黨的十八屆三中、四中全會提出，要完善司法人員分類管理，全面推進(jìn)法院隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。中央政法委強調(diào)，對法官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度，建立法官員額制。最高人民法院指出，建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理。這些重要要求為人民法院推進(jìn)法官員額制改革指明了方向，我們必須準(zhǔn)確把握其制度價值，積極探索實現(xiàn)路徑，堅定不移地把法官員額制改革落到實處。
一、法官員額制的制度價值
中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱指出，員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源、實現(xiàn)法官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，是司法責(zé)任制的基石。作為人民法院，一定要準(zhǔn)確把握法官員額制的制度價值，切實增強推進(jìn)法官員額制改革的決心和信心。
1.推行法官員額制，是發(fā)揮法院職能、全面推進(jìn)依法治國的客觀需要。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出并形成“四個全面”的戰(zhàn)略布局。全面依法治國既是“四個全面”重大戰(zhàn)略的重要組成部分，又是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”重要制度的基礎(chǔ)和法治保障。公正司法是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因為公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。在全面依法治國的大背景下，人民法院推進(jìn)公正司法、維護(hù)社會公平正義的任務(wù)更加繁重，法官的責(zé)任重大。近年來法官隊伍始終堅持司法為民公正司法，為法治國家建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。但是部分法官素質(zhì)能力偏低，不能適應(yīng)形勢任務(wù)的需要，也是不爭的事實。為此，通過法官員額制改革，對現(xiàn)有法官隊伍進(jìn)行優(yōu)化重組，讓高素質(zhì)法官脫穎而出，才能更好地履行依法治國建設(shè)者、實踐者的神圣使命。
2.推行法官員額制，是遵循司法規(guī)律、開展司法活動的內(nèi)在要求。司法權(quán)的判斷權(quán)屬性，決定了司法者應(yīng)當(dāng)具備精湛的法律知識、嫻熟的審判技能、豐富的社會閱歷和生活經(jīng)驗，其作出的裁判能對社會發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)制功能。也就是說，法官職業(yè)是一個專業(yè)性很強的職業(yè)，審判權(quán)必須由經(jīng)過嚴(yán)格程序選任出來的高素質(zhì)精英群體來行使。從法治發(fā)達(dá)國家的情況看，審判權(quán)均有高度自治、權(quán)威的職業(yè)化、精英化的法官群體來行使，并且對這一群體的數(shù)量做了一定的限制。由于歷史原因，我們國家對法官的任職條件作了一些規(guī)定，但是對法官員額沒有做出過限制，導(dǎo)致法官數(shù)量龐大、隊伍參差不齊。司法實踐也告訴我們，做一名法官尤其是做好一名法官再到做一名好法官，遠(yuǎn)非一張資格證書那么簡單，司法不是工匠式的重復(fù)勞動。為此，通過推行法官員額制改革，經(jīng)過嚴(yán)格法官遴選，縮減法官數(shù)量，使少數(shù)具備豐富法律專業(yè)知識和審判經(jīng)驗的法官行使審判權(quán)，可以提高審判活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，堅定法治信仰和信心。
3.推行法官員額制，是倒逼法官提升素質(zhì)、增強能力的重要途徑。法官員額制改革，法官的數(shù)量減少、待遇提高、職業(yè)尊榮感增強，但是按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，法官的工作量也會隨之增加，辦案責(zé)任加大，特別是辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制的推行，給法官套上了“緊箍咒”。法官對于自己承辦的案件，不僅要會審而且要敢判，更重要的是作出的裁判要讓當(dāng)事人信服，時刻接受社會公眾的監(jiān)督和評價。同時，為了確保辦案任務(wù)的完成，對法官的考核也會更加嚴(yán)格，一旦辦案績效考核不達(dá)標(biāo)、審判質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問題，將會面臨退出法官員額的風(fēng)險。因此，法官本身必然始終存在一種危機感，終身的辦案責(zé)任、激烈的競爭壓力將會迫使其持續(xù)“充電”，不斷提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，更加努力地鉆研審判業(yè)務(wù)、提高審判技能，依法獨立公正辦理好每一起司法案件，從而促進(jìn)司法公信力的提升。法官助理作為法官的助手，作為未來法官的后備，與法官朝夕相處，必然會受到法官“正能量”的熏陶，產(chǎn)生強大的工作動力，積極進(jìn)取，不斷提升素質(zhì)能力，力爭達(dá)到員額法官的條件。這樣，法院內(nèi)部就會形成良性循環(huán)，隨著時間的推移，整個法官隊伍的素質(zhì)和能力就會越來越高。
二、法官員額制的工作目標(biāo)
推行法官員額制改革，絕不僅僅是形式上“減人”，絕不是為了“員額”而“員額”，關(guān)鍵是要通過改革，實現(xiàn)現(xiàn)有司法資源的合理配置，加快法官隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，最終達(dá)到提高審判質(zhì)量和效率，實現(xiàn)司法公正高效權(quán)威。為此，推行法官員額制改革，要牢牢把握三個工作目標(biāo)：
1.確保司法資源實現(xiàn)合理配置，是法官員額制的基本目標(biāo)。完善司法人員分類管理制度，是中央確定的司法改革舉措之一，改革后法院工作人員將分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三類。目前制約人員分類管理的因素主要有兩個：一是法官“混崗”現(xiàn)象突出。長期以來，法院內(nèi)部法官職務(wù)序列與非法官職務(wù)序列界限不清，沒有把審判工作與其他綜合性工作進(jìn)行合理劃分，從事行政、人事、后勤等服務(wù)部門的人員都往法官職務(wù)序列上靠，導(dǎo)致法官職務(wù)非法官化。二是審判輔助人員不足。作為法官員額制改革的配套舉措，審判輔助人員的數(shù)量必須增加，然而當(dāng)前審判輔助人員嚴(yán)重不足需要引起重視。法官員額制改革的過程中，要著力解決法官職務(wù)非法官化的不正常狀態(tài)，將現(xiàn)有法官進(jìn)行重組，讓優(yōu)秀人才回歸審判崗位辦案，把其他人員剝離出來從事審判輔助工作或其他工作，同時探索購買社會化服務(wù)的方式補充審判輔助人員，確保法院主要資源和力量投入到執(zhí)法辦案中去，從而實現(xiàn)司法資源的合理配置。
2.確保最優(yōu)秀的人才進(jìn)入法官員額，是法官員額制的核心目標(biāo)。實行員額制，必須高度重視法官年齡梯次，防止出現(xiàn)斷檔。過渡期內(nèi)優(yōu)秀法官的選拔主要有三個渠道：第一個渠道是從院庭長中遴選入額法官。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)有行政職務(wù)的法官絕大部分都是優(yōu)秀法官，是從審判一線歷練成長起來的。但由于司法權(quán)內(nèi)部運行的行政化，院庭長審批案件多，直接辦理案件數(shù)量偏少。今年，天津高院出臺了院庭長辦案指導(dǎo)意見，明確了院庭長辦案的具體數(shù)量。在院庭長入額的問題上，將按照遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，并強調(diào)到一線辦案，實行司法責(zé)任制，對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。第二個渠道是從現(xiàn)有審判員中遴選員額法官。他們從事審判工作時間長，審判經(jīng)驗豐富，是骨干力量。但是也有少部分同志因年齡或身體原因，不能適應(yīng)員額制改革后工作的壓力，要妥善做好這部分人的分流工作。第三個渠道是從現(xiàn)有助理審判員中遴選法官。這些年輕法官是近年來法院隊伍建設(shè)攢下的財富，是未來法院改革發(fā)展的中堅力量。其中部分35歲左右的助理審判員，專業(yè)素養(yǎng)基礎(chǔ)好、積累了一定的審判經(jīng)驗，遴選確定法官員額時不能“一刀切”，要為他們?nèi)腩~創(chuàng)造條件。要為暫時未能進(jìn)入法官員額的助理審判員預(yù)留一定數(shù)量的法官員額，讓他們對自己的職業(yè)有預(yù)期，防止人才流失。
3.確保審判工作提質(zhì)增效，是法官員額制的終極目標(biāo)。檢驗法官員額制改革的成敗，關(guān)鍵是看案件能否辦得出去，案件的質(zhì)量效率是否有較大提高，人民群眾對司法工作的滿意度會不會上升。從理論上分析，應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)案件辦理又好又快的效果，但最終還是需要司法實踐的檢驗。法官員額制改革將帶來三個方面的變化：第一，法官群體的素質(zhì)能力將會提高。他們都是從現(xiàn)任法官中經(jīng)過嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序擇優(yōu)遴選出來的，可以確保其具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì);第二，法官的職責(zé)將做出重大調(diào)整。法官員額制改革前，法官需要承擔(dān)一些審判事務(wù)性工作。改革后增加法官助理，法官、法官助理、書記員之間職責(zé)更加清晰，大量的審判輔助性工作都是由法官助理和書記員完成，法官的主要精力將集中在“審”和“判”上，有利于其作出正確的裁判;第三，當(dāng)事人和法官之間建立起了“隔離帶”。法官一般不在開庭前與當(dāng)事人接觸，庭前的一切準(zhǔn)備工作由法官助理來做，而法官助理不會參與案件的審理與裁判，有利于法官中立地行使審判權(quán)，有助于維護(hù)司法的獨立和公正。
三、法官員額制的實現(xiàn)路徑
關(guān)于法官員額的比例，中央明確了39%的控制線，并且要求不僅不能突破，還要留有余地，為暫時未能進(jìn)入員額的優(yōu)秀人才留下入額空間，對法官員額制改革做出了頂層設(shè)計。對于人民法院來講，關(guān)鍵是要做好頂層設(shè)計與實踐操作方面的對接，使法官員額制改革既符合法官職業(yè)特點，又能協(xié)調(diào)各方利益順利推進(jìn)。重點解決好三個方面的問題。
1.科學(xué)劃定入額法官范圍。按照要求，進(jìn)入員額的法官應(yīng)當(dāng)在審判一線辦案，即只在審判一線設(shè)置法官員額崗位。而現(xiàn)任法官崗位設(shè)置并不是僅限在民事、刑事、行政審判庭以及人民法庭等審判一線，審判綜合部門和司法行政部門也存在大量法官。針對當(dāng)前人民法院法官崗位設(shè)置的實際情況，推行法官員額改革需要把握好三個方面：一是現(xiàn)任法官無論工作在審判業(yè)務(wù)崗位，還是審判綜合崗位，包括司法行政崗位，應(yīng)盡可能地給予其遴選為員額法官的機會。因為目前工作在審判綜合部門或司法行政部門的法官，有相當(dāng)一部分是具有審判工作經(jīng)歷、擁有審判經(jīng)驗，只是因為工作需要才離開審判一線的，當(dāng)然實踐中還有很多其他情形，所以法官員額改革不能僅考慮目前工作在審判一線法官的入額問題。二是統(tǒng)一法官入額的標(biāo)準(zhǔn)和程序，法官入額都要采取考核、考試等方式擇優(yōu)遴選，這是原則要求。但也要考慮具體情況，比如在考核內(nèi)容的設(shè)定上，要結(jié)合現(xiàn)任法官實際工作崗位的差異，制定科學(xué)的考核評價標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)公平公正。三是凡經(jīng)過遴選程序進(jìn)入法官員額的，都要到審判一線崗位辦案。
2.從嚴(yán)掌握法官入額標(biāo)準(zhǔn)。法官入額標(biāo)準(zhǔn)，決定了現(xiàn)有法官哪些人員能夠入額，哪些人員不能入額，是法官員額制的核心，關(guān)系到法官員額制改革的成敗。在法官入額的問題上，中央的要求非常明確，要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、寧缺毋濫。因司法裁判是根據(jù)證據(jù)來認(rèn)定事實、適用法律、進(jìn)而依法確認(rèn)和分配當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)的專門活動，這對法官邏輯推理能力、法律專業(yè)素養(yǎng)以及生活經(jīng)驗等都提出了嚴(yán)格的要求。為此，在確定員額法官標(biāo)準(zhǔn)上要綜合考量：一是考量政治標(biāo)準(zhǔn)。作為一名法官必須始終堅定正確的政治方向，樹立為司法事業(yè)終身奮斗的理想抱負(fù)，也就是說要熱愛司法事業(yè)，不能僅僅把司法當(dāng)成謀生的手段。二是考量法官的專業(yè)素養(yǎng)。法官的專業(yè)素養(yǎng)，包括分析判斷能力、邏輯思維能力、法律思維和法律適用能力等，是法官水平的直接體現(xiàn)。這些能力可以結(jié)合法官從事審判工作的年限、辦理案件的數(shù)量、質(zhì)量、效果等進(jìn)行評價。三是考量法官的職業(yè)品質(zhì)。把“三嚴(yán)三實”作為考量法官入額的重要依據(jù)，重點是看法官能不能做到嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實。總之，法官入額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合多方面因素全面考慮，確保德才兼?zhèn)洹⒘疂嵶月伞⑷罕姽J(rèn)、能夠真正勝任審判工作的法官進(jìn)入員額。
3.強化員額法官的遴選和管理。法官員額制改革涉及每名法官的切身利益。員額法官的遴選，必須要堅持公平公正，通過嚴(yán)格的程序，確保選任的法官能夠服眾。一是發(fā)揮各級法院黨組作用。各級法院要本著對司法事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，從司法事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，謀劃好法官入額工作。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，不能與一線法官爭員額，絕不能占著員額法官的位子，不做員額法官的工作。要堅持原則，防止“論資排輩”“平衡照顧”，避免員額法官遴選中的老好人主義，把法官入額當(dāng)成一項福利待遇。二是發(fā)揮遴選委員會的作用。遴選委員會由人大代表、政協(xié)委員、法官代表、法學(xué)專家和律師代表組成，具有廣泛的代表性。遴選委員會在遴選法官時，站在法院外看法官，更具有中立性，可以消除法院內(nèi)部自行組織遴選法官時而遭受的不公正懷疑。實踐中尤其要發(fā)揮好遴選委員會的社會評價作用，確保遴選的法官能夠得到社會各界的廣泛認(rèn)可。三是要探索建立法官員額動態(tài)管理機制。通過制定年度考核標(biāo)準(zhǔn)，對法官的政治思想、業(yè)務(wù)能力、辦案水平、紀(jì)律作風(fēng)等進(jìn)行全方位的考核，對那些不能辦案或達(dá)不到審判績效考核要求的，應(yīng)當(dāng)退出法官員額，從而避免“一次入額終身合格”，確保入額法官始終在一線辦案，具備較好的履職能力和精神狀態(tài)。