當(dāng)前，我國新冠肺炎疫情防控階段性成效進一步鞏固，各地正穩(wěn)步有序推進企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。但國際疫情持續(xù)蔓延，外防輸入壓力不斷加大，疫情防控工作依然需要堅持底線思維，保持常態(tài)化運行�；仡櫼咔榉揽貎蓚�多月以來的歷程，太原科技大學(xué)法學(xué)院教授郭相宏認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進一步加強應(yīng)急法律體系建設(shè)。
“這次疫情暴露出我國在應(yīng)急法方面還存在不足。”在郭相宏看來，我國需要制定緊急狀態(tài)法，作為應(yīng)急領(lǐng)域一般法，統(tǒng)領(lǐng)全局，維護法制統(tǒng)一，緩解應(yīng)急狀態(tài)下法律供應(yīng)之不足。同時，還應(yīng)完善我國社會保障制度和相關(guān)立法。
現(xiàn)有主要立法及信息發(fā)布規(guī)定
記者：在疫情等突發(fā)公共事件規(guī)制方面，我國目前主要有哪些法律法規(guī)？一般情況下，對疫情反應(yīng)遲緩的相關(guān)單位及主要負(fù)責(zé)人需承擔(dān)哪些法律責(zé)任？
郭相宏：就突發(fā)公共事件處置而言，我國現(xiàn)有多部法律法規(guī)及規(guī)范性文件。從這次新冠肺炎疫情的處置來看，主要有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)。
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第39條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息。有關(guān)單位和人員報送、報告突發(fā)事件信息，應(yīng)當(dāng)做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。第63條規(guī)定，對于存在遲報、謊報、瞞報、漏報有關(guān)突發(fā)事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的；要根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。但如何依法處分，該法并未明確規(guī)定。《傳染病防治法》也規(guī)定對于類似的行為要承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任。一般而言，如果有關(guān)單位和人員應(yīng)對疫情反應(yīng)遲緩、防控不嚴(yán)、履職不力，給公民、法人的生命、健康、財產(chǎn)等造成損失的，應(yīng)根據(jù)具體情形來承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
記者：依照現(xiàn)有法律法規(guī)，突發(fā)災(zāi)情、疫情，有關(guān)部門應(yīng)如何發(fā)布信息？
郭相宏：這個問題涉及內(nèi)容比較多，我主要結(jié)合《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有關(guān)規(guī)定，簡單說一下。
第一，有關(guān)傳染病預(yù)警機關(guān)�！秱魅静》乐畏ā芬�(guī)定了傳染病疫情的公布制度：一是傳染病預(yù)警制度，二是傳染病疫情信息公布制度。該法第19條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布�！笨梢姡瑖倚l(wèi)健委和省級政府有權(quán)發(fā)出傳染病預(yù)警并公布相關(guān)信息。
第二，有關(guān)傳染病疫情信息發(fā)布機關(guān)�！秱魅静》乐畏ā返�38條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息�！奔磭倚l(wèi)健委負(fù)責(zé)公布全國范圍傳染病疫情信息，各省級衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布本行政區(qū)域的疫情信息�！秱魅静》乐畏ā返�38條第3款規(guī)定了傳染病疫情信息公布的授權(quán)制度，“傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”。在實踐中，原衛(wèi)生部于2006年對此前發(fā)布的《法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》進行修改后，授權(quán)省級衛(wèi)生行政部門發(fā)布傳染病疫情。國家機構(gòu)改革后，原衛(wèi)生部職權(quán)由國家衛(wèi)健委行使，該方案仍有效。
第三，關(guān)于疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責(zé)�！秱魅静》乐畏ā返�7條規(guī)定，各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)承擔(dān)傳染病監(jiān)測、預(yù)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報告以及其他預(yù)防、控制工作。第33條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動收集、分析、調(diào)查、核實傳染病疫情信息。接到甲類、乙類傳染病疫情報告或者發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時，應(yīng)當(dāng)立即報告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門立即報告當(dāng)?shù)厝嗣裾�，同時報告上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門。從立法來看，疾控中心沒有向社會公布疫情的職責(zé)，其職責(zé)是報告疫情而非公布疫情。
第四，關(guān)于公民對疫情信息的傳播。《傳染病防治法》使用的“傳播”一詞，主要是針對傳染病的傳播，不適用于信息傳播。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，“傳播”的客體是有關(guān)突發(fā)事件的信息。該法第54條規(guī)定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息�！钡�65條規(guī)定，對編造并傳播有關(guān)上述虛假信息的，要依法追究法律責(zé)任。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》禁止編造、傳播虛假信息，并沒有禁止傳播有關(guān)突發(fā)事件的真實信息。
應(yīng)急法方面還存在不足
記者：此次疫情暴露出應(yīng)急法方面還存在哪些不足？
郭相宏：第一，缺少一部應(yīng)急領(lǐng)域的普通法。應(yīng)該有一部緊急狀態(tài)法來作為應(yīng)急領(lǐng)域的普通法。《突發(fā)事件應(yīng)對法》不能作為應(yīng)急領(lǐng)域的普通法，它與《傳染病防治法》不是一般法和特別法的關(guān)系，適用時無法協(xié)調(diào)。在這次疫情中，《傳染病防治法》更有針對性。因此，制定緊急狀態(tài)法的工作應(yīng)該提上日程。
第二，上述“兩法”內(nèi)容不協(xié)調(diào)。如《傳染病防治法》第42條規(guī)定了5類緊急措施，第43條規(guī)定了疫區(qū)封鎖。但按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，發(fā)布一級、二級警報，宣布進入預(yù)警期后，就可以采取措施封閉特定場所，而疫區(qū)封鎖則沒有相對應(yīng)的預(yù)警級別。即《傳染病防治法》規(guī)定的最嚴(yán)厲的限制措施是疫區(qū)封鎖，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的最高級別的預(yù)警是一級，但這里的一級預(yù)警后采取措施的嚴(yán)厲程度比疫區(qū)封鎖要低。因此，“兩法”規(guī)定不匹配、不對應(yīng)。
第三，法律程序規(guī)定不明。《傳染病防治法》第43條規(guī)定了疫區(qū)封鎖的程序：疫區(qū)宣布、疫區(qū)封鎖、疫區(qū)封鎖的解除。在程序上，疫區(qū)宣布是不是疫區(qū)封鎖的前置程序？是不是未經(jīng)政府宣布為疫區(qū)，該地區(qū)就不能實行疫區(qū)封鎖？該法并未明確規(guī)定。
記者：這樣說，上述“兩法”可能存在對同一事項規(guī)定的處置方式不一樣？
郭相宏：是的。最明顯的是上述“兩法”對地市級政府和縣級政府有沒有發(fā)布預(yù)警權(quán)力的規(guī)定�！秱魅静》乐畏ā返�19條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布。”即發(fā)出和公布傳染病預(yù)警機關(guān)是國家衛(wèi)健委和各省級政府。但《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報�！奔锤鶕�(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，縣級以上地方各級政府（這里的“縣級以上”，包括縣級人民政府）都有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預(yù)警期。換句話說，依照該法，縣級政府就可以發(fā)布警報，決定并宣布本地區(qū)進入預(yù)警期。
同時，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，突發(fā)事件共分四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。因傳染病暴發(fā)引起的突發(fā)事件屬于公共衛(wèi)生事件，此次新冠肺炎疫情屬于公共衛(wèi)生事件，應(yīng)適用《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但疫情又屬于傳染病，也適用《傳染病防治法》。從“兩法”規(guī)定來看，國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和省級政府都有權(quán)決定和發(fā)布預(yù)警信息，不同的是，按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，地市級政府和縣級政府也有權(quán)力發(fā)布預(yù)警；而按照《傳染病防治法》規(guī)定，地市級政府和縣級政府立法則沒有權(quán)力發(fā)布預(yù)警。要解決這個沖突，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會作出裁決。最好的辦法是，制定一部緊急狀態(tài)法，緩解應(yīng)急狀態(tài)下法律供應(yīng)之不足。
要處理好公權(quán)力延伸與私權(quán)利受限制的平衡
記者：通常情況下，處理突發(fā)事件需要對公民的權(quán)利進行限縮。在具體實踐中，該如何把握“限縮的邊界”？
郭相宏：此次疫情期間，也存在這種情況，有個別地方甚至存在嚴(yán)重限制公民權(quán)利或越權(quán)行政的行為。這需要在未來立法中進一步完善。
第一，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國家緊急權(quán)力。在突發(fā)事件發(fā)生時，為了有效處理突發(fā)事件，維護社會秩序，應(yīng)當(dāng)賦予國家機關(guān)（主要是行政機關(guān)）一些緊急權(quán)力，如緊急命令權(quán)、緊急處置權(quán)等優(yōu)先緊急權(quán)力。在緊急狀態(tài)下，不可避免地會限制或克減公民的部分基本權(quán)利，公民應(yīng)負(fù)有容忍和配合的義務(wù)。我國憲法規(guī)定了緊急狀態(tài)，但并未規(guī)定緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》也未對此作出規(guī)定。這使得一些緊急措施沒有明確的法律依據(jù)。如武漢“封城”和多地采用的封閉措施，其實是緊急狀態(tài)下行使行政緊急權(quán)的一種表現(xiàn)，但法律沒有明文規(guī)定國家緊急權(quán)，使得各地采取的合情合理的緊急應(yīng)對措施法律依據(jù)不足。
第二，應(yīng)當(dāng)確立公民權(quán)利克減的范圍。在疫情等特殊時期，有些地方采取的措施導(dǎo)致公權(quán)力和私權(quán)利邊界模糊，對私權(quán)利的限制和壓縮超過了必要限度。公權(quán)力的延伸必然造成私權(quán)利的克減，但延伸的邊界在哪里？權(quán)利克減的底線在哪里？立法應(yīng)當(dāng)確定不得克減的權(quán)利范圍。即使在緊急狀態(tài)下，也要確保公民的生命權(quán)、住宅權(quán)、人格尊嚴(yán)的保障權(quán)等權(quán)利不受限制、不可克減。因此，我國在未來的緊急狀態(tài)法中，應(yīng)當(dāng)確立國家緊急權(quán)力和不可克減的基本權(quán)利。
第三，應(yīng)當(dāng)確立權(quán)利救濟制度。法諺云，“無救濟則無權(quán)利”。對權(quán)利的保障，既要依靠法律的明確規(guī)定，又要對受到侵害的權(quán)利提供有效救濟。突發(fā)事件中人權(quán)保障的法律救濟，并非針對公民遭受的一切權(quán)利損失，而是針對緊急狀態(tài)中公民的私權(quán)利受到公權(quán)力的違法或不當(dāng)行為的侵害能采取的補救途徑。《突發(fā)事件應(yīng)對法》也規(guī)定了對一些權(quán)利的救濟，如對公民知情權(quán)、被征用的財產(chǎn)權(quán)等的救濟制度，但該法并未形成一個有效的權(quán)利救濟體系。因此，建議補充完善突發(fā)事件中公民權(quán)利救濟的原則、范圍、程序、方式及條件等。
記者：針對本次話題，您還有哪些補充？
郭相宏：我國今后應(yīng)進一步加強應(yīng)急法律體系建設(shè)。無論是緊急狀態(tài)法和相關(guān)法律的制定，還是現(xiàn)有立法的修改，都應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”為主旨，以保障公民權(quán)利為中心，特別是要處理好公權(quán)力延伸與私權(quán)利受限制的平衡。公權(quán)力對私權(quán)利的限制，應(yīng)當(dāng)服從于尊重和保障人權(quán)的目標(biāo)。為了保障全體公民的生命安全和全社會的公共安全，防止病毒傳播擴散，適當(dāng)?shù)乜藴p公民的私權(quán)利，公民對此也負(fù)有容忍的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)服從和配合政府的相關(guān)管制措施。
此外，這次疫情還暴露出我國社會保障制度和相關(guān)立法的不足。如感染者、疑似者和密切接觸者等群體的醫(yī)療保障問題；農(nóng)村貧困人口的就業(yè)、生活救助和無網(wǎng)絡(luò)地區(qū)學(xué)生的受教育權(quán)問題；流落武漢外地人的生活保障問題等�？偠灾覈�要大力發(fā)展社會保障制度，加強社會保障立法，以補齊短板，改善民生。