司法改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，按其內(nèi)容和輕重，可劃分為四個(gè)方面：一是司法體制改革；二是司法職能改革；三是司法機(jī)制改革；四是司法管理改革。這其中，司法體制的改革最為關(guān)鍵。
進(jìn)行中國(guó)司法體制的改革，首先要深刻認(rèn)識(shí)體制中存在的缺陷。筆者認(rèn)為，目前的司法體制存在四個(gè)矛盾：一是司法的國(guó)家性與司法的地方化之間的矛盾；二是司法的開(kāi)放性與司法的封閉性之間的矛盾；三是司法的職業(yè)性與司法的民主性之間的矛盾；四是司法的非行政性與司法的行政化之間的矛盾。由上述四個(gè)矛盾，可得出目前的司法體制存在四個(gè)不足：一是司法的國(guó)家屬性體現(xiàn)得不足；二是司法的開(kāi)放程度尚嫌不夠；三是司法的民主性成分尚不能令人滿(mǎn)意；四是司法的特殊規(guī)定性未得到應(yīng)有的尊重。因此，中國(guó)司法體制改革的著力點(diǎn)在于上述四個(gè)方面，以下分別闡述并提出相應(yīng)建議。
【司法“去行政化”“去地方化”的改革步伐應(yīng)更大、更快】
司法的行政化有三種表現(xiàn)形態(tài)：一是司法的外部行政化，即地方黨政部門(mén)無(wú)論在主觀(guān)上還是客觀(guān)上均將司法機(jī)關(guān)視作與行政機(jī)關(guān)無(wú)異的下屬機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是改變了“一府兩院”的平行結(jié)構(gòu)，將“兩院”置于一府之下或一府之內(nèi)。二是司法的內(nèi)部行政化，即按照行政機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)配置司法人員，將所有在編司法人員按行政級(jí)別加以劃分。三是司法的上下行政化，集中表現(xiàn)在下級(jí)法院審判案件在必要時(shí)奉行向上級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)的做法，同時(shí)，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判案件也時(shí)常加以干預(yù)甚至提前介入。
司法的行政化具有顯而易見(jiàn)的弊端：司法的外部行政化直接導(dǎo)致司法的地方保護(hù)主義；司法的內(nèi)部行政化則使司法的合議組織與司法人員失去獨(dú)立性；司法的上下行政化實(shí)質(zhì)上取消了下級(jí)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也使憲法與法律確立的審級(jí)制度失去了實(shí)際價(jià)值。由此可看出，司法行政化是當(dāng)前司法體制最根本的缺陷，因此，司法的“去行政化”改革應(yīng)成為本次司法改革的重中之重。改革主要應(yīng)解決兩方面問(wèn)題：一是實(shí)現(xiàn)司法審判權(quán)和司法行政權(quán)的分離，讓司法行政權(quán)歸屬于司法行政機(jī)關(guān)；二是在“二權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，將司法行政權(quán)上收，使之集中在中央層面或至少是省級(jí)層面行使。目前可考慮實(shí)行司法行政的二級(jí)管理，即：最高法院、高級(jí)法院以及最高檢察院、省級(jí)檢察院的司法行政權(quán)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的決策下由最高司法行政機(jī)關(guān)具體行使；基層法院、中級(jí)法院以及相應(yīng)檢察院的司法行政權(quán)在省級(jí)人大及其常委會(huì)的決策下，由省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)具體行使。司法行政權(quán)從司法機(jī)關(guān)的職能體系中剝離之后，司法人員之間的等級(jí)性就會(huì)淡化甚至消失，他們之間的平等地位就具有切實(shí)保障，司法權(quán)的獨(dú)立行使便能貫徹到底。
【海事法院的經(jīng)驗(yàn)值得推廣】
《人民法院組織法》第28條規(guī)定：“專(zhuān)門(mén)人民法院的組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。”據(jù)此，無(wú)論是增設(shè)專(zhuān)門(mén)法院或者是改造、整合專(zhuān)門(mén)法院，均直接由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出決定即可。這種改革方案無(wú)需修改《憲法》或《人民法院組織法》，同時(shí)也不改變最高人民法院和地方各級(jí)人民法院與同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)，僅作出受案范圍的調(diào)整，因而操作起來(lái)較為便利，阻力較小，可行性最大。
目前專(zhuān)門(mén)法院有軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、森林法院、海事法院、農(nóng)墾法院、石油法院等。專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)置有所差異，級(jí)別也不盡一致，但都具有一定的專(zhuān)業(yè)性或?qū)ｉT(mén)性，同時(shí)它們的司法轄區(qū)不受行政區(qū)劃的支配。這就使專(zhuān)門(mén)法院的人財(cái)物管理不受較低級(jí)別的地方政府的制約和控制，因而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了司法的非地方化目標(biāo)。在這方面，海事法院的司法體制具有典型意義。我國(guó)目前有十個(gè)海事法院，是因需而設(shè)的，它們的司法轄區(qū)與行政轄區(qū)完全分離，財(cái)政權(quán)和人事權(quán)由省級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)行使，與省級(jí)以下的地方政府切割了實(shí)際的聯(lián)系。這就使海事法院獲得了明顯的體制性?xún)?yōu)勢(shì)，其審判的獨(dú)立性和抵御干擾的能力有所增強(qiáng)。調(diào)研表明，海事審判出現(xiàn)了“三高四低”的特征，即：調(diào)解率高、服判率高、執(zhí)行率高；上訴率低、申訴率低、涉法上訪(fǎng)率低以及法官出事率低。我國(guó)的海事法院在國(guó)際上因此享有盛譽(yù)，許多與我國(guó)無(wú)關(guān)的案件，當(dāng)事人也協(xié)議選擇我國(guó)海事法院管轄。
海事法院司法體制雖稱(chēng)不上盡善盡美，但它的成功還是為我國(guó)司法體制改革帶來(lái)了一定啟示，關(guān)鍵點(diǎn)就在于：應(yīng)盡可能地將司法機(jī)構(gòu)及其人員與平行的地方黨政部門(mén)劃清界限，使前者不受制于后者，后者難以干預(yù)前者。
那么，哪些類(lèi)型的案件需要上述這種專(zhuān)門(mén)化改革，又如何將這種對(duì)于專(zhuān)門(mén)法院的需求與對(duì)現(xiàn)行專(zhuān)門(mén)法院進(jìn)行合理化調(diào)整銜接起來(lái)呢？首先，應(yīng)當(dāng)將那些受地方保護(hù)主義影響最為嚴(yán)重的案件類(lèi)型從普通法院管轄范圍分離出來(lái)，交由專(zhuān)門(mén)法院。實(shí)踐表明，此類(lèi)案件有兩種：一是所涉經(jīng)濟(jì)利益較大的商事和經(jīng)濟(jì)類(lèi)案件，二是“民告官”的行政訴訟案件。
目前有一種頗有影響的觀(guān)點(diǎn)，就是要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政法院審判行政訴訟案件。這一主張與我們這里所討論的專(zhuān)門(mén)法院密切相關(guān)。這就要考慮：對(duì)于專(zhuān)門(mén)法院，是進(jìn)行量的增加還是院的管理勢(shì)必日趨復(fù)雜化，尤其不可忽視的是，專(zhuān)門(mén)法院數(shù)量過(guò)多，不僅改革的成本增大，對(duì)民眾的訴權(quán)行使也會(huì)產(chǎn)生不利。因此，筆者傾向于對(duì)現(xiàn)存的除軍事法院以外的各專(zhuān)門(mén)法院進(jìn)行整合性改造。具體構(gòu)想是：以海事法院為基礎(chǔ)，將相關(guān)的專(zhuān)門(mén)法院逐漸歸并到海事法院之中，并擴(kuò)大海事法院的管轄范圍，將一定標(biāo)的額以上的商事、經(jīng)濟(jì)案件以及行政訴訟案件納入專(zhuān)門(mén)法院。這樣不僅可以達(dá)到前述整合各專(zhuān)門(mén)法院的目的，而且還使專(zhuān)門(mén)法院具備了開(kāi)放式容量，隨時(shí)根據(jù)各地審案需要，對(duì)其主管范圍進(jìn)行調(diào)整，從而做到張弛有度、因地制宜。不僅如此，由于整合、擴(kuò)容、改造后的專(zhuān)門(mén)法院規(guī)模和影響力增強(qiáng)，事實(shí)上會(huì)形成與地方普通法院的“競(jìng)爭(zhēng)”，這也有利于它們相互之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同進(jìn)步。
【創(chuàng)設(shè)巡回法院，強(qiáng)化司法審判的國(guó)家統(tǒng)一性】
從調(diào)研中反映的情況，行政干預(yù)司法與司法地方保護(hù)主義的問(wèn)題，主要有以下三方面因素：從司法體制角度，除海事法院等專(zhuān)屬管轄法院外，司法機(jī)關(guān)區(qū)劃設(shè)置從屬于行政區(qū)劃導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)容易受到地方干預(yù)；從權(quán)力配置角度，司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)由地方政府掌握是司法地方保護(hù)主義日益升級(jí)的直接原因；從具體法律制度角度，民事訴訟和行政訴訟的管轄制度存在一定程度的缺陷，也加大了保障司法權(quán)獨(dú)立行使的難度。因此，改革司法機(jī)關(guān)的設(shè)置體制、調(diào)整司法機(jī)關(guān)人事財(cái)政等權(quán)力配置格局、完善各級(jí)法院間的管轄制度與職能分工是保障司法權(quán)獨(dú)立行使，提升司法公信力的關(guān)鍵。
為此，筆者建議設(shè)置國(guó)家巡回法院。主要目的是：保障司法權(quán)獨(dú)立行使、遏制行政干預(yù)司法；為三審終審制做好準(zhǔn)備，加強(qiáng)各級(jí)法院法律適用的統(tǒng)一；減少涉訴信訪(fǎng)、反復(fù)再審等“終審不終”的情形。
該方案由以下三個(gè)步驟或要素組成。第一步：修改民事訴訟法和行政訴訟法關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定，凡是當(dāng)事人跨區(qū)域的商事和經(jīng)濟(jì)案件，以及任何行政訴訟案件，均相應(yīng)地上提一級(jí)管轄。比如，當(dāng)事人跨縣級(jí)行政區(qū)的，由他們共同的中級(jí)法院管轄……跨省級(jí)行政區(qū)的，由最高人民法院管轄。第二步：這樣將案件管轄層層上提，勢(shì)必增加上級(jí)法院乃至最高法院的案件量，為此有必要增加上級(jí)法院的編制，增設(shè)分院，分別形成最高人民法院分院、高級(jí)人民法院分院和中級(jí)人民法院分院。目前中級(jí)法院分院已有成例可循，實(shí)行起來(lái)比較容易；建立高級(jí)法院分院難度也不大，最需突破的是建立最高人民法院分院。建議在全國(guó)增設(shè)7個(gè)最高法院分院，分別為最高人民法院東北分院、華北分院、西北分院、華中分院、華東分院、華南分院和西南分院。第三步：各分院既可以受理上述第一審案件，也可以受理其他的上訴案件。為便民訴訟計(jì)，建議各分院原則上實(shí)行巡回審判。當(dāng)然，在當(dāng)事人的同意下，各分院對(duì)其所受理的案件也可實(shí)行指定異地管轄。
【將執(zhí)行權(quán)從法院分離出去】
目前我國(guó)的執(zhí)行體制存在的主要弊端有：一是執(zhí)行權(quán)分散行使，難以形成執(zhí)行的規(guī)模效應(yīng)和威懾機(jī)制；二是人民法院既審判又執(zhí)行，難以應(yīng)對(duì)；三是民事執(zhí)行和行政執(zhí)行缺乏專(zhuān)業(yè)性，導(dǎo)致執(zhí)行能力不足，執(zhí)行水平低下；四是執(zhí)行中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)行“侵權(quán)”現(xiàn)象不斷發(fā)生。
為克服上述弊端，筆者建議對(duì)執(zhí)行體制實(shí)行“三步驟”改革：第一步，將執(zhí)行權(quán)從人民法院的職能中剝離出去，人民法院只行使審判權(quán)，不再行使執(zhí)行權(quán)；第二步，將刑事執(zhí)行、行政執(zhí)行和民事執(zhí)行統(tǒng)一起來(lái)，合并行使國(guó)家的執(zhí)行權(quán)；第三步，將執(zhí)行權(quán)歸屬于國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)，或者單獨(dú)建制，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的國(guó)家執(zhí)行總局或執(zhí)行總署。筆者傾向于選擇單獨(dú)建制這種模式。
【應(yīng)提升人民陪審員制度的法律位階】
從世界范圍看，實(shí)行司法的民主化改革是普遍的趨勢(shì)；就中國(guó)當(dāng)下而言，轉(zhuǎn)換司法改革的傳統(tǒng)思維，大力推動(dòng)司法體制的民主化，是風(fēng)險(xiǎn)最小、成本最低、收效最大的改革路徑，應(yīng)當(dāng)成為本次司法改革的突破口和切入點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化司法民主化的途徑，除在訴訟中重視和加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)保障外，最主要的就是創(chuàng)造條件，讓社會(huì)公眾有序參與司法。公眾對(duì)司法的參與，在審判階段，主要表現(xiàn)為人民陪審員制度；在刑事訴訟中，除人民陪審員制度外，還有適用于提起公訴階段的人民監(jiān)督員制度。這兩個(gè)制度均需高度重視，這里且以人民陪審員制度為例加以說(shuō)明。人民陪審員制度作為我國(guó)社會(huì)公眾參與司法的重要渠道和形式，是人民主權(quán)原則在司法制度中的體現(xiàn)，在實(shí)踐中產(chǎn)生了積極價(jià)值。然而，目前這一制度的潛在功能遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)，尤其是，由于規(guī)范該制度的立法條款較少，內(nèi)容簡(jiǎn)括而粗疏，因而導(dǎo)致實(shí)際操作中存在陪審制度“異化”以及“陪而不審”等形式主義之弊，致使該制度迄今尚未獲得民眾的普遍認(rèn)可，亟需進(jìn)行大幅調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改造。目前，河南、陜西、山西等省進(jìn)行了“人民陪審團(tuán)”的試點(diǎn)改革；南京市下關(guān)區(qū)法院等進(jìn)行了人民陪審員選任機(jī)制的改革；蘇州推出“吳中模式”對(duì)陪審員的職權(quán)實(shí)施改革；上海市第一中級(jí)法院、東莞市第二法院等提出“2+1"模式對(duì)合議庭組織進(jìn)行改革；河南省新鄉(xiāng)、焦作，安徽省蚌埠等地法院對(duì)陪審案件適用范圍進(jìn)行改革等。根據(jù)調(diào)研，筆者提出以下建議：
1.將人民陪審員制度寫(xiě)入《憲法》之中，提升該制度的法律位階。具體建議是：在修改《憲法》時(shí)在“公民權(quán)利義務(wù)”一章中增加一條：中華人民共和國(guó)公民有參加陪審的權(quán)利和義務(wù)，訴訟當(dāng)事人有獲得人民陪審員審判的權(quán)利。
2.制定頒布《人民陪審法》，提升陪審制度的立法層次，賦予當(dāng)事人依照法律請(qǐng)求由人民陪審員或人民陪審團(tuán)審理的權(quán)利，明確規(guī)定法院應(yīng)依照法律實(shí)施人民陪審制度。賦予地方法院以制度改革試點(diǎn)權(quán)限，并對(duì)試點(diǎn)給予直接、公開(kāi)的指導(dǎo)。
3.由中央財(cái)政與試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政對(duì)制度改革共同給予專(zhuān)項(xiàng)資金支持，提高人民陪審團(tuán)成員的補(bǔ)貼費(fèi)用，保障人民陪審團(tuán)人員選任、成員庫(kù)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的必要支出。
4.設(shè)置專(zhuān)門(mén)的陪審員管理機(jī)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于法院、行政機(jī)關(guān)之外，可直屬于市級(jí)人大常委會(huì)，負(fù)責(zé)陪審員的選任、管理、考核、統(tǒng)計(jì)、報(bào)酬等事項(xiàng)以及陪審員庫(kù)的更新。這既有利于保障陪審員來(lái)源的廣泛性和對(duì)法院監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，也有利于減輕法院負(fù)擔(dān)，提高司法的公正性和透明度。
此外，尚需建立健全專(zhuān)家陪審制度。為此，應(yīng)建立專(zhuān)家陪審員名冊(cè)，專(zhuān)家分別擔(dān)任各類(lèi)專(zhuān)門(mén)訴訟案件的陪審員。
來(lái)源：《同舟共進(jìn)》2013年第10期