“誰來監督監督者”的難題在任何一種監督制度中都不同程度地存在,但是不同的監督制度卻有著極為不同的解決途徑。在中國傳統監督模式中,統治者是采取不斷增設更高監督者或者使下級監督者直接受制于最高監督者的方式予以解決的。此種制度設計必然會陷入“無窮增設”、“頂端失控”和“權力依賴”這三大困境。首先,更高監督者的增設是無止境的,它通常趨向于達到最高監督者所能容忍的地步。而一旦超出了此種容忍的程度,更高監督者與最高監督者之間遲早將產生難以避免的激烈沖突。同時,“無窮增設”還會導致監督鏈條的無限伸展,最后導致監督機制無法承受不斷遞增的執行成本而趨于崩潰。其次,無論是增設更高監督者,還是讓監督者直接向最高監督者負責,都沒有預設對最高監督者的監督,而這勢必導致在各種相對獨立的監督體系中,最高監督者是不受監督的“頂端失控”狀態。最后,此種制度設計從根本上是通過“以上制下”、“以大制小”的方式來監督下級監督者的權力行使狀況的,從而最終落入了“權力依賴”的邏輯怪圈。
在當下中國,上述困境都不同程度地存在。試舉例言之,在當前黨中央的反腐大潮中,出現少數監督者與被監督者勾結在一起規避監督給他們帶來的不利的現象,為此,最高監督者思維定式地想到要增設對監督者的監督機構。又如,在各級權力機關中,對“一把手”的監督往往是缺失的。這在客觀上產生了諸如“權力割據”、“權力地方化”或“部門化”的現象,使看似龐大、嚴密的監督制度形同虛設。再如,為了防止下級監督者消極“怠工”,或與被監督者勾結起來,或濫用監督權力謀取私利等行為,最高監督者一再允許人們越級申訴、控告和上訪,這一方面浪費了大量寶貴的基層監督資源,另一方面也使有限的中央監督資源被過度使用,從而使之不堪重負,運轉遲緩。
如欲跳出中國傳統監督模式的上述困境,就必須轉換思路,引入一種“反向監督”的制度,即讓被監督者也擁有監督監督者行為的合法性、公正性和正當性的權利,以規范和制約監督者的監督權力,從而避免不斷增設監督者的制度困局,有效填補最高監督者不受監督的“頂端失控”現象,打破“權力依賴”的邏輯怪圈。