十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對司法改革作了全面部署。從此，關于司法改革的各種猜測與傳言塵埃落定，包括“司法管理體制”在內的若干項司法改革措施贏得各界贊許。
近日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報》上發表的《深化司法體制改革》一文對《決定》精神作了深度解讀，又特別對今后司法改革的各項任務作了概要闡釋。
本文無意重復各項司法改革部署，也無力對于各項司法改革任務的具體方案作出設計。但是，對于這些改革措施的研究討論過程中提出的一些問題，以及一些已經明確的設計方案，本文將略加介紹，以便為今后研究設計具體方案作一些提示，以便大家了解以后具體制定改革措施確定時應當關注的問題。
限于篇幅，這里只選擇《決定》所確定的司法改革任務中的十項重大措施略加分析。
由于這十項改革措施都屬于長期項目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今后15年作為論述當前司法改革措施制定與實施的時間節點。
其實，有些措施從設計到確定，再到呈現效果，可能需要比15年更長的時間。
一、“法檢省級統管”：司法管理體制改革
《決定》指出，要“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，即所謂“省級統管”。孟建柱書記的文章認為，由于“將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難”，所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財物由省一級統一管理”。
中央的這一司改決策為司法界內外盼望已久。學界在司法管理體制改革的研究和討論過程中，也曾提出過多種方案：一是中央統管，但就目前情況來看可以作為法院統一管理的最終目標。二是在中央不能實現全國統一管理的情況下，爭取由中央統一管理最高法院和高級法院兩個層級，省級統一管理中級法院、基層法院兩個層級。這一方案可以防止各省形成省內自控的體系。三是各級法院的管理權限“上提一級”，即由上一級管理下一級法院的司法行政。這種方案可以最小程度地引起震動，力求改革的保險系數。
本文并不準備比較各種方案之優劣，因為各有各的長處，也各有各的困難。既然目前中央選定的方案是“省級統管”，那就應當努力設計一套“省級統管”的方案出來，并繼續保持最高人民法院通過政策指導、規則制定、訴訟程序等實現全國法院法律適用標準統一的功能。
在研究司法體制改革的具體方案時，需要討論很多重大問題。
一是省級統管的“人財物”是不是僅指人事、經費兩項？或者省級統管是指法院所有司法行政事務的統管，即包括法院的各項管理事務，而不僅限于人事和經費？可能占主導地位的理解是把它作為司法行政管理事務的總稱，并不僅指字面上的“人”和“錢”的問題。
二是“人財物”的省級統管，是由高級法院直接行使，還是由本地區的三級法院代表共同組成的委員會行使，或者是成立專門的法院管理局，仍需要進一步研究。
三是省級統管是由司法主導，還是行政主導？中國共產黨的十六大報告中曾提出過要將審判、檢察工作與相關的行政管理工作分開，當時的一種解釋是將法院、檢察院的司法行政管理權交給其他部門或者由專門成立的司法委員會（或者法院檢察院事務管理局）承擔。由于種種原因，此項解釋并沒有得到普遍認可。同時，其中的理論問題也沒有得到解決。今天，這個問題又一次擺到了我們面前。
四是省級統管是否仍然會允許一些事務的層級分權？中國大陸很多省的人口、地域比較大，因此法院也比較多，如江蘇省共有124家法院，湖南省有140家法院。如果由省一級的法院管理機構統一管理轄區內所有法院，則可能因為過于“扁平化”而導致管理效率低下。因此，即使實行統一管理，仍然可以研究是否需要在市一級設立分支機構負責法院事務管理，或者委托中級法院管理本轄區法院的部分行政事務。
五是法院的所有司法行政事務是否都應當實行省級統管？是否可以根據各類事務自身的不同性質而采用不同的“統管”形式？如法官任免、法官紀律約束、重大事務管理、機關內務管理等。有些行政事務應當高度集中，有些則可以放權；有的需要通過民主的方式進行管理，有的則需要通過集中的方式進行管理。這在改革方案制定過程中應當認真研究、分類處理，而不是一概而論。
二、“司法預算獨立”：法院經費的省級保障
法院“人財物”的省級統管中，經費保障是重要內容。根據中央的決定，地方各級法院、檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。這雖然還不能說是完整的“預算獨立”，但至少為司法預算獨立提供了基本條件。
完整的“司法預算獨立”包括幾部分：一是法院的預算在國家的整體預算中單獨編制和執行；二是編制法院預算的決定權在權力機關，行政部門在匯總、呈報司法預算時不得修改或減少；三是法院的預算比例在憲法或法律中應當有所規定，如1％或者其他適當的比例。
同時，司法預算獨立也可以有不同的表現形式。對于作為中央事權的司法權來說，司法工作需要的經費理應由中央預算保障。但是，由于中國目前尚未具備這一條件，所以《決定》要求仍然以省級保障為主，中央的經費作為補充來源。因此，在某種程度上，目前的司法預算機制具有一定的過渡性，并不是理論意義上完全獨立的機制。
至于如何平衡省級財政和市（縣）級財政的經費負擔問題，司法改革方案中也應當有所涉及。改變以往由同級財政負擔司法經費的模式為省級財政負擔，盡管絕對數量不大，但看起來也會或多或少地增加省級財政的壓力。那么，是由各地方按照原來承擔的司法預算數量繳省財政統一支配，還是由省級財政承擔全部費用而不從地方收繳，或者是調整某些財政收入分配比例以增加省級財政的收入，這還需要在今后的方案中具體確定。
由于中國城鄉差別、地區差異的客觀存在，還應當考慮一些城市“收入高、消費高”的實際情況，采取一些變通的措施。可以將一些副省級城市、特區城市、計劃單列城市等從省級統管的預算模式中獨立出來，以照顧實際存在的不平衡現狀。美國紐約州的紐約市就采取了這種模式，實行與全州其他地方不同的“市級統管模式”。
三、“法官統一任免”：司法人事制度改革的關鍵
法官管理權乃至整個司法人事管理權的范圍十分廣泛，其中“任免權”是核心內容。因此，在“省級統管”的人事管理模式中，法官的任免首當其沖。法院依法獨立行使審判權受到憲法保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由并依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權力便顯得十分關鍵。
但是，這項權力由省級行使必須設計具體的管理方式，并應當考慮多項因素：一是法官、檢察官數量較大。雖然有個別省區的法官不到2000人，但絕大多數高院所轄司法區的法官有幾千人甚至上萬人，另外還有幾千名檢察官。二是法官、檢察官任免所涉及的相關部門較多，包括法院和檢察院的推薦提名、組織人事部門的考核考察、權力機關的任命免職，以及法官和檢察官的職前訓練等。三是法官、檢察官任命程序相對復雜，管理方式也不同于普通公務員，因此方案設計應當更加謹慎。
在理論界和實務界研究具體的管理機制時，也曾有過不同的方案設計。有的觀點認為應當成立法官管理委員會，由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會團體等領域的代表組成，負責法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。有觀點認為，可以在省級人大建立司法委員會（或依托目前的內務司法委員會），負責法官、檢察官任免事項。還有觀點認為，可以按照法官等級分配任命權限，例如高級法官由省級人大常委會任免，而高級法官以下的法官授權省高級法院任免或各中級法院任免。具體的管理工作由高級法院或者由省級專門設立的法檢事務管理局負責。這些觀點都有一定的合理性，需要在設計時綜合考慮。
四、“兩區適當分離”：探索與行政區劃適當分離的司法管轄區制度
對于國計民生和區域發展來說，行政區劃涉及人民生活、資源分配、財政收入及治安管理等因素，有其特別的意義。但司法管轄區與上述因素的關系沒有那么密切。受到司法管轄區劃分直接影響的主要因素是司法資源的合理使用、當事人的訴訟方便與法院的審判效率（方便）等。
由于人們習慣把一個行政區劃內有一套完整、齊全的功能（包括司法功能）當作一種傳統的模式對待，因此傾向于各種機構的管轄區域范圍完全一致。實際上，不同事務的管理（管轄）范圍和方式會有所不同，涉及的區域也不必然甚至不可能與行政區劃完全一致。例如，航空或鐵路系統事務的管轄區域通常以航線或站線為基礎，難以與行政區劃吻合。
對于司法案件的管轄來說，一般情況下與行政區劃不會發生大的矛盾，但如果完全按照行政區劃與司法管轄區相吻合的方式劃分，也會出現司法資源配置、訴訟便利、司法效率等問題。例如，有的地方法院案件數量不多，有的則過多，造成忙閑不均，浪費司法資源；有的地方法院管轄區域過大，有的則過小，也會造成上述問題。有的地方法院辦公地點距離某些居民居住點比較遠，其他地方法院的辦公地點反而離案件發生的地區較近，這樣便可能產生不方便法院審理和不方便當事人訴訟的問題。因此，確立一定的標準，重新考慮某些地方的司法管轄區調整問題，與行政區劃適當分離，標志著司法制度更加成熟。
當然，司法管轄區的確定與“人財物”管理體制直接相關。在研究制定“兩區適當分離”改革方案時，必須考慮法官的任免機構與管轄區域之間的關系。如果是一個行政區劃的權力機關任命的法官去管轄其他行政區劃的領域，難免會引發授權沖突。雖然中國在海事法院、開發區法院的管轄方面已經有所突破，但對于常態的地方法院司法管轄區的調整并不能當然適用。
因此，司法管轄區與行政區劃的適當分離，還應當以法檢省級統管的實現為前提，這樣在一個省范圍內的“兩區適當分離”便不再存在授權沖突的障礙。
五、“法官區別于普通公務員”：司法人員的分類管理改革
法官、檢察官以及整個司法人員的分類管理已經推動多年。一方面，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對待，如書記員、輔助人員、助理、法警等；另一方面，也是最重要的方面，便是法官、檢察官與普通公務員的分類管理的實現。
《公務員法》將法官、檢察官作為公務員對待，同時又在第三條中規定：“法律對公務員中領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。”因此，《法官法》《檢察官法》對法官、檢察官的特別規定，應當優先適用。不過，盡管法律上已經確定了這一特殊管理的原則，但社會上的共識度仍然不高，推動這一改革措施的難度依然較大，最終導致《法官法》的落實不夠到位。當前，法官管理應當區別于普通公務員管理這一改革措施，成為當前司法人事制度改革的重中之重，相關的研究討論一直都在進行中。
真正實現法官與普通公務員的分類管理，重點應當考慮以下因素：一是履行職務的依據有根本區別。法官履行審判職責的唯一依據是法律，并加之以職業道德的引領，普通公務員履行職責必先以權力來源的指令為依據。二是履行職務的組織形式有根本區別。法官履行審判職責依獨任庭或合議庭以及審委會的組織形式進行，審判組織所作裁判就是法院的裁判。普通公務員則需要遵循首長負責制的原則履行職責，層層負責，上下一體，最終由代表行政機關的首長以機關的名義活動。三是法官的等級和職級不影響法官行使審判權的效力，普通公務員的職務和職級代表著決策與服從的關系。
由此產生的法官與普通公務員的區別主要體現在招錄、培養、遴選、任免、監督、懲戒、薪俸、退休等各個方面。《法官法》已經基本體現了這些區別，同時也還有一些需要明確和完善的地方，更有需要新增的內容。
因此，落實好《法官法》的現行規定并在此基礎上修改和完善《法官法》的相關內容，將是改革法官制度、實現分類管理的重要手段。
六、“法官職業養成”：法官的招錄和培養制度改革
在司法領域，實現正義的保障可以分為動態的制度保障和靜態的隊伍保障，兩者缺一不可。因此，如何培養合格的法官便成為司法改革的基礎性任務。近年來，中國在法官職業化建設方面付出了很大努力，取得了一定成效，但仍有很大改革空間。記得20年前搞審判方式改革時，圈里圈外熱議的就是法官素質不適應的問題。今天在研究審判權運行機制改革方案時，大家仍然在談法官素質不適應的問題。雖然問題已有“螺旋式上升”，但這的確讓我們不得不反思中國法官養成機制的成功與否。這里將重點研究一下中央提出的“預備法官職前訓練”作為法官法定任職條件的問題。
每一個法官都有其各自的成長背景和模式。但在體制層面上，世界各國法官的養成模式大概分兩種：一是從優秀律師中選任法官；二是通過法律教育直接培養法官。采用第二種模式的主要是大陸法系傳統的國家和地區，其一般做法是：法律系的大學畢業生通過難度頗高的司法考試之后，須經一年半到兩年的職前職業訓練，或者一段時間的法律實踐，再通過考試之后，方可進入法官隊伍，從助理法官或候補法官開始其法官的職業生涯。這一年半到兩年的職前訓練絕非高等法律教育的簡單重復，也不同于研究生教育中對研究能力的培養。
職前訓練至少可以發揮著四個方面的作用：一是吸納最頂尖的法律人才；二是集中訓練法律思維和司法行為模式；三是升華高等法律教育中所接受的知識；四是為法官區別于普通公務員的分類管理提供正當性基礎，特別是薪資待遇方面的區別對待。
雖然兩年職前訓練并不能完全滿足作為一個法官的所有職業要求，但與未經訓練的人相比，受訓者可以獲得層次上的提高。再經過五年至十年的助理法官或候補法官磨煉，一個道德高尚、心智健全的法律人便能基本承擔起作為公平正義最后一道防線的職責。
觀察中國當前的法官養成機制，在一定程度上已被拋棄的“學徒式”培養模式（書記員－助理審判員－審判員）有其合理性，法律實踐經驗的要求也屬正常，先作為法官助理的經歷也能幫助法官成才。但比起許多國家采用的兩年職前職業訓練制度，所有上述做法在規范性、規模性、開放性、全面性、針對性等方面還有相當距離。而且由于通過司法考試后、擔任法官職務前在司法輔助人員崗位上的積累并沒有納入法官職業培養的正規框架，所以在提高政治待遇、經濟待遇方面所發揮的作用并不大。因此，目前理論界呼吁引進大陸法系國家和地區普遍采用的職前職業訓練模式的聲音較高，應當在制定方案時認真研究吸收。
七、“健全法官職業保障”：突出法律職業特點的改革
從職業特點看，法官既要精通法律專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，更重要的是必須以法律作為其行動的唯一依據。因此，如果沒有充分的職業保障，法官便不可能完全實現其在法治過程中的角色，國家的法治大廈則會動搖。
根據法官職業保障的理論，職業保障主要包括幾項內容：一是身份保障（又稱職務保障），即法官依法獨立審判，非因法定事實并循法定程序不得免降調職；二是經濟保障，即法官應當獲得與其所承擔職責和職業特點相匹配的經濟待遇；三是安全保障，即法官不因履行職責而受到安全威脅。
有關法官職業保障的理論研究已有很多，但社會上對于加強法官職業保障的共識仍然不高。人們通常會不由自主地以目前法官隊伍的現狀來抵制職業保障的提高，而不是把職業保障放在更高層次的循環中和更大的平臺上考慮。對此，法官職業保障改革應當多管齊下、同時用力，正如孟建柱所說，“按照責權利相統一的原則，在嚴格司法人員任職條件、強化司法人員辦案責任的同時，要為法官……依法公正履職提供必要的職業保障”。
關于法官薪資待遇的提高是健全職業保障的熱點話題。僅以臺灣地區為例，上世紀80年代初決定為法官提升“專業加給工資”時，社會上也有反對聲音，來自普通公務員隊伍的抗議更為強烈。但是，為適應法治建設的需要，打造臺灣地區民主法治的實力，決策層最終還是為法官、檢察官提高了比普通公務員高1倍至3倍的工資。根據臺灣地區法官法的規定，法官按照等級確定薪酬待遇，并與行政職級相分離。據專家講，臺灣司法目前的公正度與當年這一項改革措施直接相關。目前，大陸也在經歷著類似的過程，也已經走到了“必由之路”的路口。
八、“審者裁判、判者負責”：審判權運行機制改革
審判權運行機制改革是一個老話題，而目前正在經歷著一個新的“輪回”。在20多年前的審判方式改革時期，“還權于合議庭”的目標十分清晰，而且成果十分顯著。有些法院目前所宣稱的“90％的案件”由合議庭或獨任法官獨立裁判的成果，即應歸功于當時的改革措施。
但不可否認的是，法院內部的層級管理和呈報審批制度，導致司法裁判責任不清、效率不高的問題一直存在。即使在一些看似合議庭獨立裁判的案件中，審判長實際上仍擁有較大的、明顯的影響力。在審判委員會運行機制中，審委會通過會議制的討論對一些法律問題作出裁判，而沒有聽取當事人的辯論意見。審委會除討論法律適用問題，也討論案件事實問題的現象比較普遍。這些做法都受到廣泛批評。
為解決這些問題，根據中央部署，最高法院于2013年10月發布了《關于審判權運行機制改革試點方案》，部署了部分法院的改革試點。如果試點成功，則向全國推廣。根據這一方案，改革的內容主要包括：
第一，一個審判庭內設有多個合議庭的，將副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長直接編入合議庭并擔任審判長。其他合議庭的審判長應當從優秀資深法官中選任。條件成熟的試點法院也可以探索建立一個合議庭，即為一個審判庭的模式。這就把法院內最優質的司法資源從辦公室搬回法庭，從審核把關轉移到直接審判。減少管理層級，將審判組織扁平化。
第二，審判員獨任審理的案件，裁判文書由獨任審判員直接簽署。合議庭審理案件的裁判文書，由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次簽署。院、庭長不得簽發未參加合議審理案件的裁判文書。
第三，院長、庭長的審判管理職責不得超越界限，不得涉及案件的實體裁判事項。
第四，在賦予法官獨立裁判權的同時，要求法官接受嚴格的職業道德、紀律、法律、業績考評、案件評查、上級法院評價、外部評價等方面的監督和約束。
第五，嚴格要求審委會委員的條件，大大壓縮討論案件范圍，建立委員組成的合議庭審理重大復雜案件，建立提交審委會案件過濾機制等。
九、“事實審、法律審各有側重”：改革四級法院職能定位
四級法院的職能定位改革是上一輪司法改革中“規范上下級法院關系”項目的一個延伸性子項目，最高法院已經做了深入調研。但因這項改革涉及審級制度、上訴制度、再審制度、證據制度、司法解釋制度、法院內部組織制度等一系列問題，內容龐雜、理論性強，需要開展深入研究，審慎改革。
在新一輪司法改革中，孟建柱再次強調要“明確四級法院職能定位”，“探索充分發揮一審法院明斷是非定分止爭、二審法院案結事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保證法律統一正確實施的職能”。同時，要進一步規范和落實上下級法院的審級監督，確保審級獨立。
其中，關于基層法院“明斷是非定分止爭”的職能定位，除了突出法院在化解糾紛方面的功能外，還要強化基層法院“事實審”的作用，力爭通過第一審程序將案件事實進行“法律固定”，從而減少甚至消除上訴審中對事實的糾葛。另外，基層法院派出法庭的功能也應當加以改造，基層法院法官任職資格也應當與基層法院的職能定位相適應。
關于二審法院的“案結事了”職能定位，則是對案件的事實問題和法律問題的終審裁判，法院在做好說理、說服工作的前提下，更應當注重以裁判的法律效力來息事寧人。
再審法院的“有錯必究”職能定位看起來包括對事實問題和法律問題兩方面的錯誤都要予以糾正，但從四級法院功能的系統觀點來看，再審法院應當側重于甚至限于糾正法律方面的錯誤，否則一審、二審的事實確定功能將因再審環節定位不準而遭廢棄或削弱，最終會影響司法制度的整體功能。
最高法院的“法律統一適用”職能定位則更是突出了它的法律功能和指導功能，對最高法院的職責、程序、工作方式等提出了相應的要求。
十、“促進司法民主”：改革司法公開與陪審員制度
司法公開是15年以來每一輪司法改革都要推動的改革項目。在新的形勢下，司法公開工作仍有一些不適應新需求的地方。
例如，受陳舊、落后的權力觀念的影響，法院仍存在選擇性公開、許可性公開的問題；由于程序正義觀念不強，庭審公開這一核心環節依然沒有完全暢通的渠道；隨著新媒體運用范圍的擴大，媒體報道與司法公開原則的落實之間存在某些沖突；由于公民權利意識訴求的增強，司法公開與個人信息和名譽權利保護之間的關系不容易平衡等。
鑒于司法公開對民主與法治的重要意義，中國共產黨的十八大報告將司法公開與黨務公開、政務公開相提并論，《決定》具體要求“推進審判公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書”。
在文章中，孟建柱也十分敏銳地將庭審公開作為司法公開的首要任務。他認為，“庭審是審判的中心環節，是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平臺。庭審全程應該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權利，有利于為上訴審、監督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據。”如果能夠實現庭審的自由旁聽，方顯司法權的民主屬性，展現司法的自信。
裁判文書上網公開也一直是司法公開中的重要內容。目前，中國裁判文書網已經與各高級法院聯通，這將成為中國法院裁判文書公開的一個最權威、最綜合的平臺。最近，最高法院發布了《關于推進司法三大平臺建設的若干意見》和《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》。這些都是新一輪司法改革中的亮點。
人民陪審員制度在前十年的司法改革中已經獲得立法層面和操作層面的突破性進展，這一輪司法改革還會把它作為擴大司法民主的基本方式繼續推進。“要擴大人民陪審員的數量和來源，建立隨機抽選的機制，保障人民陪審員參審權利，提高陪審案件比例，切實發揮人民陪審員制度的作用。”
目前，全國共有人民陪審員8.7萬人，而今年上半年全國法院審理的一審普通程序案件陪審率達71.7％，比2006年提高52％。
按照以往的慣例，十八大之后，中央將根據《決定》的要求對新一輪司法改革進行全面部署，然后針對每一項措施制定具體的改革方案。
在這一過程中，將會廣泛聽取各方面的意見，深入開展研究論證，力爭制定出遵循司法規律、符合中國國情的改革方案。
來源：《財經》 2013-12-01