經(jīng)濟(jì)性壟斷或許具有壟斷的某種表現(xiàn)形式，但事實(shí)上它們所處的行業(yè)都存在較充分的競(jìng)爭(zhēng)。它們無權(quán)排斥對(duì)手參與競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者仍具有較大的選擇權(quán)。
行政壟斷企業(yè)并未像正統(tǒng)理論所宣稱的那樣惠及全民，反倒常常濫用壟斷特權(quán)謀取高額利潤(rùn)，商品或服務(wù)卻往往質(zhì)次價(jià)高量少。通過壟斷特權(quán)及其它政策優(yōu)惠獲得的巨額利潤(rùn)，也并未很好地反哺于民眾，不少化為企業(yè)內(nèi)部嚴(yán)重畸高的福利待遇、公款消費(fèi)和奢華的樓堂館所等。
近幾年來，國(guó)家發(fā)改委多次發(fā)起反壟斷風(fēng)暴。前段時(shí)間更掀起新的高潮，橫掃包括奔馳、寶馬、奧迪等在內(nèi)的諸多國(guó)際巨頭。在2014年8月20日一天之內(nèi)，發(fā)改委即開出再次刷新紀(jì)錄的天價(jià)罰單，12家日企被罰12.35億元。
壟斷損害其他相關(guān)企業(yè)的權(quán)利，妨礙競(jìng)爭(zhēng)，從而危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害全民福祉，而且損害民眾的消費(fèi)選擇權(quán)，榨取民眾利益，本該是除被查處企業(yè)外各方都會(huì)稱快的正義之舉。然而，也有些不同聲音。
行政壟斷最需破除
相比行政性壟斷，被查處的外企“壟斷”，都屬于經(jīng)濟(jì)性壟斷。這種壟斷是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，由于企業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)能力優(yōu)勢(shì)而形成的——因此，更準(zhǔn)確地說，這應(yīng)稱為基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而形成的壟斷，簡(jiǎn)稱市場(chǎng)性壟斷。
經(jīng)濟(jì)性壟斷或許具有壟斷的某種表現(xiàn)形式，但事實(shí)上它們所處的行業(yè)都存在較充分的競(jìng)爭(zhēng)。它們無權(quán)排斥對(duì)手參與競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者仍具有較大的選擇權(quán)。
更重要的是，這些企業(yè)的壟斷地位，通常是基于其良好的產(chǎn)品或服務(wù)，是市場(chǎng)主體特別是消費(fèi)者選擇的結(jié)果。在公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下，企業(yè)的市場(chǎng)影響力越大，意味著它為消費(fèi)者創(chuàng)造的價(jià)值就越大。因此，經(jīng)濟(jì)性壟斷毋寧說是對(duì)良好競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)的市場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)。在不少學(xué)者看來，經(jīng)濟(jì)性壟斷并非壞事，打擊市場(chǎng)壟斷反倒可能是壞事，因?yàn)檫@可能意味著懲優(yōu)揚(yáng)劣。
除了行政性壟斷和市場(chǎng)性壟斷，還有一種壟斷即自然壟斷。其存在的合理理由是，由于巨額初始投資等原因，由一個(gè)企業(yè)向整個(gè)市場(chǎng)提供產(chǎn)品或服務(wù)可能是成本最低的，多個(gè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)增加成本。最典型者是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的供水、供電、煤氣、熱力供應(yīng)、交通運(yùn)輸行業(yè)。由于自然壟斷的特性，一般都會(huì)立法給予其豁免，肯定它的合法地位。
眾所周知，中國(guó)的石油、電信、銀行、發(fā)電等幾乎每個(gè)利潤(rùn)豐厚的行業(yè)，都由國(guó)企占據(jù)高度壟斷地位，消費(fèi)者的選擇范圍被限定于極為有限的幾家壟斷國(guó)企，而這些行業(yè)又恰恰大都身處廣大民眾離不開的民生領(lǐng)域。
其壟斷地位的獲得，并非因?yàn)樗鼈兲峁┝烁玫纳唐坊蚍⻊?wù)，也并不是因?yàn)檫@些行業(yè)具有自然壟斷的性質(zhì)，主要是人為地禁止其他企業(yè)進(jìn)入的結(jié)果(當(dāng)然，我國(guó)有些行業(yè)如電信行業(yè)的壟斷，既有自然壟斷又有行政壟斷的因素)。這意味著，公權(quán)力直接限制其他企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和消費(fèi)者選擇權(quán)。這些壟斷國(guó)企的壟斷利潤(rùn)，就是消費(fèi)者的額外損失，壟斷利潤(rùn)越高，民眾損失就越大。
這些壟斷企業(yè)又并未像正統(tǒng)理論所宣稱的那樣惠及全民，反倒常常濫用壟斷特權(quán)謀取高額利潤(rùn)，商品或服務(wù)卻往往質(zhì)次價(jià)高量少。通過壟斷特權(quán)及其它政策優(yōu)惠獲得的巨額利潤(rùn)，也并未很好地反哺于民眾，不少化為企業(yè)內(nèi)部嚴(yán)重畸高的福利待遇、公款消費(fèi)和奢華的樓堂館所等。
對(duì)最嚴(yán)重、最亟待解決行政性壟斷問題，一直未受到實(shí)質(zhì)性地查處。早在2011年，發(fā)改委價(jià)監(jiān)局也曾高調(diào)宣稱對(duì)中國(guó)電信和聯(lián)通兩大巨頭進(jìn)行調(diào)查，但到年底就以兩家企業(yè)已經(jīng)承諾改進(jìn)為由，宣布終止調(diào)查。實(shí)際上，中國(guó)國(guó)內(nèi)的上網(wǎng)網(wǎng)速和電信話費(fèi)問題，至今仍無明顯改觀。
行政性壟斷行為也歸反壟斷法管
不少人認(rèn)為，行政性壟斷已被現(xiàn)行反壟斷法所豁免。現(xiàn)行反壟斷法第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)”，這是否就是對(duì)現(xiàn)行行政性壟斷的豁免性規(guī)定?
的確，該條規(guī)定也包含著保護(hù)一些行業(yè)的國(guó)企壟斷地位的含義，但同時(shí)，該條規(guī)定也并不意味著行政性壟斷不受反壟斷法的約束：
第一，從第7條的文義來看，該條其實(shí)只強(qiáng)調(diào)保護(hù)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”的“合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，也即只是對(duì)相關(guān)行業(yè)中經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給以保護(hù)，而并非所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都受到保護(hù)。
應(yīng)當(dāng)指出的是，壟斷地位和利用壟斷地位的壟斷行為是不同的，盡管兩者之間通常是因果關(guān)系。根本上，反壟斷要反對(duì)的并非大企業(yè)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，反對(duì)的是企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配力，損害消費(fèi)者權(quán)益、降低經(jīng)濟(jì)效率與公共利益的壟斷行為。
因此，反壟斷法第7條的上述規(guī)定恰恰意味著，國(guó)企濫用其支配地位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，比如壟斷協(xié)議行為、濫用市場(chǎng)支配地位的行為，及可能會(huì)形成的經(jīng)營(yíng)過于集中等壟斷行為，仍適用于反壟斷法。這一點(diǎn)為當(dāng)時(shí)反壟斷法起草小組的專家們所肯定。
其實(shí)，發(fā)改委依據(jù)反壟斷法對(duì)中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信壟斷調(diào)查也正說明，即使在一直被視為是關(guān)涉國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)命脈且“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位”的電信領(lǐng)域，執(zhí)法者也并不認(rèn)為那些壟斷國(guó)企不受反壟斷法的約束。
第二，“合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的“法”應(yīng)嚴(yán)格解釋。按照法律解釋的基本規(guī)則，如果涉及限制公民權(quán)利，“法”只能是狹義的法，即國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過的法律。此乃作為法治首要內(nèi)涵的法律保留原則的基本要求(所謂法律保留，乃是指對(duì)于私人權(quán)利的限制，必須依據(jù)作為民意代表機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)通過的法律方可規(guī)定)。該原則的本質(zhì)，是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的限制，保障私人權(quán)利不因行政權(quán)的擴(kuò)張而受到侵害。
授予企業(yè)壟斷權(quán)是重大的經(jīng)濟(jì)決策。更重要的是，這涉及對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和消費(fèi)者選擇自由權(quán)的限制。因此，根據(jù)法律保留原則，壟斷權(quán)的賦予即使出于維護(hù)重大的公共利益所必須，也應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)(即全國(guó)人大及其常委會(huì))以正式的法律予以明確授權(quán)，才能稱之為“合法”。
例如，石油行業(yè)行政性壟斷最重要、最直接規(guī)范依據(jù)是1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》(國(guó)辦發(fā)〔1999〕38號(hào))，即俗稱的“38號(hào)文”。正是這一文件，直接剝奪了煉油企業(yè)和“兩桶油”之外其他成品油批發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，直接賦予了兩桶油在煉化和成品油銷售市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。可是，“38號(hào)文”是由國(guó)務(wù)院辦公廳這一行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的。這種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件，不能對(duì)外產(chǎn)生效力，不能成為執(zhí)法的依據(jù)。
第三，該條還同時(shí)規(guī)定“對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”。可見，該條的主旨也不是為了單純地保護(hù)國(guó)企壟斷，而是同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)其進(jìn)行“監(jiān)管和調(diào)控”。
從世界范圍來看，所有的企業(yè)及市場(chǎng)行為都要受到反壟斷法約束。例如，經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)在其“競(jìng)爭(zhēng)法的基本框架”中就“競(jìng)爭(zhēng)法的適用范圍”指出：“競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)該被盡可能地運(yùn)用于所有市場(chǎng)交易，而無論其屬于哪個(gè)領(lǐng)域;它應(yīng)被盡可能地運(yùn)用于所有從事商業(yè)性交易的實(shí)體，而無論其所有制和法律形式。所有豁免本法的情況都應(yīng)在適當(dāng)?shù)牧⒎ㄖ屑右試?yán)格限定。”
第四，即便現(xiàn)行反壟斷法還有諸多不足，但該法中仍較為系統(tǒng)地規(guī)定了打擊壟斷包括行政性壟斷行為的規(guī)范性內(nèi)容。該法規(guī)定的壟斷行為包括：經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位，具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中，還專章規(guī)定禁止“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，等等。
實(shí)踐中，與反壟斷法上述規(guī)定相沖突的行政性壟斷行為不僅普遍存在，還極為突出和嚴(yán)重。典型者如，電信企業(yè)濫用其壟斷地位向用戶收取壟斷高價(jià)，在互聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)上，據(jù)2011年底的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)內(nèi)地實(shí)際網(wǎng)費(fèi)是韓國(guó)的29倍、中國(guó)香港的469倍;在通話費(fèi)用上則表現(xiàn)為高資費(fèi)、加收不合理附加資費(fèi)如漫游費(fèi)、跨網(wǎng)資費(fèi)等等。又如，同樣屬于高度行政性壟斷的銀行，利用其壟斷地位，隨意制定“霸王條款”，服務(wù)僵硬機(jī)械，習(xí)慣于將注意義務(wù)不當(dāng)?shù)厥┘佑陬櫩停⒁罁?jù)其內(nèi)部規(guī)章在短短幾年來收費(fèi)項(xiàng)目“暴漲”到多達(dá)三千多項(xiàng)。上述行為，顯然違反現(xiàn)行反壟斷法，本應(yīng)依法受到查處。
可見，當(dāng)前行政性壟斷問題之所以如此嚴(yán)重和突出，其首要根源并非反壟斷法本身，盡管它不無弊端。把責(zé)任歸咎于該法，可謂打錯(cuò)了板子。要有效地解決行政性壟斷，就必須準(zhǔn)確地找到病根，然后才能對(duì)癥下藥。我國(guó)行政性壟斷問題的根源究竟在哪里?對(duì)此，還需另文專門探討。