規劃是為實現某種目標而對未來進行的較為長遠的設想和部署，在我國表現為以“國民經濟和社會發展規劃”為代表的中央和地方綜合性規劃、以《城鄉規劃法》為代表的中央和地方各類專項規劃等。產業政策廣義上等同于經濟政策，狹義上僅指產業結構政策，其核心是政府規劃、誘導和干預產業形成和發展的經濟政策。相較而言，規劃較為宏觀，內容上包括經濟發展和社會治理等諸方面；產業政策集中于經濟層面，起到將宏觀規劃轉化為具體經濟措施的引導和銜接功能。鑒于國民經濟和社會發展規劃與各類產業政策有逐漸趨于融合的趨勢，即規劃目標及實現呈現政策化特征、產業政策為全面規劃在具體產業的體現和落實，因而在法的層面可將其并稱為規劃和產業法，或直接以規劃法稱謂。
盡管我國已經完成了十二個五年計劃或規劃，各種專項規劃和產業政策也層出不窮，但在具體實踐操作時仍存在規劃法偏軟而少有法律約束力的問題。要解決此問題，應當從兩方面提升對規劃法治的認識。
規劃在形式上是具有國家約束力的法律規范性文件。法學界基于法與政策區別等原理，對規劃的法律屬性產生不同認識。有認為規劃是憲法性法律文件的觀點，有認為規劃有法律約束力但只約束政府，也有認為規劃不是法律文件因而沒有法律約束力。以“十二五規劃綱要”為例，不僅其明確“本規劃經過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力”，而且在具體章節中明確了規劃實施責任、評價考核、監測評估等制度。當然，從對人的效力而言，應當認為規劃綱要更多地是向政府提出的要求，而對企業、個人等非政府主體具有政策引導功能。
規劃在實質上是政府引導各方利益主體經協商與博弈過程形成的長遠發展戰略。與法的制定過程相似，規劃與產業政策的制定，必須引入協商與博弈機制。它需要充分考慮中央全面規劃和地方具體發展規劃之間的協調，平衡產業政策、財政政策、投資政策、收入分配、環境生態政策等方面的關系，確定優先發展、加強鞏固和逐步升級或淘汰產業的順位關系，由政府著眼于長遠利益、平衡經濟發展與社會治理及環境保護等因素，通盤考慮。只有充分考量和體現各方主體利益、為各方認同并形成共識的規劃，才具有真正的執行力和約束力，才能為包括市場主體在內的各方所接受并樂于實施。鑒于此，政府在制定實施規劃時，當立基于公共管理者身份，超越自身或部分利益代表之角色，從經濟社會發展全局出發科學地確定國家、地方或行業的發展規劃。
以科學制定規劃為前提，尚須在規劃落實中強調政府的角色與責任，具體包括：
強調政府落實規劃的法定職責，維護依法通過的規劃的法律效力。實踐中，政府協調經濟社會事務發展必然存在多方考慮，但務必應以尊重依法通過的規劃為前提。以往的實踐表明，以地方政府為典型，在落實規劃和產業政策的具體工作中，容易受到維護穩定、增加財政收入和GDP考核等因素的影響，使依法通過的規劃束之高閣而淪為“紙上談兵”。常見的表現是為某些特定的招商引資而頻繁修改規劃，或突破財政投資、土地規劃或環境能源等政策而放松管制，從而實質上降低了規劃的法律拘束力和遵從度。以部門和行業劃分的規劃和產業政策實施中，也往往出現強調部門或行業利益，忽視相關部門或行業利益、公眾或消費者利益的傾向。這實質上是政府及其部門在角色定位上發生了錯位或認識偏差。如果一味側重于經濟發展和GDP或政府財政收入的增加，強調本部門或行業的發展，則規劃的法律效力自然偏弱。只有政府及其部門都端正在落實規劃或產業政策過程中的角色、動機和利益驅動，才能真正增強規劃在經濟社會發展中的作用。
完善政府落實規劃的責任機制，合理追究各類責任。僅有角色的設定尚不足以完全解決問題，規劃目標的落實還須有責任機制的約束。有觀點認為，我國規劃法治的軟弱無力，根源在于缺少一部高立法層級的《規劃法》，但筆者認為，更為重要的是要健全落實規劃的責任機制。現代社會中政府所承擔的責任，既包括了違法行政所產生的法律責任，也包括對公民不盡責等情形下產生的政治責任；政府責任的追究也不能僅局限于傳統法律責任認定時按照構成要件方式來判斷責任有無或大小，還需要觀察政府在履職過程中是否界定職責、是否進行了必要程序、是否存在著實質違法。因此，對政府及其部門以及相關責任人在落實規劃方面的追責，需要構建一套合理的問責制度，而不應受行政級別、媒體宣傳等外在因素的不當影響。
在落實規劃、引導產業轉型過程中，于“十三五”規劃期間，一項重要的工作是淘汰落后產能，促進產業結構轉型和產業升級換代。本質上，這是應對世界經濟分工變化和科技發展等變革的必然事物，中國在產業結構轉型和產業升級中必然需要對已有的市場主體進行調整。政府在落實產業政策的過程中，作為公共事務管理者和產業發展引導者，應避免采用直接的行政干預手段和直接介入經營方式。例如，某省級人民政府以辦公廳名義轉發《關于煙花爆竹生產企業整體退出意見》，限定全省現有的75家煙花爆竹生產企業必須在2014年年底前整體退出，被法院宣告行為違法。此例中，政府作為公共事務管理者，如果煙花爆竹生產企業存在安全生產等方面違法情形，自然可按照相關法律進行處罰，直至關閉企業；但如果僅考慮引導產業發展而淘汰落后產能，則不便直接采用行政禁閉的手段。其原因：一方面，行政法要求行政行為符合比例原則的要求，應當審查行政行為的適合性、必要性和相稱性，即考察所采取行政措施是否能夠達到所宣稱的行政目的、是否選擇了損害較小的方式達到目標以及采取措施與要實現的目標是否相稱。以淘汰落后產能為目標而直接關停煙花爆竹生產企業，在必要性上存有疑問，即沒有考慮引導此類企業轉產等較小損害方式實現目標。另一方面，就財產權保護的正當程序原理而言，即使需要關停企業，也應當經過協商、聽證等程序，允許利益相關方充分表達意見和提出補救措施，乃至提供一定的過渡轉型期、進行必要的補償等。質言之，在全面推進依法治國基本方略的背景下，構建法治政府而要求政府依法行政，乃基本之意。
“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，經濟領域的產業調整與升級必將是一項重要的工作。在全面推進依法治國的背景下，在社會治理、經濟建設等諸領域，都應當貫徹依法治國方略，這其中，政府率社會之先而依法治理、依法行政，尤為必要。各級政府在制定、實施規劃和產業政策時，自然也應當奉行法治，嚴格將其納入法治軌道。
來源：學習時報