在現(xiàn)代生活中，民眾最經(jīng)常打交道的可能不是作為政治代表的議員，也不是作為最后一道防線的法官，而是擔(dān)負(fù)日常治安管理與秩序維護(hù)的警察。警察行政是行政法的經(jīng)典形態(tài)，后期興起的服務(wù)行政增添了服務(wù)倫理的道德內(nèi)涵，但警察依然是最主要的服務(wù)主體。因此，無論行政法制如何變遷，警民關(guān)系都直接決定了政府公共服務(wù)的品質(zhì)與形象，是服務(wù)型政府的試金石。同時，由于警察通常是非民選產(chǎn)生，一般的民主責(zé)任制無法直接觸及，故其監(jiān)督制約高度依賴于內(nèi)部行政問責(zé)與外部司法審查。11月5日，公安部在全國治安管理工作座談會上即針對警民關(guān)系中“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象提出專項治理要求，對于刁難群眾辦證辦事的人員一律停職追責(zé)，涉及違法犯罪的直接追究法律責(zé)任。這屬于內(nèi)部問責(zé)程序的優(yōu)化，旨在提升警民關(guān)系中的公共服務(wù)水準(zhǔn)。
這一治安領(lǐng)域的公共服務(wù)舉措有著特定的事件與歷史背景。10月11日《焦點訪談》報道了兩則相關(guān)事件：一是河北小伙辦護(hù)照返鄉(xiāng)6次；二是江蘇商戶變更執(zhí)照登記往返11次。這些地方行政程序中折射出的公共服務(wù)狀況直接違背了“為人民服務(wù)”的政治倫理和建設(shè)服務(wù)型政府的法治要求。有人可能認(rèn)為這些遭遇只是普通民眾的煩惱，其實不然。2007年，中國政法大學(xué)副教授翟繼光博士在網(wǎng)上發(fā)表長篇博文，將其辦理準(zhǔn)生證與北京戶口過程中的各種“刁難”曝光，甚至激憤地要給孩子辦理美國戶口。盡管北京市相關(guān)行政程序已有優(yōu)化，但類似翟博士的遭遇在全國各地可能依然普遍存在。這表明即使是時代法律精英也遭受著公共服務(wù)低劣化之害。
實際上伴隨著改革開放的官僚制建構(gòu)，盡管在行政法架構(gòu)上日益接近現(xiàn)代法治要求，但由于代議民主和司法審查的相對松弱，行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大，導(dǎo)致行政程序中的官民關(guān)系一度緊張，老百姓無法確定而有尊嚴(yán)地兌現(xiàn)法律上的權(quán)益承諾，獲得公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。行政公共服務(wù)“臟亂差”的現(xiàn)象在1980年代末曾引起執(zhí)政者重視，并作為反腐敗和政府公開性的重點工作來抓。比如1988年11月20日，《人民日報》報道了河北省藁城市在農(nóng)村推行的“兩公開一監(jiān)督”制度經(jīng)驗，即“公開辦事程序、公開辦事結(jié)果、接受群眾監(jiān)督”，其制度要點是：將村務(wù)、政務(wù)活動中所依據(jù)的政策法規(guī)、方法渠道等程序及承辦時間和辦理結(jié)果及時向群眾公開，接受監(jiān)督。據(jù)介紹，該市當(dāng)時遭遇的問題是職能部門“門難進(jìn)、臉難看”的衙門作風(fēng)及基層“七所八站”吃拿卡要的不正之風(fēng)，與今日某些政府機(jī)關(guān)的衙門做派如出一轍。
然而，與這些歷史問題和曝光現(xiàn)象相伴而行的則是某些“特權(quán)程序”與“潛規(guī)則”的存在。比如戶口，有些人辦理難如登天，刁難之術(shù)盡現(xiàn)，而有的人則悠然而成為“房叔”、“房姐”，一人坐擁多個戶口和多種身份證件。這里形成了一種合法權(quán)利泡沫化與特權(quán)合法化并存的現(xiàn)象，公權(quán)力成為特定利益群體的服務(wù)者，而公眾則成為這些權(quán)利泡沫與不正當(dāng)特權(quán)的雙重受害者。當(dāng)然，對特權(quán)的追逐與公共服務(wù)的“臟亂差”之間也可能存在某種關(guān)聯(lián)，即正是因為常規(guī)程序出現(xiàn)了泡沫化，某些擁有“社會資本”的人才會謀取特權(quán)程序，獲得本應(yīng)由常規(guī)程序提供的便利，甚至追求超額不正當(dāng)?shù)睦妗Ｐ姓䴔C(jī)關(guān)在泡沫化合法權(quán)利而對特權(quán)大開方便之門時，其權(quán)力異化和尋租將不可避免，甚至形成一種地方性的行政習(xí)慣與文化，阻礙服務(wù)行政的合法推展。這里出現(xiàn)了法律權(quán)利與特權(quán)之間的邏輯與利益博弈，一方是立法者和普通公民，代表法律公意，另一方是特權(quán)者和公務(wù)人員，代表特權(quán)利益。二者之間的復(fù)雜拉鋸正出現(xiàn)于制度轉(zhuǎn)型期的中國政府體系之中。在這里，行政程序本身喪失了公共服務(wù)的內(nèi)在倫理與法治基礎(chǔ)，而異化為一種管理者的“商品”，特權(quán)者可以直接獲得該種稀缺商品的供給而與管理者形成復(fù)雜的、多次博弈的利益聯(lián)盟關(guān)系，而普通公民如欲順利獲得此種商品，則需要借助特權(quán)者的特權(quán)，當(dāng)然這種借用是偶然不穩(wěn)定的，也是有著遠(yuǎn)超法定標(biāo)準(zhǔn)之成本的。
行政程序的商品化全面侵蝕了包括警民關(guān)系在內(nèi)的官民關(guān)系，進(jìn)一步削弱乃至消解了公民對法律公共性與執(zhí)政合法性的信仰與依賴，堵塞了公民對現(xiàn)代法治體系的日常化運(yùn)用與吸納，而將其逼退到三種非法治的路徑之上：一是窮盡一切可能依附于特權(quán)者，進(jìn)一步強(qiáng)化社會特權(quán)文化與特權(quán)衍生利益；二是踏上漫漫上訪之路，越級訴求超級政治權(quán)威來解決具體而微的生活事件，鞏固政治積極干預(yù)法律過程的正當(dāng)性；三是在上述兩條傳統(tǒng)路徑失效的條件下，就地引發(fā)群體性事件，使孤立事件成為地方社會沖突的凝結(jié)核與導(dǎo)火索，日益耗竭有限的維穩(wěn)物質(zhì)基礎(chǔ)和執(zhí)政合法性資源。
剛剛閉幕的十八屆三中全會公報針對性提出了要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對包括行政程序在內(nèi)的法治國家建設(shè)的新的總體要求。公安部此次的警民關(guān)系整治舉措與這一思路若合符節(jié)。從原理上講，一個現(xiàn)代的國家治理體系應(yīng)總體上回應(yīng)治理過程的三個前后相關(guān)的規(guī)范性要求。首先是公開原則，即治理的決策與執(zhí)行過程公開，以提升決策形成的民意基礎(chǔ)與公共性品質(zhì)，同時使執(zhí)行過程在陽光下運(yùn)行，因為如果沒有充分的信息公開，國家權(quán)力從決策到執(zhí)行都會處于特權(quán)的壟斷之中，其權(quán)力公共性將大受質(zhì)疑，官民關(guān)系將無法獲得經(jīng)常性的程序共識、潤滑與優(yōu)化。權(quán)力公開性原則構(gòu)成了現(xiàn)代治理的前提，西方法政賢哲一再予以申明：杰斐遜認(rèn)為信息是民主的流通貨幣，邊沁認(rèn)為公開是阻卻政府與律師”邪惡利益”的利器，而布蘭代斯大法官則認(rèn)為陽光是最好的防腐劑。其次是參與原則，即公民對于政府決策與執(zhí)行過程具有法律保障的參與權(quán)利，政府應(yīng)通過制度建設(shè)與個案保障回應(yīng)這一權(quán)利，使得決策與執(zhí)行成為官民互動對話的法治教育與民主協(xié)商過程，成為合作生產(chǎn)法治公共性的優(yōu)良機(jī)制，同時作為代表制民主的有益補(bǔ)充，用來增強(qiáng)公民的民主成就感和理性行動能力。有好公民才有好政府，優(yōu)良的治理體系應(yīng)提供公民參政和成熟的便利程序。再次是問責(zé)原則。現(xiàn)代治理應(yīng)遵循權(quán)力與責(zé)任相一致原則，任何公權(quán)力的行使都代表國家，都可能直接決定個體公民的人身與財產(chǎn)權(quán)益，因此需負(fù)擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。沒有具體有效之問責(zé)機(jī)制，就如同給了執(zhí)法人員以利器卻不約定后果責(zé)任一樣，必然導(dǎo)致政府侵權(quán)有余，保護(hù)不足。這樣，“公開—參與—問責(zé)”就成為優(yōu)良治理體系的核心要素，彼此關(guān)聯(lián)，相互強(qiáng)化。實際上，此種模式不僅是西方發(fā)達(dá)國家與負(fù)擔(dān)發(fā)展援助的國際組織不斷自我概括與凝練的治理經(jīng)驗，更是在我國行政法治進(jìn)程中日益成為共識并初步顯示治理成效，比如由國務(wù)院主推的法治政府規(guī)劃就大致包含了這些規(guī)范性要素，而地方性的“法治湖南”建設(shè)之最大特色就在于通過行政程序吸納上述規(guī)范要素而改進(jìn)政府治理模式。
此次公安部的治安優(yōu)化舉措側(cè)重面向執(zhí)法過程，積極回應(yīng)了現(xiàn)代治理中的公開原則和問責(zé)原則，我們期待此項治理能夠長期有效推展，從而大大提升我國服務(wù)型政府的治理水準(zhǔn)。當(dāng)然，執(zhí)法過程的優(yōu)化有一定的瓶頸，制度甚至體制性的不合理也應(yīng)提上優(yōu)良治理的議事日程，比如進(jìn)一步加強(qiáng)對各地行政程序的監(jiān)督與整理，積極推動統(tǒng)一《行政程序法》的立法工作；提升電子政務(wù)與信息聯(lián)網(wǎng)制度與技術(shù)保障，充分落實行政便民原則；充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的行政合理性審查優(yōu)勢，完善行政救濟(jì)法體系，將權(quán)利泡沫還原為權(quán)利實在。
來源：法律博客，本文原載《財經(jīng)》2013年第33期，11月18日出版，發(fā)表時略有刪節(jié)