不能完全依賴于市場機制或社會自治來應對養老事業中的各種問題，為此，政府必須基于社會整體利益對國家收入和支出進行再分配，建立和完善與相關法律配套的養老保障制度體系，并將實現社會公平視為最重要的價值選擇。養老制度的建構，涉及為社會提供獲得服務的最低條件，國民收入再分配就需要為實現這種最低條件進行公平締造。以目前城鄉二元體制尚比較明顯、社會貧富差距不斷拉大的情況而言，政府有責任通過科學、完善的制度設計來創建公平的公共制度環境，盡快建立并完善養老保障制度。
就當下中國社會面臨的養老問題而言，政府的制度建設責任主要表現為建構一種符合中國老年事業發展的養老模式，解決日益嚴重的“養老難”問題。在養老模式上，大體有“家庭養老”或者“居家養老”“養老機構養老”和“社區養老”等模式。其中“居家養老”仍然是傳統的子女養老模式，一方面在中國社會“少子化”以及人員流動頻繁化的情形下難于延續，特別是建立在農耕社會的基礎之上，已經不能適應中國社會日益工業化的發展需要。另一方面，也是最重要的，“居家養老”的模式不能很好體現養老問題的社會化發展趨勢以及政府在養老上應承擔的責任。“養老機構養老”則需要國家或社會建設大量的養老機構，配備健全的養老設施，提供良好的養老服務，以解決子女養老面臨的各種困難。但是，我國現有的法律，仍然將家庭作為承擔養老責任的主要形式，不僅《老年人權益保障法》設立“家庭贍養與扶養”專章，條文數量占該部法律條文總數的20％以上；而且很多地方性法規也都規定家庭承擔主要的養老責任，實際上都是沿用了傳統的“家庭養老”模式。受此影響，已經設立起來的養老機構數量非常有限，短時間之內也無法得到根本性的改善，導致有限的養老機構數量與不斷增長的老年人口之間存在嚴重的緊張關系。其中公立的養老機構嚴重短缺，無法滿足日益增長的老年人口數量養老的需要；社會舉辦的養老機構則存在供不應求的問題，更主要的問題是收費太高，很多老年人及其家庭負擔不起。即便是建設足夠多的養老院滿足老年人的養老需求，也會存在一定的問題。中國傳統的“家庭本位”文化造就了家庭成員之間形成了濃重的親情關系，尤其是人在年老的時候，親情成了強大的精神支柱。養老院養老的模式會給家庭成員之間的親情維系帶來困難。具體的表現就是子女去探望住在養老院中的父母會不方便，難解老人對子女的相思之苦，老人無法能夠及時享受到子女探望而帶來的精神慰藉，由此帶來的精神寂寞甚至是痛苦會極大地降低老年人晚年的生存質量。因此，在中國比較適合的養老模式是“社區養老”，能夠很好地兼顧老年人養老與子女探望方便的需要。然而，建立和實行“社區養老”的模式，只是滿足了家庭成員之間親情維系的需要，并不意味所有問題都因此而得到了解決，還需要國家進行相應的制度設計與建設，特別是在住宅小區的土地供給、設施規劃、建設設計等方面建立相應的制度，以確保每一個住宅小區都能有一定數量的適合于養老需要的配套設施。
國家在養老方面的制度建設責任不是單純的養老模式選擇問題，還應該包括為所選擇的養老模式提供相應的制度支持。
首先，國家應該通過立法將所選擇的養老制度模式加以法律化，借助于法律的權威來保障該養老模式制度的有效性與規范性，這既是法治國家建設的內在要求，也是養老制度實現規范化的題中應有之義。為此，國家應按照相關立法權限以及授權，結合社會養老的實際情況，制定出更具操作性、實踐性的養老保障制度法律規范，將養老方面的政策盡可能地轉化為法律，嚴格按法定職權范圍及程序來履行自己的立法責任。例如，通過立法來落實延遲退休制度、彈性退休制度、農民退休制度等等，其中一個重要的方面就是構建和推行養老保險市場化的制度，實現個人與國家養老責任之間的良好“合作”。(11)當前面臨的一個現實問題是，因為計劃生育的實行，很多家庭屬于獨生子女家庭，這些獨生子女的父母面臨的養老問題中，比較突出的是當發生嚴重的疾病或生活不能自理的時候，子女無法進行照料，為此，一些地方性法規開始規定這些獨生子女在父母生病的時候享有一定時間的照護假期，但不同地方的規定不一致，導致執行起來難以落實，甚至是沖突。與此同時，還存在超過百萬的“失獨家庭”，更面臨養老上的巨大困難。(12)解決這一問題，需要國家層面在立法上做出統一的規定，以保證獨生子女家庭子女的照護假真正能夠實際享有。
其次，在養老保障制度的實施方面，國家應按社會化、法制化、科學化原則進行組織設置，建構并不斷完善落實養老保障制度的政府管理體系。目前的養老制度中，應進行養老保障體制上的創新，不斷加強養老保障機構的建設，具體而言就是國家應根據養老保障的法律法規、規范性文件以及實際需要來組建一些新的組織實體，充分承擔養老保障在費用收支、政策宣傳、養老服務等事務性職能。另外，落實政府管理機構應按人口、經濟發展、工業化程度、流動人口等情況“制定符合本區特點的養老事業的總體規劃以及相關項目的具體規劃，將其納入當地社會經濟發展規劃中，從而為相關部門組織實施農村基本養老保障項目提供依據。”(13)特別是，應該基于服務行政的理念，強化政府在養老事業管理上的服務意識和職能，將政府對養老事業的管理由過去的注重管制向提供服務轉變。
(四)國家的監督責任
國家在養老事業中承擔的監督責任是要通過采取一定的監督措施，來保證養老制度功能的實現和相關目標的落實，是國家本身承擔的監督責任在養老事業管理領域的具體體現。任何事業的興辦和建設，無論設計的方案多么好，承辦的主體有多么強的能力，如果缺乏相應的監督措施，都有可能淪為空談，或者無法達到預期的目標，養老事業的建設和發展也概莫能外。
國家的監督責任主要體現在兩方面：一是對養老保障監督機制的建設，不斷改進管理方法和手段，強化養老保障過程中的信息化管理。此外，相關管理機構工作人員要加強監督素養，尤其是社會多元化的養老事業中的養老保障不僅要范圍廣、政策性極強，而且需要相關人員不斷提高理論水平、業務素質以及準確理解政策水平的能力。二是要監督養老保障的效能，主要是監督各個承擔養老職能的主體。據此，養老保障管理機構需要改變行政監督手段，加強社會共治模式建設，防止監督行為專斷。
從宏觀層面而言，養老制度的國家監督責任主要有：針對政府養老行為的監督，主要有相關行政法規、規范性文件的監督。還包括政府養老財政行為的監督、養老保障經辦機構(包括工作人員)的監督。除此，還包括針對老年人養老生活保障方面的監督。在居家養老方面，主要有公共醫療服務的監督、老年人娛樂設施建設監督、公共服務物資管理監督、公共服務打造的監督，并且還具有公共資金流失的監督任務；在市場養老機構監督方面，政府需要加強對政府機構合法性，提供服務的公共標準、質量、安全措施進行監督，尤其需要對市場機構的競爭機制的監督，以防止市場惡性競爭引起的養老服務體系不足；在外出養老方面，需要政府加強對服務質量監督、供求情況的監督等等。(14)
具體而言，國家在養老事業中的監督責任包括這樣幾個方面：(1)對個人履行養老義務的監督。我國憲法將贍養老人規定為子女的義務，相關的法律依據憲法也規定了子女不履行該義務應承擔的法律責任，有關機關對子女不履行養老義務而進行的法律責任追究，就是一種對子女履行養老義務的監督。(2)對國家履行責任的監督，可分為兩個方面：監督國家制定和執行的有關政策是否得到了落實；有關的法律、法規內容是否符合憲法對老年人權益保障的精神；國家應提供的服務或給付是否達到了應有的標準。(3)對養老機構的監督。根據《養老機構管理辦法》的規定，民政機關負責對養老機構進行監督管理，包括建立養老機構評估制度，定期對養老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價。定期開展養老服務行業統計工作。建立對養老機構管理的舉報和投訴制度。尤其是體現在對養老機構違反有關法律、法規的行為給予責任追究之上，養老機構如有下列情形之一：①未與老年人或者其代理人簽訂服務協議，或者協議不符合規定的；②未按照國家有關標準和規定開展服務的；③配備人員的資格不符合規定的；④向負責監督檢查的民政部門隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況真實材料的；⑤利用養老機構的房屋、場地、設施開展與養老服務宗旨無關的活動的；⑥歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人以及其他侵犯老年人合法權益行為的；⑦擅自暫停或者終止服務的；民政機關除了責令其改正之外，情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
四、憲法關系中的養老責任分擔
所謂憲法關系中的國家養老責任分擔，是指基于憲法調整的國家與個人關系之中，以及介于二者之間的社會之間，如何去分擔養老責任的問題。之所以會有這樣的問題，一方面是養老責任主體的變化呈現出由個人或家庭向社會或國家轉變的發展趨勢；另一方面則是養老責任并不能由國家來壟斷，也不能讓個人或家庭借機推脫應該承擔的養老義務。
常謂中國有尊老愛老的傳統，但在中國幾千年的發展歷史之中，對老年人的贍養一直是由家庭承擔的，這與中國長期是一個農業大國、自然經濟占據主導地位以及由此而形成的“家庭本位”文化傳統有密切的關系，是“家庭本位”內涵的倫理責任的必然產物。(15)傳統的農業社會，人們主要依賴于土地而生存，家庭成員基本集中居住于一個共同的區域之內，形成了安土重遷的意識，加之存在多子多福的生育觀念，對長輩老年以后的贍養可以在多個子女之間進行分擔，而且在一個空間相對較小的范圍內，也比較容易實現。在此情形之下，養老問題基本上屬于家庭的問題，社會的責任在某種程度上僅僅是一種潛在的，或者僅是一種可能性。家庭的養老責任建立在家庭成員之間的血緣關系基礎上，這種血緣關系的存在，使得家庭成員之間存在與其他社會成員之間不同的親情關系，成為維持家庭成員之間關系的紐帶，也是在社會活動之中處理與其他成員之間關系而不同的一項原則。正是基于此，法律才明確要求父母有撫養未成年子女的義務，成年子女有贍養和扶助父母的義務，家庭中的養老責任是由作為晚輩的子女來承擔的，其本質是對父母養育自己成人而作出的一種回報。憲法規定婚姻家庭受國家的保護，也就意味著家庭內部的這種養老責任是受到國家的憲法和法律保護的。即便是在今天，中國社會發生了很大的變化，經濟形態、社會結構、文化觀念與過去相比已經是不可同日而語，但家庭仍然承擔著一定的養老功能，尤其是在農村地區，對老年人的贍養還沒有突破既有的家庭模式。
伴隨著工業化和城鎮化的興起，特別是中國改革開放以來引發的社會轉型以及由此而帶來的社會結構的深刻變化，對農業社會的生產和生活方式都帶來了極大的沖擊，不僅家庭成員在居住上難以集中于一個相對固定的空間范圍，工業化生產中形成的工作時間集中、規范性比較強等，使得子女對老年人的贍養缺乏足夠的時間保障；城鎮化以及人員的流動使得子女無法在父母身邊去履行贍養的義務、老齡化社會的到來使得老年人占人口的比重在不斷增加，再加上人們生育觀念的變化，以及我國實行的以節制生育為內容的計劃生育政策，多子多福的意識難于得到延續，現實上由于子女人數減少而導致贍養老人的負擔不斷加重。雖然不能完全否認家庭以及子女在贍養老人方面應承擔的責任，但客觀上這種責任的實現或落實與過去相比較，確實面臨著非常大的困難。于是，養老問題就會由家庭的問題演變為社會的問題，形成所謂的“養老難”。既然成了社會問題，社會自然就不能回避，需要思考對策或采取相應的措施去應對，由此而引發養老的責任開始由家庭向社會轉變。養老模式必須突破傳統的家庭承擔責任模式，承擔責任的主體應該向國家和社會外溢。(16)
社會組織的養老責任是在家庭責任基礎上的一種擴展，同時也是對家庭養老責任的一種補充。原因在于，每一個人不僅是具體家庭的成員，同時也是社會的基本構成分子。按照馬列主義的理論，人是社會關系的產物，孤立的個人無法真正實現生存的目標，需要在社會中建立起人與人之間的合作關系來保障，以彌補每個人生存手段上的不足。更何況，人作為社會的動物，與其他人進行交流和交往是其社會性的體現，在社會交往過程中，每個人必須對與其交往的對象給予必要的關心和幫助，在自己需要他人關心和幫助的時候才能夠得到積極的回報，從而在人與人之間形成良好的互助合作關系，否則，人與人之間就會變成純粹的利益關系，各自為了自己利益的最大化而犧牲其他人的利益，甚至是侵犯其他人的利益，人的社會性就不能得到體現，人與人之間正常的交往也就無法進行。具體到養老行為而言，社會組織之所以需要成為責任主體，根本的原因就是建立在人的社會性基礎之上。個人作為社會的成員，與其他的眾多個體組成了社會，聯結成為一個共同體。在此共同體內，人與人之間雖然仍然以個體的方式獨立存在，但卻存在著不可分割的聯系。一方面，每一個人都可以自己的力量去追求個人利益的實現，滿足自己的生存需求，但是，這種滿足必須建立在共同體創造的有序環境之上，并以其他的人創造的財富能夠適應他人的生存需求為前提。另一方面，共同體內的公共利益需要每一個成員去維護，才能確保共同體的存在和延續，從而為個人利益的實現奠定基礎。而人的生命是一個自然的過程，從孕育、出生，到成長、年老、死亡，既然人的社會性貫穿于人的整個生命過程之中，也就自然適用于年老的階段，社會對其共同體成員之中的年老人員進行關愛、扶助等行為，就是人的社會性的直接體現。
社會組織承擔養老責任的主要方式是建立各種養老機構，例如，依靠社會力量興辦各種形式的養老機構，目前存在的形式有敬老院、福利院、老年公寓、養老院、護養院、護老院、護理院等，性質上可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。它們提供的養老服務是一種全人、全員、全程服務。“全人”是指不僅要滿足老人的衣、食、住、行等基本生存需求，還要滿足老年人醫療保健、疾病預防、護理與康復等健康需求以及精神文化方面的社會需求；“全員”服務是指需要養老機構全體工作人員共同努力，以滿足入住老人的上述需求；“全程”服務是指絕大多數入住老人是把養老機構作為其人生最后的歸宿，因此，養老機構要做好陪伴老人走完人生最后里程的準備，提供相適應的服務。
養老責任由家庭向社會轉變并不是一個完全由發展趨勢來決定的問題，其真正實現必須具備一定的前提，那就是社會要具有承擔起養老責任的能力，主要由社會的經濟發展水平決定的負擔能力，也就是社會整體所擁有的財力來決定，但更重要的是需要社會能夠具有去承擔這種責任的自治能力。因為社會與國家的最大不同就在于其是自治的，愿意依靠自己的力量去面對和解決社會發展中出現的各種問題。對于養老問題而言，如果社會大眾的觀念仍然停留于家庭以及子女作為責任主體的層面，家庭之外的成員以及社會組織，無論如何都不會去思考自己如何去承擔養老責任的問題，更不會將養老責任的承擔作為社會自治的內容來看待，這在我國的農村地區表現得尤為明顯。(17)因此，社會承擔養老責任的實際效果是由主觀上的責任認同意識和客觀上的負擔能力這兩個方面來決定的。
根據上述，國家基于“生存照顧”的理念需要承擔相應的養老責任，養老責任由個人或家庭向社會、國家的轉變，并不意味著個人或家庭的養老責任完全向國家、社會的轉移，而只是向國家、社會的拓展，即在原來個人以及家庭、社會承擔責任的基礎上，將責任的主體擴大到國家的身上。(18)在此情形之下，承擔養老責任的主體就包括國家、社會、個人等多個方面，必然存在如何處理它們之間關系的問題。但在國家不能將養老責任加以壟斷，事實上也無法壟斷的情形下，這種關系的核心就是各種主體之間如何分擔養老責任，以免不同責任主體之間產生沖突，或者是不協調而導致養老事業的發展受到阻礙，甚至導致養老責任實現落空的不良后果。
具體而言，個人或家庭、社會、國家的養老責任分擔，可以借鑒歐洲國家遵循的“輔助性原則”，(19)按照由個人或家庭到社會、到國家的順序來決定養老責任的實際承擔。當然，這一原則的適用前提是，各責任主體都具有履行責任的能力，不能因此而將自己應承擔的責任推諉給其他主體。如政策引導、制度構建、監督等責任主要應該由國家承擔，就不能首先考慮由社會甚至是個人來完成。客觀地講，養老責任分擔主要涉及的是對老年人的生存性物質需要、精神性慰藉、健康性保障方面，特別是涉及物質性給付的時候，就應該依照“輔助性原則”的精神，在責任承擔上首先考慮個人或家庭，然后是社會，最后才是國家。如此，方能確保各方主體在明確自己責任內容的同時，能夠相互合作，形成既分工又合作的局面，促進養老事業的和諧發展。
注釋：
①鄒波：《中國老齡化的現狀與積極應對》，《中國民政》2017年第20期。
②習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。
③陳新民：《公法學札記》，北京：法律出版社2010年版，第51-53頁。
④霍建國：《積極國家觀的歷史敘事與價值解析》，《中國行政管理》2012年第3期。
⑤李國興：《超越“生存照顧”的給付行政——論給付行政的發展及對傳統行政法理論的挑戰》，《中外法學》2012年第6期。
⑥楊成燁：《論國家之基本權保護義務》，臺北：元照出版有限公司2017年版，第123-133頁。
⑦徐增文：《中國正開啟第三次歷史性轉型》，《中國社會科學報》，2010年11月1日，第3版。
⑧張康之：《公共行政中的哲學與倫理》，北京：中國人民大學出版社2004年版，第223頁。
⑨張翔：《基本權利的規范建構》，北京：法律出版社2018年版，第44-45頁。
⑩[法]萊昂·狄驥著，鄭戈譯，：《公法的變遷》，沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社1999年6月版，第319頁。
(11)劉瑋：《個人責任：養老保險市場化的必要性分析》，《內蒙古社會科學》(漢文版)2007年第6期。
(12)《統計稱中國年增數萬失獨家庭，評論呼吁補償機制盡孝》，《青島日報》，http://www.chinanews.com/sh/2012/07-17/4038621.shtml，最后訪問時間：2019年8月6日。
(13)蘇保忠、張正河：《農村基本養老保障制度建設中的政府責任及其定位》，《中國行政管理》2007年第36期。
(14)霍雨慧：《農村社會養老服務體系中的政府監管責任》，《人民論壇》2015年第12期。
(15)張明鎖、韓江風：《責任分配視角下家庭養老概念的重新解讀》，《華北水利水電大學學報》(社會科學版)2017年第4期。
(16)張波：《中國誰來養老？——基于中國人養老責任認知及其影響因素分析》，《華中農業大學學報》(社會科學版)2018年第4期。
(17)孟潔：《農民對養老責任主體認知的影響因素分析——基于子女結構和社會保障視角》，《湖南農業大學學報》(社會科學版)2016年第3期。
(18)汪潤泉：《“社會養老”是否淡化了“子女責任”觀念？——來自中國農村居民的經驗證據》，《人口與經濟》2016年第5期。
(19)苗靜著：《輔助原則研究》，北京：中國經濟出版社2013年版，第143-144頁。