“行政審批制度改革”從2001年就開(kāi)始，后來(lái)有了《行政許可法》。《行政許可法》是行政審批制度改革的產(chǎn)物。應(yīng)該說(shuō)，我們的行政審批制度改革，改革的問(wèn)題經(jīng)過(guò)許可法的制定，已經(jīng)結(jié)束了。但現(xiàn)在看，經(jīng)過(guò)許可法以后審批制度還是要改革。怎么來(lái)改革？是按照許可法所規(guī)定的路子改革？還是改成新的東西？這是我看到這個(gè)題目后所產(chǎn)生的感想。
我想能不能這么說(shuō)？行政審批制度從許可法產(chǎn)生以后，應(yīng)改稱(chēng)許可制度，這已經(jīng)很明確了。現(xiàn)在的問(wèn)題是怎樣能夠把《行政許可法》的規(guī)定很好地落實(shí)，正確實(shí)施《行政許可法》，也就是使審批制度改革得以完全落實(shí)。當(dāng)然，現(xiàn)在看起來(lái)，許可法的完全落實(shí)確實(shí)存在一些問(wèn)題。
我個(gè)人的想法是：許可制度的產(chǎn)生從歷史上來(lái)看大概是這樣的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)了自由發(fā)展階段，使經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，后來(lái)進(jìn)入到市場(chǎng)失靈的階段。市場(chǎng)失靈階段，如歷史上都存在的兩極分化、壟斷以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中需要控制而失去控制的一些情況，確實(shí)需要通過(guò)政府有形的手來(lái)解決市場(chǎng)自己解決不了的問(wèn)題。這就需要=政府進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)的一個(gè)重要的手段是建立許可制度，以預(yù)防危險(xiǎn)、保障安全、分配稀缺資源、提高從業(yè)水平等。
從西方情況來(lái)看，此后又進(jìn)入政府失靈時(shí)期，控制過(guò)度、干預(yù)過(guò)度，同樣不行，還是要回歸市場(chǎng)。政府不該管的事不要管，該管的事要管好。
但我覺(jué)得中國(guó)情況有些不一樣，因?yàn)橹袊?guó)建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府什么都管—吃喝拉撒睡。到我們要轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，要放權(quán)，該市場(chǎng)管的事情交給市場(chǎng)管，該企業(yè)管理的事交給企業(yè)管，該社會(huì)管理的事社會(huì)管，政府從中退出來(lái)。這個(gè)放權(quán)搞了多年。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展，這是一方面。但另一方面，政府還是管了許多不該管的事，這方面現(xiàn)在看起來(lái)可能有相當(dāng)多的應(yīng)該還給市場(chǎng)的、應(yīng)該還給企業(yè)的、應(yīng)該還給社會(huì)的，還沒(méi)有放出來(lái)，這正是許可制度需要解決的問(wèn)題。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)多年發(fā)展，也存在著政府失靈問(wèn)題，干預(yù)過(guò)度，管理過(guò)度。所以政府應(yīng)該把該管的事管好，不該管的事不要管。但問(wèn)題是該管和不該管的事情，其中的界限如何劃清楚？對(duì)此研究許可法時(shí)就進(jìn)行了深入的討論，許可法里首先說(shuō)清楚了什么是許可制度。許可法是指當(dāng)事人申請(qǐng)，政府允許，給予許可的是許可制度。但為什么我要去申請(qǐng)，要你允許我才能做？因?yàn)榍懊嬗薪梗霾涣耍霰仨氁?jīng)過(guò)政府的批準(zhǔn)。所以原來(lái)一般對(duì)許可的定義是：禁止的解除。政府已經(jīng)控制了，要想進(jìn)去的話沒(méi)有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)不可能進(jìn)得去。這從另外一個(gè)角度是清楚的，其實(shí)許可制度說(shuō)的是凡是需要政府同意的事未經(jīng)政府批準(zhǔn)你就做不了，否則，做了要懲罰你。這是兩方面的，一個(gè)方面是政府沒(méi)有批準(zhǔn)的，凡是禁止的就不能做，除非經(jīng)過(guò)許可，如果你做了就要受懲罰。以這樣的觀點(diǎn)衡量現(xiàn)在的許可制度，這范圍就非常寬。前段時(shí)間討論“非行政許可審批”，這是許可法出來(lái)后一個(gè)新的名字。說(shuō)這個(gè)是“審批”不是“許可”，“許可”和“審批”的界限是怎么劃的？剛開(kāi)始時(shí)我們搞審批制度改革是寬泛地在說(shuō)。許可法有了以后，許可制度主要是指對(duì)外：政府和市場(chǎng)、公民之間的關(guān)系。政府內(nèi)部，比如人事方面、財(cái)政方面的事情經(jīng)過(guò)審批，內(nèi)部審批不是許可。所以有“非行政許可審批”一說(shuō)。這個(gè)名詞出來(lái)以后又產(chǎn)生了問(wèn)題，因?yàn)?/span>“非行政許可審批”就是內(nèi)部的，不受許可法的規(guī)范。后來(lái)就有的部門(mén)把許可也塞進(jìn)了“非行政許可審批”。仔細(xì)翻，目前已公布的“非行政許可審批”的名單中，就有一些其實(shí)是許可，以此躲開(kāi)許可法的制約和規(guī)范。現(xiàn)在應(yīng)該把這些再剔除出來(lái)。
行政許可法還規(guī)范了好幾方面改革：一是設(shè)定主體的限制，或者說(shuō)我們從《行政處罰法》開(kāi)始所采取的一個(gè)辦法——設(shè)定權(quán)。許可的設(shè)定權(quán)要比處罰的設(shè)定權(quán)設(shè)得高，后來(lái)強(qiáng)制法設(shè)得更高。許可法把部門(mén)規(guī)章的設(shè)定權(quán)取消了，這是朱镕基的意見(jiàn)，不能既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。于是把部門(mén)規(guī)章設(shè)定去掉了。這是非常英明的一個(gè)決定。現(xiàn)在被撤銷(xiāo)的行政審批制度名單，已經(jīng)搞了五次，除了這次以外，前面幾次全是規(guī)章，另外，審查許可設(shè)置是否合理。當(dāng)中還有收費(fèi)的限制，許可法明確規(guī)定只有法律和行政法規(guī)才能設(shè)定，但實(shí)際上許可法以后，地方也仍有設(shè)定收費(fèi)的，比如汽車(chē)牌照拍賣(mài)收費(fèi)，至今仍在收，幾年也沒(méi)人管。
這里面尤其要注意《行政許可法》提出的幾項(xiàng)可以不設(shè)許可的原則：一項(xiàng)是公民法人和其它組織能夠自主決定的。第二項(xiàng)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠解決的。這個(gè)問(wèn)題可能是這次許可法里一定要很好考慮的問(wèn)題，現(xiàn)在最重大的問(wèn)題是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里設(shè)置了很多門(mén)檻，使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不能進(jìn)入，而國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)則可進(jìn)入任何競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。這就是近年來(lái)人們常說(shuō)的“國(guó)進(jìn)民退”。如果要說(shuō)審批制度改革，首先就要按許可法的這一規(guī)定，把凡是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制領(lǐng)域里設(shè)置的限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入的許可，全都清理掉。第三項(xiàng)是行業(yè)組織或者中介組織能夠解決的。這可能在中國(guó)還得有一段時(shí)間，因?yàn)槲覀兊闹薪榻M織、行業(yè)組織還不是非常健全，還不能完全擔(dān)負(fù)起作為公共行政組織的任務(wù)，還得有一個(gè)培養(yǎng)的過(guò)程。但這是行政體制改革，政府轉(zhuǎn)變職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我們應(yīng)該加速推進(jìn)這方面的改革。我記得朱镕基做第一個(gè)政府工作報(bào)告時(shí)就說(shuō)要培育社會(huì)中介組織，結(jié)果至今這類(lèi)組織的發(fā)展還是不太盡如人意。第四項(xiàng)是事后監(jiān)督解決，不需要事先的門(mén)檻。所以如果要說(shuō)改革，首當(dāng)其沖就要對(duì)現(xiàn)在的許可制度作徹底清理，哪些是可以取消的應(yīng)予以排除，其基本標(biāo)準(zhǔn)就是許可法第13條所確定的方向和原則。這個(gè)事情不是很難做，關(guān)鍵要看有沒(méi)有決心，因?yàn)樾姓S可制度背后涉及到巨大的利益，而困難也就在于此！
當(dāng)然，行政許可法本身也存在一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步深入研究，加以完善。謝謝！
來(lái)源：北大公法網(wǎng)