編者按：2008年9月11日是中國食品安全監(jiān)管史上影響深遠的日子。值三鹿奶粉事件曝光六周年之際，中國法學會食品安全法治研究中心副主任王偉國撰文，從三鹿到福喜事件予以反思，以此作為“三鹿奶粉事件六年祭”。本文以《從三鹿到福喜事件的反思》在中國食品安全網(wǎng)全文首發(fā)(http:/heilongjiang.cfsn.cn/supervision/2014-09/05/content_230102.htm)，目前正在《中國食品安全報》陸續(xù)分期刊發(fā)(9月6日、8日的第二版已發(fā)表前半部分)。
六年前的9月11日，對于中國的食品安全監(jiān)管而言，是一個具有深刻意義的日子：《東方早報》記者簡光洲發(fā)表了《甘肅14名嬰兒疑喝“三鹿”奶粉致腎病》的報道，第一次明確將三鹿奶粉與腎病致病因素關(guān)聯(lián)起來，隨后引發(fā)輿論跟進和問責風暴。“三鹿奶粉事件”的主角石家莊三鹿集團股份有限公司，作為乳品行業(yè)的“龍頭”，“帶頭”引發(fā)了中國食品安全史上負面影響最大的事件。事件不僅導(dǎo)致消費者對國產(chǎn)乳制品信心急劇下降，而且導(dǎo)致洋奶粉大規(guī)模進入中國市場。
“三鹿奶粉事件”還導(dǎo)致本計劃當年10月份三次審議表決的《食品安全法》延至次年2月四次審議方才通過。“三鹿奶粉事件”暴露出食品監(jiān)管制度漏洞、預(yù)警機制失靈、檢驗手段失效、報告制度形同虛設(shè)、在食品中非法添加有害物質(zhì)、事故處置不及時等嚴重問題。有鑒于此，《食品安全法》第四次審議稿從明確地方政府責任和監(jiān)管部門的監(jiān)管職責、加強風險監(jiān)測與評估、制定食品安全標準、強化對食品添加劑監(jiān)管等方面進行了針對性修改。
值“三鹿奶粉事件”六周年之際，回首我國食品安全史，本文著重從《食品安全法》針對性修改的實施效果予以反思。
1.關(guān)于食品安全監(jiān)管體制
《食品安全法》確立了分工負責與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合，分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制;這一體制必然導(dǎo)致職能交叉、政出多門，正因為如此，立法中為進一步改革完善食品安全監(jiān)管體制預(yù)留了空間。2010年2月，國務(wù)院成立食品安全委員會，設(shè)立了委員會辦公室，加強食品安全綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo);2011年11月，國務(wù)院決定將由原衛(wèi)生部承擔的食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項職責劃入國務(wù)院食品安全委員會辦公室;2013年3月，國務(wù)院對食品安全監(jiān)管體制再次做出重大調(diào)整，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，整合食品安全監(jiān)管機構(gòu)和職責，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
我們從上述食品安全監(jiān)管體制的變革中可以明了：一方面，政府為加強監(jiān)管付出了巨大努力;另一方面，監(jiān)管不到位卻又周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)。如此一來，往往容易導(dǎo)致這類監(jiān)管異化的現(xiàn)象：盡管實際工作中監(jiān)管部門主動發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量并不少，但大多數(shù)重大食品安全事故總是由媒體率先“爆料”，更容易吸引公眾關(guān)注，公眾也相應(yīng)地認為監(jiān)管部門總是要慢媒體一拍。
可以說，《食品安全法》實施以來，監(jiān)管體制的頂層設(shè)計不斷調(diào)整，基層執(zhí)法處于不停“調(diào)適”狀態(tài)，“人心惶惶、隊伍不穩(wěn)”也就在所難免。實踐中，部門之間監(jiān)管邊界不夠清晰的問題尚未得到根本解決，與食品安全監(jiān)管體制相應(yīng)的工作機制仍未健全;監(jiān)管執(zhí)法中未能按照風險等級分配監(jiān)管力量和資源，大量行政資源消耗在低風險食品上;監(jiān)管技術(shù)能力不足和檢驗資源重復(fù)配置、利用效率低的問題同時存在;部分監(jiān)管機構(gòu)尤其是基層檢驗設(shè)備裝備落后，監(jiān)管技術(shù)力量薄弱;而一些監(jiān)管部門各自設(shè)置技術(shù)機構(gòu)，造成小而全、資源分散、重復(fù)建設(shè)、信息和數(shù)據(jù)不能共享等問題。顯然，不論是制度層面還是實踐層面，監(jiān)督執(zhí)法能否真正落實到位，就很值得思考了。比如，“福喜事件”暴露出的監(jiān)管疏漏，就讓人們再次對政府的監(jiān)管能力提出了質(zhì)疑。根據(jù)媒體報道，此前三年間監(jiān)管部門7次檢查福喜，均未發(fā)現(xiàn)問題。
2.關(guān)于食品安全風險監(jiān)測與風險評估
《食品安全法》專章規(guī)定了食品安全風險監(jiān)測和評估制度，《食品安全法實施條例》做了配套規(guī)定。目前，已經(jīng)形成了以《食品安全法》為主體，以其行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為配套的食品安全風險監(jiān)測和評估的法律體系。但是從制度運行的實際績效來看，實踐中存在的突出問題也不容忽視：
分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測評估工作交叉重疊。《食品安全法》確立的分段監(jiān)管制度帶來食品安全風險監(jiān)測和評估工作交叉重疊，導(dǎo)致各職能部門間存在互相推諉扯皮的現(xiàn)象，無法全程覆蓋種植、生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)，難以適應(yīng)現(xiàn)代食品業(yè)態(tài)的整體性監(jiān)控要求。同時，分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)測評估信息、數(shù)據(jù)難以共享。
對食品安全風險監(jiān)測和食品監(jiān)督抽檢不加區(qū)別。風險監(jiān)測的主要目的是收集數(shù)據(jù)以制訂或修訂食品安全國家標準，而監(jiān)督抽檢的主要目的是發(fā)現(xiàn)不符合現(xiàn)有的食品安全國家標準的產(chǎn)品。
評估結(jié)果公開度不夠。食品安全標準的制定和修訂有較長的周期，大量日常風險監(jiān)測和評估結(jié)果長期保留在數(shù)據(jù)庫中不予以公開;公布食品評估不安全的結(jié)論不夠及時，而安全結(jié)論幾乎不予公布，由此導(dǎo)致公眾產(chǎn)生認知錯覺，易引發(fā)食品安全信任危機。
缺乏食品安全風險交流制度。由政府對食品安全風險進行監(jiān)測、評估、交流、管理是一個完整的體系，而《食品安全法》并未規(guī)定風險交流制度，實踐中也未能開展有效的風險交流，甚至出現(xiàn)某些食品專家發(fā)言經(jīng)常引來圍攻從而形成“拋玉引磚”的現(xiàn)象。在這樣的氛圍中，公眾難以理性看待食品安全風險，他們對于風險的認知往往深受媒體報道影響。食品安全法專家曾祥華于2010年11月至2011年1月就食品安全執(zhí)法問題進行問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，公眾對食品安全信息的信任度，最高的是新聞媒體網(wǎng)絡(luò)，其次是專家和政府，最低的是企業(yè)。而后三者所占比例之和也不足50%。由于缺乏科學準確的信息渠道，目前公眾中存在“食品恐慌”現(xiàn)象。究其原因，除了部分食品安全損害有潛伏期而人們有所擔心外，對于諸如轉(zhuǎn)基因食品等問題，公眾多數(shù)缺乏科學知識和理性態(tài)度，而政府對有關(guān)食品安全的信息又沒有做到及時全面公開，加劇了公眾的懷疑。而改變這種局面，就需要開展有效的風險交流。
3.關(guān)于食品安全標準
《食品安全法》實施以來，食品安全標準工作取得積極進展。無論是在完善食品安全標準管理制度、加快食品安全標準清理整合進程、還是制定公布包括乳品安全、食品添加劑使用、復(fù)配食品添加劑、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標簽和營養(yǎng)標簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標準等多項新的食品安全國家標準等諸多方面都取得較為顯著的成效。同時，食品安全標準方面也存在如下突出問題：
現(xiàn)有的食品標準之間存在交叉沖突。我國食品標準包括食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準等。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，這些標準在整合命名為食品安全標準前，是強制適用的。由于制定主體多、清理整合不及時等原因，不同部門之間頒布的部分標準存在不一致甚至沖突的情況。
對企業(yè)標準備案的理解不統(tǒng)一。根據(jù)《食品安全法》第25條的規(guī)定，企業(yè)標準應(yīng)當報省級衛(wèi)生行政部門備案。對此，實踐中各地理解不一、做法各異，實質(zhì)審查、形式審查、直接備案存檔而不審查等三種形式并存。同時，盡管從法律術(shù)語的本義而言，備案并不要求進行實質(zhì)性審查，但如果發(fā)生食品安全事故，有的紀檢監(jiān)察部門常常會以實質(zhì)審查的標準調(diào)查監(jiān)管者。另外，依《食品安全法》，對于沒有國家標準或地方標準的“企業(yè)標準”備案后，企業(yè)即可組織生產(chǎn)，而進口無國標的食品，需要衛(wèi)生行政部門審查許可，這顯然也有違國民待遇原則。
4.關(guān)于食品添加劑
“三鹿奶粉事件”促使《食品安全法》強化了對食品添加劑的嚴格監(jiān)管但是，非常令人遺憾的是，由于風險交流的嚴重缺乏，媒體專業(yè)知識顯然不足，許多年來的媒體報道將食品添加劑和非法添加物混為一談，本是非法添加物造的孽債全都讓食品添加劑背上了，即便是專家們的解釋、澄清也很難被公眾接受。
時間是一劑良藥。近段時間以來，總拿食品添加劑說事實在太老套了，加上風險交流工作也在監(jiān)管部門的主導(dǎo)下取得了一些成績，媒體從業(yè)者也更加好學了并明確表明要向?qū)I(yè)化方面努力了，對食品添加劑的口誅筆伐終于消停多了。
當然，這并不是說食品添加劑監(jiān)管就不重要了。事實上，有關(guān)食品添加劑的真問題還是不少的：食品添加劑經(jīng)營許可立法不完善。《食品安全法》第43條規(guī)定，申請食品添加劑生產(chǎn)許可的條件、程序，按照國家有關(guān)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定忽略了現(xiàn)代食品生產(chǎn)的重要技術(shù)特征，沒有注意到食品添加劑是現(xiàn)代食品工業(yè)不可或缺的重要物品，同時產(chǎn)品更新?lián)Q代速度很快。因此，不能將食品添加劑簡單等同于工業(yè)產(chǎn)品，而應(yīng)作為特殊品種管理，實行單獨許可。
食品添加劑的規(guī)制主體過窄。《食品安全法》第46條規(guī)定了食品生產(chǎn)者應(yīng)當依照食品安全標準使用食品添加劑，義務(wù)主體僅限于生產(chǎn)者。但實踐中食品添加劑的違法使用在流通領(lǐng)域、餐飲行業(yè)具有相當市場，食品銷售、餐飲服務(wù)均有可能非法使用、濫用食品添加劑。依現(xiàn)行《食品安全法》，對經(jīng)營者非法使用食品添加劑的行為追究法律責任，就會發(fā)生困難。對此，我們注意到，《食品安全法》修訂草案已將經(jīng)營者增加為規(guī)制的主體(詳見第59條)。
5.關(guān)于食品召回制度
《食品安全法》第53條對食品召回制度作了規(guī)定。2012年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》中對食品召回制度提出具體要求。各地也相繼出臺地方性法規(guī)，進行了適合本行政區(qū)域的細化規(guī)定。與此同時，也存在如下突出的問題：
食品召回主體局限于食品生產(chǎn)者，經(jīng)營者只是協(xié)助性的。《食品安全法》第53條主要規(guī)定了生產(chǎn)者主動召回的義務(wù)，銷售者只負有協(xié)助性的義務(wù)，不利于激勵銷售者履行召回義務(wù)。其實，銷售者確立為食品召回義務(wù)主體已經(jīng)是國際通例。食品召回信息平臺未建立。時至今日，國家尚未建立食品召回信息平臺，消費者無法從官方信息平臺獲取食品召回信息。
食品召回模式不能有效應(yīng)對我國現(xiàn)實。我國的立法采取與發(fā)達國家相類模式，將生產(chǎn)者主動召回作為食品召回的主要模式。但發(fā)達國家以主動召回為主有以下前提，那就是社會誠信建設(shè)系統(tǒng)完善，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)規(guī)模比較大，公民自我保護意識強，社會監(jiān)督制度健全，有足夠的社會力量監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是否召回并銷毀了存在安全隱患的食品。目前我國還不具備這些條件。典型的比如，三鹿奶粉事件、雙匯瘦肉精事件、上海染色饅頭事件、鎘大米事件、雅樂因米粉事件等，無一家企業(yè)主動召回其存在安全風險的食品。
召回后續(xù)處理不到位。雖然在《食品安全法》第53條第2款規(guī)定企業(yè)進行后續(xù)處理后，應(yīng)將食品召回和處理情況向縣級以上質(zhì)量監(jiān)督部門報告，但是實踐中通常是依靠企業(yè)自律來完成。有的企業(yè)為了節(jié)約成本，擅自選用成本較為低廉的方式進行，為食品安全問題復(fù)發(fā)埋下了隱患。
6.關(guān)于食品檢驗制度
《食品安全法》第57-61條規(guī)定了食品檢驗制度，第62、64、65、68和69條對進出口食品檢驗做了規(guī)定。《食品安全法實施條例》設(shè)專章對食品的檢驗做了更為具體的規(guī)定。食品檢驗制度的實施，在為保障食品安全發(fā)揮了積極作用的同時，也暴露出不少突出問題：
抽檢成為監(jiān)管的主要手段。自“三鹿奶粉事件”以來，國家對乳制品的監(jiān)管就成為重中之重，而主要方式就是抽檢。但是以抽檢或送檢為核心手段的監(jiān)管，不能有效發(fā)現(xiàn)問題。源頭和過程監(jiān)管嚴重不足。重視終端產(chǎn)品的檢測，輕視過程和行為的控制，是很多食品安全事件爆發(fā)的重要因素。食品安全監(jiān)管是一個系統(tǒng)性工程，任何環(huán)節(jié)都有可能影響到最終的監(jiān)管績效，缺乏過程控制，以抽樣、檢測為主的食品安全監(jiān)管模式不能根本解決問題。
7.關(guān)于食品安全事故的處置
根據(jù)《食品安全法》的要求，各省相繼出臺了與食品安全事故應(yīng)急預(yù)案相關(guān)的規(guī)章或規(guī)范性文件，我國已基本形成了重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案的完備體系。當前，食品安全處置制度的不足，主要體現(xiàn)為：
應(yīng)急預(yù)案不能適應(yīng)保障食品安全的準確性、時效性要求，各級預(yù)案內(nèi)容重合度高，沒有很好地體現(xiàn)中央與地方在事故范圍、職權(quán)運作、地域特點等方面的區(qū)別，同時，疏于預(yù)案演練，缺乏必要的應(yīng)急經(jīng)驗;瞞報、謊報、延誤情況嚴重;流行病學調(diào)查難以有效開展，由于疾控機構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，無法進入食品安全事故現(xiàn)場，更無權(quán)對問題食品和相關(guān)人員采取措施，疾控機構(gòu)也難以到生產(chǎn)加工現(xiàn)場調(diào)查取證，這都使得流行病學調(diào)查通常流于形式。
8.關(guān)于監(jiān)管法律責任
《食品安全法》第5條確立了地方政府對于食品安全負總責的制度。通過屬地管轄強化食品安全風險控制，符合食品安全監(jiān)管快速反應(yīng)的治理要求，有利于充分發(fā)揮地方政府的作用、形成監(jiān)管合力。這一制度實施以來，在確保食品安全監(jiān)管責任落到實處方面，發(fā)揮了積極作用，但實施中也暴露出的突出問題也不容回避：
食品安全績效考核機制失靈，未建立起鼓勵發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的食品安全監(jiān)管激勵機制。《食品安全法》規(guī)定了記大過、降級、撤職或者開除四種行政責任方式。《刑法修正案(八)》(2011)也專門增設(shè)了食品安全監(jiān)管瀆職罪。為了落實相關(guān)法律規(guī)定，追究監(jiān)管者的瀆職責任，地方政府建立相應(yīng)的績效管理機制，紀檢監(jiān)察部門也建立了責任追究機制，這些舉措如同懸在頭上的“利劍”，使一線監(jiān)管者的神經(jīng)長期處于“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰”的狀態(tài)。與此同時，存在即使盡了監(jiān)管職責但只要“出了事”仍然認定失職的思維，因此績效管理的核心指標以“不出事”和“重追責”為導(dǎo)向，這些旨在促進政府履職的制度設(shè)計，在實際工作中就異化成反向激勵機制，即食品安全監(jiān)管者往往以不出事、不擔責作為主要目標，從而喪失了在食品安全監(jiān)管中積極作為、主動發(fā)現(xiàn)問題、上報問題、解決問題的動力。
近些年來曝光的食品安全事件表明，某些監(jiān)管部門推卸責任，“交叉管理無人真管”、“共同監(jiān)管等于都不監(jiān)管”、監(jiān)管的手段缺乏、監(jiān)管“馬后炮”等問題大量存在。一些監(jiān)管部門自稱“不歸我管”的行政不作為，助長了長期以來食品行業(yè)的市場失序、道德失范，甚至存在“養(yǎng)魚執(zhí)法”的現(xiàn)象。對此，如果不是發(fā)生全國性影響的事件，多數(shù)情況下任由地方行政機關(guān)自由裁量事實，自我認定責任，問責效果并不夠理想。
對此，必須尋求強化監(jiān)管者法律責任與激勵監(jiān)管者積極作為之間的平衡點。不僅要在法律責任中規(guī)定追究責任的情形，還要明確列舉不予追究責任的情形，注重形成正向激勵機制， 避免激勵機制扭曲帶來的卸責推諉。
9.關(guān)于記者暗訪
從六年前的“三鹿奶粉事件”到六年后的“福喜事件”，不難發(fā)現(xiàn)，作為一部極具針對性的法律，《食品安全法》的實施效果并不樂觀。就在《食品安全法》修訂草案征求公眾意見期間，“福喜事件”的曝光，似乎讓人們發(fā)現(xiàn)了解決食品安全問題的奇招：記者暗訪+“吹哨人”制度入法。
就記者暗訪而言，據(jù)東方衛(wèi)視報道，記者臥底兩個多月發(fā)現(xiàn)，上海福喜食品有限公司通過過期食品回鍋重做、更改保質(zhì)期標印等手段加工過期劣質(zhì)肉類，再將生產(chǎn)的麥樂雞塊、牛排、漢堡肉等售給肯德基、麥當勞、必勝客等大部分快餐連鎖店。這一事件給人的強烈印象是，內(nèi)部人爆料和媒體暗訪乃是揭露食品安全問題的有效途徑，媒體暗訪的積極作用得到了官方的認可，政府部門也沒有把媒體當作攪局添亂的，而是旗幟鮮明地提出要“保護媒體、保護記者、保護舉報人”;記者們冒著個人危險深入違法現(xiàn)場的職業(yè)精神也得到了社會的褒揚。與此同時，風險交流專家鐘凱以“‘福喜暗訪組’，福兮?禍兮?”一文，從媒體報道的倫理學問題、記者的職業(yè)操守及報道的專業(yè)性等方面進行了反思，提醒媒體應(yīng)該更加審慎的做報道，而不是“只相信自己的眼睛”，多聽聽行業(yè)人士的意見，盡可能避免產(chǎn)生不必要的負面影響和可能的法律糾紛。
10.關(guān)于“吹哨人”
此次“福喜事件”是由內(nèi)部人提供線索、媒體暗訪曝光的。由此，推動“吹哨人”制度入《食品安全法》，成為熱議的話題。這與兩方面因素有關(guān)：
一方面，已經(jīng)實行的有獎舉報制度成效不明顯。2011年7月，國務(wù)院食品安全委員會辦公室下發(fā)《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》(食安辦[2011]25號)，提出了全環(huán)節(jié)、全品種、全部門建立食品安全有獎舉報制度。目前，全國幾乎所有的省份都出臺了本地食品安全有獎舉報的相關(guān)規(guī)定。就實際運行情況看，效果并不顯著。舉報問題多與食品安全關(guān)系不大，且有獎舉報主要成為職業(yè)打假人謀利的手段。這與獎金設(shè)置標準較低、舉報人保護機制不健全等有關(guān)，也與普通消費者難以發(fā)現(xiàn)真正的問題有關(guān)。
另一方面，由于最了解內(nèi)情和最容易發(fā)現(xiàn)問題的是行業(yè)內(nèi)的職工，歐美很多國家立法確立了“吹哨人”制度，靠內(nèi)部員工在第一時間、第一地點察覺問題，吹響哨聲，制止問題。“吹哨人”制度在國外確實是一項有效的食品安全監(jiān)管措施。但是，這一在國外行之有效的制度能否成為我國的“靈丹妙藥”，也有專家表示了懷疑。一方面建立該制度的國家都有相關(guān)配套機制，如美國對“吹哨人”予以重獎，獎勵直接來自于罰金，設(shè)立了專門的保護機構(gòu)，對舉報人予以特殊的保護，包括整容、更改住址甚至移民。而這些機制特別是對舉報人保護的舉措，我們國家目前難以采取。另一方面，美歐等國家雖有“吹哨人”制度，但這些國家的食品安全風險也不小。對此，食品安全國家標準審評委員會委員、食品安全博士楊明亮指出，食品安全是全球性的重大公共衛(wèi)生問題，也是復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題，不能過高地指望“吹哨人”制度。
作為一家美國獨資企業(yè)，“福喜事件”的主角上海福喜食品有限公司，與“三鹿奶粉事件”的主角三鹿集團公司一樣，都具備規(guī)模化、集約化、標準化的生產(chǎn)方式，這本被當作經(jīng)濟發(fā)展的必然方向。但是，現(xiàn)實表明：這樣的方式也不保險!
身處《食品安全法》修訂的重要時刻，我們?nèi)滩蛔∫獑枺旱降子袥]有可能從根本上改變食品安全治理令人無奈的局面呢?
答案是：有。那就是社會共治、“組合拳”應(yīng)對。
11.關(guān)于社會共治
社會共治是此次修法新增的一個重要原則，也是一個亮點。其中，《食品安全法》修訂草案向全社會公開征求意見，這本身就是社會共治的重要體現(xiàn)。但是，透過兩份征求意見稿修訂說明的差別，我們能夠感覺到立法機構(gòu)之間達成共識也非易事。
國家食品藥品監(jiān)督管理總局報送國務(wù)院法制辦的《食品安全法(修訂草案送審稿)》的修訂說明(以下簡稱“送審稿修訂說明”)，對社會共治具體列舉了三方面的舉措：第一，建立食品安全風險交流制度。第二，食品安全國家標準評審委員會應(yīng)當有食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會的代表。第三，國家將食品安全知識納入國民教育等。
而國務(wù)院報送全國人大常委會的《食品安全法(修訂草案)》 的修訂說明(以下簡稱“修訂草案說明”)，針對社會共治所列舉的三方面舉措與“送審稿修訂說明”毫無交集：一是規(guī)定食品安全有效舉報制度。此內(nèi)容在“送審稿修訂說明”中是作為創(chuàng)新監(jiān)管機制方式的第五項舉措列舉，具體表述有變化。二是規(guī)范食品安全信息發(fā)布(此內(nèi)容在“送審稿修訂說明”中是作為創(chuàng)新監(jiān)管機制方式的第六項舉措列舉的)，具體表述有一定的變化。三是增設(shè)食品安全責任保險制度。此內(nèi)容在“送審稿修訂說明”中是作為強化企業(yè)主體責任落實的第五項舉措。但是由“應(yīng)當”投保改為了“鼓勵”和“支持”。
通過對比上述差異，可得出些許結(jié)論：一是“修訂草案”沒有保留“送審稿”關(guān)于納入國民教育的規(guī)定。二是“修訂草案說明”沒有再提風險交流制度，其原因從兩個征求意見稿的對照中似乎可以窺探些端倪。相較“送審稿”，“修訂草案”對風險交流的規(guī)定明顯弱化了。這使人對社會共治的誠意產(chǎn)生了不小的懷疑。三是“修訂草案說明”將食品安全責任保險作為社會共治的舉措之一，有些牽強，更何況相較于“送審稿”，其對責任保險制度的規(guī)定也明顯弱化了。四是關(guān)于信息發(fā)布的規(guī)范，其實相關(guān)規(guī)定也是當前備受爭議的內(nèi)容。人們從中感受到的不是共同治理而是以信息掌控為主的單方管理。
兩相對照，所謂體現(xiàn)食品安全社會共治的舉措，就很令人困惑了。盡管“修訂草案”提出了社會共治，但是字里行間給人的印象是：一方面鼓勵媒體監(jiān)督，希望公眾參與，另一方面則嚴格控制信息發(fā)布并設(shè)立信息發(fā)布審查機制。
那么，真正體現(xiàn)社會共治理念的舉措該是什么呢?國家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司司長徐景和的闡釋興許是令人贊許的答案：
食品安全社會治理的理念需要有效的制度機制加以深化。一是建立風險交流制度。食品安全監(jiān)督管理部門、食品安全風險評估機構(gòu)應(yīng)當按照科學、客觀、公開的原則，組織食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、檢驗機構(gòu)、新聞媒體、消費者等開展食品安全風險交流，分析食品安全問題產(chǎn)生的原因，研究解決問題的對策。二是建立多元參與機制。食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等，可以積極參與食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全公益宣傳、食品安全社會監(jiān)督等工作。三是建立社會評價機制。食品安全行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機構(gòu)可以參與食品安全評價、考核、培訓等工作。
“三鹿奶粉事件”過去四年之后，有研究者從市場與國家監(jiān)管的關(guān)系角度進行了反思：三鹿事件留給我們的深刻教訓是，真正的公平競爭不能從市場本身得到，國家監(jiān)管也只是它的必要而非充分條件。如此，問題的關(guān)鍵之一便轉(zhuǎn)到國家能力上來。只有能夠充分代表社會各方利益的執(zhí)政者，才能超越既得利益集團的、地方的和中央的利益，杜絕企業(yè)家精神的墮落和公權(quán)力的尋租，引導(dǎo)優(yōu)良的公民道德和職業(yè)倫理的形成，真正捍衛(wèi)平等的競爭。(詳見法學博士李斯特的學術(shù)論文：《超越“自由市場”與“監(jiān)管國家”》，載《交大法學》2013年第2期)
從這樣的結(jié)論引申開來，我們認為，食品安全法治的實現(xiàn)不僅要有能夠充分代表社會各方利益的執(zhí)政者，還要有充分代表各方利益的立法者。
因此，實現(xiàn)食品安全社會共治，必須首先在立法階段就要真心實意地落實到位。這也是食品安全治理的重要源頭——法制源頭。
12.關(guān)于“組合拳”應(yīng)對
從《食品安全法》修訂草案來看，要從根本上扭轉(zhuǎn)乾坤，還需在立法觀念與立法技術(shù)方面進一步深化與提升，特別是，針對我國現(xiàn)階段食品安全事件人為故意因素主導(dǎo)的特點，要更加注重運用“組合拳有效”實施精準有效的打擊。此次修訂草案提出了“建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度”的原則，而體現(xiàn)這一原則的主要是規(guī)定了許多更加嚴厲的處罰措施，如大大增加了罰款的倍數(shù)等。我們認為，對此必須綜合運用各種“法器”予以應(yīng)對。其中，有兩招必須加以注重運用：
強化聲譽處罰。食品安全法對于財產(chǎn)罰和從業(yè)資格罰皆有明確規(guī)定，但對于聲譽罰體現(xiàn)得不夠，實際工作中運用得也很不到位。中國的食品安全執(zhí)法狀況表明，食品生產(chǎn)經(jīng)營者，特別是那些大型企業(yè)，通常對于罰款是無所畏懼的，甚至有些“喜歡”：一旦出了事，希望以罰款“了事”。事實上，一線執(zhí)法者也深明此道，所以現(xiàn)實中出現(xiàn)“養(yǎng)魚執(zhí)法”，就不僅不足為奇而且是皆大歡喜之事了。面對如此情狀，聲譽罰才是有奇效的招數(shù)，特別是對那些大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)而言，是可直指其“命門”的一招。
聲譽罰的基礎(chǔ)在于信息。如果企業(yè)制售有毒有害食品的信息在消費者中迅捷高效流動，形成強有力的聲譽機制，那么來自聲譽的懲罰將極大地作用于企業(yè)的無數(shù)個未來交易機會，進而決定企業(yè)及其品牌的存亡。
微生物技術(shù)、化工合成技術(shù)的發(fā)展，使得越來越多的食品進入信任品的范圍。如果沒有專業(yè)檢測技術(shù)的支持，其質(zhì)量在消費以后也無法準確判斷，只能以產(chǎn)品以外的其他因素形成消費者內(nèi)心確信的，就屬于信息學上的信任品。在信息不足的條件下，越是具有廣告影響力的食品企業(yè)，越容易受到消費者的信賴。而食品企業(yè)的社會網(wǎng)絡(luò)地位也是導(dǎo)致消費者認知錯誤的一個重要因素。消費者容易把龍頭企業(yè)的社會地位標簽當成消費決策的重要指引，在地位標簽與質(zhì)量安全之間建立起大致的因果關(guān)聯(lián)。然而這種因果鏈條非常脆弱——“三鹿奶粉事件”的主角就曾是我國三大乳業(yè)集團之一，而“福喜事件”的主角是為眾多國際知名快餐連鎖店提供產(chǎn)品的知名美國獨資企業(yè)。具有信任品特征的食品與日俱增，不僅嚴重削弱了消費者自我保護的能力，也大大加重了安全監(jiān)管的執(zhí)法負荷，導(dǎo)致問題食品查處概率降低，“機會型違法”不可避免地成為常態(tài)。
對此，有法學專家指出：應(yīng)當以食品安全信用檔案為中心，建立全程整合信息生產(chǎn)—分級—披露—傳播—反饋的法律制度系統(tǒng)，確保企業(yè)違法信息迅速進入公眾的認知結(jié)構(gòu)，為消費者及時啟動聲譽罰奠定基礎(chǔ)。(詳見西南財經(jīng)大學法學院教授吳元元的學術(shù)論文：《信息基礎(chǔ)、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，載《中國社會科學》2012年第6期)
《食品安全法》實施以來，食品安全監(jiān)管信息發(fā)布并不及時，更無統(tǒng)一平臺。《食品安全法》修訂草案雖然提出建立統(tǒng)一發(fā)布信息平臺，但又對食品安全信息的發(fā)布進行了更多的管控。對此，食品安全法專家高秦偉指出：沒必要作出如此規(guī)定。如果一些單位與個人違法發(fā)布，依照相關(guān)法律追究就可以了。《食品安全法》的重點在于政府的食品安全信息公開，只要政府做好了，謠言就不攻自破。關(guān)鍵還是在于政府食品安全信息公開要及時。
明確追究明知故犯從業(yè)人員的刑事責任。《食品安全法》第98條規(guī)定了違反食品安全法應(yīng)承擔的刑事責任，但不涉及具體的罪名內(nèi)容。對相關(guān)刑事責任的追究，必須結(jié)合刑法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定進行。為了貫徹落實《食品安全法》，2011年《刑法修正案(八)》對生產(chǎn)銷售不符合安全標準的食品罪、生產(chǎn)銷售有毒、有害食品罪等犯罪的認定標準、量刑幅度等進行了修訂。這些犯罪的主體可以是個人也可以是單位。而對于各類單位犯罪，法律規(guī)定的是追究“直接負責的主管人員”和“其他直接責任人員”的責任。對“其他直接責任人員”的認定較為復(fù)雜，但司法實踐的通常理解和做法是，對于受單位領(lǐng)導(dǎo)指派或奉命而參與實施了一定犯罪行為的人員，一般不作為直接責任人員追究刑事責任。這種理解與做法適用于我國當前的食品領(lǐng)域就非常容易出現(xiàn)負面效果，使得非法添加或者違反食品安全標準生產(chǎn)的行為得不到有效遏制。許多生產(chǎn)一線的從業(yè)人員明知生產(chǎn)食品不符合食品安全標準、甚至有毒有害，但仍然不管不顧，甚至戲稱“反正吃不死人”或“反正我是不吃的”。雖然其基于勞動關(guān)系或雇傭關(guān)系處于受支配地位，這些直接從業(yè)人員實際起的作用并不小。對此，有必要參照《公務(wù)員法》第五十四條關(guān)于“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的責任”的規(guī)定精神，對于雖然有領(lǐng)導(dǎo)或主管授意、但本人明知不可為而為之的食品生產(chǎn)一線從業(yè)人員，仍然要按共同犯罪追究刑事責任。至于量刑可以輕于“直接負責的主管人員”。
同時，要賦予從業(yè)人員拒絕從事有違食品安全生產(chǎn)經(jīng)營行為的合法權(quán)利，對于有證據(jù)證明行使過拒絕權(quán)的，可以免予從業(yè)人員刑事處分。
當然，提出這一建議的同時，我們也必須正視食品行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)不高的現(xiàn)實。與其他行業(yè)相比，食品行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)相對較低。據(jù)統(tǒng)計，我國從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的人中，文盲和小學文化程度者約占40%;食品工業(yè)和餐飲從業(yè)人員中，85%以上是受教育水平相對較低的進城務(wù)工人員。從業(yè)人員缺乏法律意識和專業(yè)技能，也加大了違法違規(guī)的概率。因此，我們不能“不教而誅”，必須將對從業(yè)人員的法律知識培訓與專業(yè)技能培訓提高到同等重要的地位。
隨著國家治理現(xiàn)代化列入全面深化改革總目標的重要內(nèi)容，食品安全法治的現(xiàn)代化也必然地提到議事日程，成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要突破口。同樣令人歡欣鼓舞的是，習近平8月18日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議強調(diào)要“引導(dǎo)廣大干部群眾共同為改革想招、一起為改革發(fā)力。”
我們也注意到，有些熱心食品安全治理的人士以實際行動響應(yīng)這一號召，參與發(fā)起了“福喜事件與中國食品安全難題破解之道”學術(shù)研討活動。許多人士從多角度提出了對策建議。此次《食品安全法》修改，如果能夠貫徹落實好習近平同志的講話精神，真正集思廣益，切實體現(xiàn)社會共治理念，則食品安全治理的“天問”或許會有令人滿意的答案。
讓我們拭目以待!
2014年8月29日
中國法學會食品安全法治研究中心副主任 王偉國博士