城市治理的系統(tǒng)工程，需要多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)的現(xiàn)代執(zhí)法觀念和制度，才能更有效地推動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，這是行政管理創(chuàng)新和社會(huì)管理創(chuàng)新的共同要求和契合點(diǎn)。
人物：莫于川
莫于川：中國人民大學(xué)教授、博士研究生導(dǎo)師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任
中國網(wǎng)：最近城管的負(fù)面消息很多，很多人也質(zhì)疑設(shè)立城管部門的必要性。我們國家當(dāng)初設(shè)立城管部門是基于什么樣的考量？
莫于川：新中國建立后，國家開始重視城市建設(shè)，把重心放在城市建設(shè)上，叫做“人民的城市人民建”，但卻忽視了城市管理。那時(shí)候人們普遍認(rèn)為，城市管理是一個(gè)非常簡(jiǎn)單的事，所以我國以前一直沒有把城市管理提到議事日程，未給予足夠的重視，被批評(píng)為“人民的城市無人管”。這是以前存在的問題。
我們國家的管理體制中，在中央層面一直沒有最終確定一個(gè)部門承擔(dān)城市管理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能。后來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，我國的城市數(shù)量越來越多，城市規(guī)模越來越大，“城市病”日益突出，城市管理出現(xiàn)了很多問題，城市管理的必要性和復(fù)雜性也日益凸顯出來，大城市作為復(fù)雜大系統(tǒng)的脆弱性逐漸為人所知。這時(shí)人們才想到須要注重城市管理，要兼顧城市建設(shè)和城市管理，這是設(shè)立城管的初衷之一。
在城管部門設(shè)置之前，城市管理是分散執(zhí)法的狀態(tài)。一個(gè)流動(dòng)攤販在城市擺攤，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境等部門陸續(xù)地甚至同時(shí)來執(zhí)法，那時(shí)就有“七個(gè)大蓋帽圍住一個(gè)小草帽”（實(shí)施處罰）的民間說法。這種分散管理的街頭執(zhí)法體制顯然不合理。那時(shí)還出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的“三亂現(xiàn)象”，也即“亂處罰、亂收費(fèi)、亂攤派”的問題。這些問題在上世紀(jì)八十年代末、九十年代初非常突出，各方呼吁要解決城市管理中的分散執(zhí)法問題，這是設(shè)立城管的第二個(gè)原因。
1996年3月我國頒布了《行政處罰法》，那時(shí)候希望通過這個(gè)立法來解決“三亂”問題，其中包括規(guī)范街頭執(zhí)法行為。《行政處罰法》第16條專門規(guī)定了“相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)”的制度。也即得到專門授權(quán)后，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。
原來是七個(gè)“大蓋帽”在街頭執(zhí)法，此項(xiàng)改革初期，在一些地方?jīng)]有成立新的機(jī)構(gòu)，而是經(jīng)過授權(quán)之后仍由那七個(gè)“大蓋帽”在街頭執(zhí)法，在另一些地方成立了新機(jī)構(gòu)，經(jīng)過授權(quán)之后變成了八個(gè)“大蓋帽”在街頭執(zhí)法，這是因?yàn)椋鹊钠邆�(gè)機(jī)構(gòu)仍在行使行政處罰權(quán)，顯得很不合理。所以，后來各地就陸續(xù)作出規(guī)定，集中由某個(gè)機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán)以后，原先那那些機(jī)構(gòu)就不再行使該項(xiàng)行政處罰權(quán)了，真正變成了一個(gè)“大蓋帽”實(shí)施街頭執(zhí)法。
后來的普遍做法是，專門成立一個(gè)新機(jī)構(gòu)集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權(quán)，這就是城管局，有的地方叫城管執(zhí)法局或者城管綜合執(zhí)法局。北京市宣武區(qū)率先成立城管部門，隨后其他各地相繼成立。
以往很多法律、法規(guī)作出了專項(xiàng)規(guī)定，某個(gè)事項(xiàng)由誰管，誰有權(quán)來處理，那么管理手段、執(zhí)法依據(jù)就賦予誰。之前這些街頭執(zhí)法的行政處罰權(quán)，是給了原先的七個(gè)“大蓋帽”，城管部門成立后，集中了行政處罰權(quán)，但并未跟進(jìn)為城管執(zhí)法完整配套地制定相應(yīng)的法律、法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)，主要還是依據(jù)原先的法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)施行政處罰，這就是所謂“借法執(zhí)法”。所以，城管執(zhí)法存在法律依據(jù)不夠充分或曰缺乏高位階立法的問題。
中國網(wǎng)：城管和別的執(zhí)法主體有什么不一樣的嗎？
莫于川：在城管部門剛設(shè)立的時(shí)候，任務(wù)還比較少，后來逐漸增多。最初，原先的部門都不愿意放手街頭執(zhí)法權(quán)。后來很多地方政府就專門作出決定，由原先的部門讓出一部分管理職能、執(zhí)法事項(xiàng)，讓城管部門來承擔(dān)。起初那些部門并不情愿，后來他們發(fā)現(xiàn)，把街頭執(zhí)法權(quán)交出去特別好。因?yàn)槟切┙诸^執(zhí)法對(duì)象的老百姓一般都是弱勢(shì)群體，和弱勢(shì)群體打交道的難度很大，按有些部門的話說，“收不了幾個(gè)錢，還容易發(fā)生矛盾”。很多部門意識(shí)到了這一點(diǎn)，于是就有開始愿意把街頭執(zhí)法權(quán)交出去，甚至樂意、主動(dòng)、附帶給點(diǎn)好處地把街頭執(zhí)法權(quán)交出去（好處就是附送一點(diǎn)許可、審批權(quán)）。這樣，街頭執(zhí)法權(quán)就陸續(xù)確定下來都交給城管了。而且，開初階段，城管部門也愿意接受這樣的執(zhí)法事項(xiàng)和處罰權(quán)力。
就這樣，城管部門的任務(wù)越來越重，涉及的范圍越來越廣。城管部門管理的一般是12-14個(gè)領(lǐng)域，涉及管理事項(xiàng)共有200多項(xiàng)，最多的城市達(dá)到300多項(xiàng)，而且許多地方政府對(duì)城管部門特別依賴，什么疑難問題都交給城管部門。就這樣，街頭執(zhí)法權(quán)就慢慢地全都集中在城管部門手里了，這是一個(gè)慢慢慢慢的漸變過程。城管的街頭執(zhí)法權(quán)，包括檢查、處罰、拆遷、秩序整頓以及各種臨時(shí)管理執(zhí)法任務(wù)，這些都特別容易與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生沖突，都是“難啃的骨頭”，而且地方政府還不斷給他們?cè)鎏怼半y啃的骨頭”，城管部門逐漸感覺到了難以消化、難以承受，但已身不由己、欲退不能，陷于越來越尷尬、吃力、受罰、被動(dòng)的境地。
中國網(wǎng)：城管面臨著什么樣的執(zhí)法困境？
莫于川：除了體制不順、認(rèn)識(shí)滯后等問題之外，城管執(zhí)法主要還面臨著法律依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足的困境。前面講到過，城管部門主要是“借法執(zhí)法”，也即執(zhí)法過程中往往是把為其他部門制定的專門法律法規(guī)的規(guī)定借用來作為執(zhí)法依據(jù)，這是因?yàn)殡m然已有一些地方推出了若干有關(guān)城管的地方立法，但從全國范圍來看一直缺乏中央層次的城管專門立法，所以說城管執(zhí)法存在“法律依據(jù)不足”的現(xiàn)實(shí)問題。
城管部門在執(zhí)法的時(shí)候，還面臨手段不足的難題。比如說強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，原先七個(gè)“大蓋帽”的時(shí)候，很多“大蓋帽”也沒有這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，到了關(guān)鍵時(shí)刻也是要交給擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行，或者請(qǐng)求該行政機(jī)關(guān)來配合（例如請(qǐng)公安機(jī)關(guān)來配合）；而當(dāng)那一部分街頭執(zhí)法權(quán)交給城管部門的時(shí)候，城管部門依然沒有這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。何況有些部門只愿意交出“難啃的骨頭”，不愿意交出關(guān)鍵的權(quán)力，或者說只交出模糊的權(quán)力，那些比較難處理的權(quán)力，在立法上并不清晰的地方，就干脆交出來給城管，這也造成城管執(zhí)法“手段不足”。執(zhí)法依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足，都是城管的“先天不足”。
城管已經(jīng)有一些先天不足，可是后天的調(diào)理、調(diào)整、培養(yǎng)也不太理想。
后天調(diào)整不理想體現(xiàn)在如下方面：首先就是機(jī)構(gòu)性質(zhì)、身份保障和隊(duì)伍建設(shè)的問題。城管是新成立的部門，一開始要什么沒有什么，和其他部門相比，既沒資源也沒經(jīng)驗(yàn)，沒有老底子。就隊(duì)伍的身份保障來說，城管部門是眾多行政執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中人數(shù)最多的部門之一，但公務(wù)員身份卻得不到保障，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)被人為地弄得很模糊，而且城管部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)非常有限，整個(gè)隊(duì)伍比較年輕，所以提拔晉升機(jī)會(huì)比其他的部門少多了。城管部門在隊(duì)伍建設(shè)上也有很大的缺陷，比如說成立之初從其他部門調(diào)入的人員，以及后續(xù)招收的城管隊(duì)員，很多人并不是法律專業(yè)出身，入門之后又陷于繁重的執(zhí)法事務(wù)，沒有更多機(jī)會(huì)接受系統(tǒng)的法學(xué)教育培訓(xùn)。
第二個(gè)就是經(jīng)濟(jì)地位和福利保障的問題。實(shí)事求是地說，橫向比較起來，城管部門的福利待遇解決得不夠好。一個(gè)地方新成立一個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法人員幾百人，又沒有老底子，如果領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)沒有給予特殊的重視和照顧，怎么可能為其提供更好的福利待遇？
第三個(gè)是城管工作條件沒有予以足夠保障。城管執(zhí)法隊(duì)伍的通訊工具、交通工具、執(zhí)法工具、通訊手段、取證手段，這些都往往比較缺乏。再加上城管執(zhí)法的宣傳工作沒有跟上，在國家層面沒有一個(gè)部委、省區(qū)層面沒有一個(gè)廳局來指導(dǎo)開展此項(xiàng)工作，沒能得到廣大市民的充分理解，執(zhí)法工作的外部環(huán)境遠(yuǎn)不夠好。一個(gè)執(zhí)法部門要做好執(zhí)法工作，非常需要外界對(duì)它的理解和支持，可是城管得到的支持和理解，確實(shí)不夠多。
新成立的城管什么資源都沒有，執(zhí)法依據(jù)有限，管理經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏與別的部門長期形成的友好關(guān)系，缺乏部門之間的合作資源，加上這個(gè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法隊(duì)伍是新組建的，有一個(gè)培養(yǎng)提高、積累經(jīng)驗(yàn)的過程，還有他們的福利待遇須要平等解決的問題，這一切都存在很多、很大的問題和矛盾，再加上這么多年來，可能有些地方在領(lǐng)導(dǎo)管理體制上也沒有完全理順，也非常不一致，例如城管局局長的職級(jí)。所以說城管“后天調(diào)整不足”就成為普遍現(xiàn)象。
城管部門在時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大、執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法手段不足、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足、執(zhí)法對(duì)象特殊（例如流動(dòng)商販）、執(zhí)法任務(wù)特殊、執(zhí)法難度非常大、執(zhí)法環(huán)境不寬松的情況下，特別是在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)識(shí)、理解、支持、配合都非常不足的情況下，城管部門仍然克服各種困難，積極開展監(jiān)管執(zhí)法工作和行政服務(wù)工作，包括積極探索柔性執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、說服教育等新的執(zhí)法方式，完成了保障城市生活秩序的執(zhí)法任務(wù)，可謂步履維艱、非常不易、應(yīng)予理解，但其帶來的問題和困惑也同樣多。
中國網(wǎng)：城管部門在街頭執(zhí)法時(shí)，不少暴力事件經(jīng)常見諸于報(bào)端，引起輿論反響。本來是正當(dāng)?shù)某鞘泄芾恚趺磿?huì)演變成街頭暴力事件呢？
莫于川：城管暴力執(zhí)法和小販暴力抗法的根源在于兩個(gè)目標(biāo)的不吻合，也就是城市管理目標(biāo)和老百姓的生存目標(biāo)之間有太大差距。實(shí)施城市管理，要達(dá)到某個(gè)目標(biāo)，這個(gè)城市管理的目標(biāo)有時(shí)候是城管自己定，也有很多時(shí)候是老百姓定，但更多時(shí)候是地方領(lǐng)導(dǎo)定。
城管面臨的城市渣土、噪音、油煙、小市場(chǎng)等問題，由于存在鄰避心理，所以解決起來非常疑難。比如說某個(gè)小區(qū)的住戶，即便他的經(jīng)濟(jì)條件好，非常反對(duì)流動(dòng)攤販，因?yàn)樗Ｍh(huán)境清靜，樓下和小區(qū)周邊沒有攤販、垃圾、噪音、油煙味來影響他的生活，但他也往往希望購物便利、請(qǐng)客方便、價(jià)廉物美、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多多，所以也希望把流動(dòng)攤販設(shè)置在別人家的樓下但又不要離我家太遠(yuǎn)，讓我不受負(fù)面干擾又能享受商業(yè)便利，這叫鄰避心理。最典型的就是城市垃圾處理場(chǎng)所的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行遇到的特殊矛盾，修建城市地鐵按照規(guī)劃移植地鐵線路地面的部分植物引起的有無長途通勤者之間的激烈爭(zhēng)議。何況并不是所有市民的經(jīng)濟(jì)條件都很好，經(jīng)濟(jì)條件較差的大量市民百姓對(duì)流動(dòng)攤販持有更大需求，因?yàn)榱鲃?dòng)小攤既便宜又便利，流動(dòng)攤販形成的臨時(shí)市場(chǎng)方便了非常大、非常多的群體。
所以城市管理者就面臨兩種需求的矛盾，允不允許開辦臨時(shí)流動(dòng)市場(chǎng)就處于兩難。城市管理的需求和老百姓的需求，也即秩序需求和生活（生存）需求，難以同時(shí)完全滿足，這是一種兩難選擇。
另外，有的地方領(lǐng)導(dǎo)有一種偏好，他們對(duì)城市的管理更多考慮的是虛榮、扭曲、荒唐的政績工程。他們片面地認(rèn)為，一個(gè)城市一眼看過去整整齊齊，房屋一樣高，標(biāo)牌一樣寬，車站一樣長，沒有流動(dòng)攤販，沒有殘疾人走路，最好連自行車都沒有，那就便于管理了，那就說明他管理得好。有時(shí)候某些城市領(lǐng)導(dǎo)人提出的管理目標(biāo)與老百姓的生存目標(biāo)差得非常遠(yuǎn)，被稱為嚴(yán)重脫離地氣。
例如，幾年前東北某個(gè)縣的新領(lǐng)導(dǎo)班子上任后提出，城市發(fā)展目標(biāo)是“建設(shè)一個(gè)沒有平房的新縣城”，他們認(rèn)為只有全是樓房的縣城才配稱為實(shí)現(xiàn)了建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的21世紀(jì)中國的新縣城；可是，全世界那么多的現(xiàn)代化大都市，根本就找不到一個(gè)是完全沒有平房的啊！選擇住平房或者住樓房，這完全是市民的個(gè)人權(quán)利，受到憲法和法律保護(hù)的啊！可憐那些祖祖輩輩住在縣城平房里的老百姓，在只能領(lǐng)到極不合理、很低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償款的情況下，堅(jiān)決不愿搬離祖宅，他沒法搬家啊，這里有他深厚的感情，何況拿著那么一點(diǎn)補(bǔ)償款沒法買到面積大致相同的住房啊！這時(shí)，城管部門根本無法完成縣領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的如此脫離國情、侵犯人權(quán)、嚴(yán)重違法、極為荒唐的城管執(zhí)法任務(wù)，于是在強(qiáng)制拆遷過程中就造成“拒遷戶”死亡的悲劇。可見，當(dāng)兩個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)時(shí)，讓夾在中間的城管部門和在第一線的執(zhí)法人員非常難堪和痛苦，即便都有極高的法律素質(zhì)和執(zhí)法能力也無法完成任務(wù)。這就是沒有以人為本、沒有關(guān)注民生、只求異化政績的方向性錯(cuò)誤。
中國網(wǎng)：城管在執(zhí)法時(shí)應(yīng)該秉持什么樣的理念呢？
莫于川：前面提到，有時(shí)候城管部門和管理對(duì)象發(fā)生沖突，形成暴力執(zhí)法與暴力抗法的惡性循環(huán)、因果相報(bào)，根子出在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤決策。
領(lǐng)導(dǎo)人下死命令，往往是違反國家法律和政策規(guī)定的瞎指揮，可謂目標(biāo)怪、時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大，城管部門根本沒法完成任務(wù)，但是領(lǐng)導(dǎo)又硬性要求他們完成。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)給城管部門布置了一個(gè)很不合理的任務(wù)，就把第一線的執(zhí)法隊(duì)員和協(xié)助執(zhí)法人員坑苦了。如果城管執(zhí)法隊(duì)員對(duì)于現(xiàn)代行政執(zhí)法又缺乏正確認(rèn)識(shí)，那問題就更加嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)成倍增加。
現(xiàn)在倡導(dǎo)城管執(zhí)法應(yīng)秉持“以人為本、關(guān)注民生、將心比心，柔性為主，剛?cè)嵯酀?jì)”的理念，但很多城管隊(duì)員不知曉新的執(zhí)法理念。
例如，1996年出臺(tái)的《行政處罰法》第五條規(guī)定，在行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“處罰與教育相結(jié)合”。這就意味著城管在執(zhí)法時(shí)既要處罰違法者，還要教育他，讓他知道為什么被處罰，要吸取教訓(xùn)、知錯(cuò)改錯(cuò)，以后要自覺守法，不要做出違法侵權(quán)的行為，下次才不會(huì)被處罰，這對(duì)他自己、對(duì)各方面都有好處。
《行政強(qiáng)制法》還規(guī)定，在采取強(qiáng)制手段之前，必須先采取非強(qiáng)制手段，非強(qiáng)制手段沒有窮盡之前，不得采取強(qiáng)制手段，即便在非強(qiáng)制手段窮盡之后必須采取強(qiáng)制手段的時(shí)候，也要采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制手段，也即先盡量采取最小傷害的強(qiáng)制手段。該法第五條的這段原話是：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”該法在立法過程中，法律草案中的“適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制手段”這句話曾表述為“最小傷害的強(qiáng)制手段”。換句話說，可將我國《行政強(qiáng)制法》的性質(zhì)理解為行政強(qiáng)制行為約束法、控制法、防范法。可是我們很多城管執(zhí)法隊(duì)員沒有這樣去認(rèn)識(shí)這部新法，沒有充分理解這部新法帶來的觀念變化和新的執(zhí)法要求。
中國網(wǎng)：怎樣才能既管理好城市，又能化解城管執(zhí)法存在的矛盾呢？
莫于川：目前城管執(zhí)法存在一個(gè)很嚴(yán)重的問題，就是脫離群眾、脫離國情。我一直認(rèn)為，狹隘的“小城管”理念害死人。原來城市管理是七個(gè)“大蓋帽”在管，現(xiàn)在成了一個(gè)“大蓋帽”的事情。城管工作非常復(fù)雜，城管部門在執(zhí)法工作中經(jīng)常會(huì)跟原先的職能部門有聯(lián)系，但有些部門現(xiàn)在認(rèn)為，這只是城管一家的事情，抱持事不關(guān)己、多一事不如少一事的態(tài)度，站在旁邊看熱鬧或者看笑話。這種狹隘的“小城管”觀念對(duì)于做好城市管理工作有害無益。
“小城管”理念認(rèn)為，城管工作是城管部門一家的事情，無非是一種部門職能，這是過時(shí)的、錯(cuò)誤的。應(yīng)當(dāng)看到，城市管理是一個(gè)城市政府應(yīng)該做的事情，很多城管工作需要多個(gè)部門共同完成，更需要城市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)視為城市政府的職能。我認(rèn)為一定要從“小城管”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟪枪堋崩砟睿駝t很多問題難以解決。
還有一個(gè)情況：一個(gè)城市分為好多功能區(qū)，需要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。例如需要先規(guī)劃、建設(shè)好某個(gè)功能區(qū)，后續(xù)才便于該功能區(qū)展開正常的運(yùn)營、運(yùn)轉(zhuǎn)、維持，這叫“規(guī)劃在前、建設(shè)在中、城管在后”。如果上游、中游環(huán)節(jié)的規(guī)劃、建設(shè)部門，根本不考慮下游環(huán)節(jié)的城管執(zhí)法，在規(guī)劃的時(shí)候就沒考慮好，建設(shè)的時(shí)候就沒有做好，存在一大堆不科學(xué)、不合理、難運(yùn)行、難持續(xù)的城市規(guī)劃和建設(shè)問題，把問題都丟給下游環(huán)節(jié)的城管，那么城管隊(duì)員都變成神仙、都還累死了，也沒法做好城管工作。所以狹義的部門管理觀須要回歸于科學(xué)的城市管理觀，樹立“大城管”觀念，城市管理應(yīng)當(dāng)作為政府職能并進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，否則日益繁重的城市管理任務(wù)根本完不成。
城市是所有市民的生活共同體和命運(yùn)共同體。城市管理不但要樹立政府職能觀，由城管部門一家挑擔(dān)變?yōu)檎捌渎毮懿块T共同挑擔(dān)，也即地方政府負(fù)責(zé)、城管部門執(zhí)行、其他部門配合，而且要由單純政府職能回歸于政府和社會(huì)的共同責(zé)任，這是現(xiàn)代民主行政的要求。當(dāng)城市管理出現(xiàn)問題時(shí)，大家都在批評(píng)城管部門，可是，其他政府部門也盡到了自己的責(zé)任么？許多的企業(yè)、事業(yè)單位及其他社會(huì)組織做出了什么貢獻(xiàn)？廣大市民又該承擔(dān)什么責(zé)任？如果沒有其他社會(huì)成員（包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人）的參與、配合和行動(dòng)，那么大的現(xiàn)代城市，幾百萬人口，僅僅依靠幾百人的城管隊(duì)員，就能把這個(gè)城市共同體管好么？
很多城市都在更新觀念、創(chuàng)新制度，推進(jìn)管理創(chuàng)新，提升管理生產(chǎn)力。在觀念問題解決之后，還有制度不完善的問題也需要解決。通過帕累托改進(jìn)來推動(dòng)城管改革是有可能的，也即推出某個(gè)改革創(chuàng)新舉措，如果沒有一位成員的利益受損、生活質(zhì)量下降，但至少有一部分成員由此獲益、生活質(zhì)量提升，就值得推動(dòng)此項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措。例如，南京今年3月1日就開始實(shí)施一部新的地方性法規(guī)《城市治理?xiàng)l例》，在全國首次把城市管理的提法轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫淼奶岱ǎㄟ^多種體制、機(jī)制和方法創(chuàng)新，例如成立由官民合作組成的議事咨詢職能兼具部分決策協(xié)調(diào)職能機(jī)構(gòu)——城市治理委員會(huì)(已成立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)的市一級(jí)委員會(huì)由38個(gè)公務(wù)委員和45個(gè)公眾委員組成)，把復(fù)雜疑難的城市管理難題由政府官員和市民代表共同商討做出改善決定加以解決，以期實(shí)現(xiàn)政民合作、共同治理，其探索實(shí)踐值得關(guān)注。
治理是上個(gè)世紀(jì)八十年代開始出現(xiàn)的公共行政理念，許多管理和服務(wù)不再視為單純的行政機(jī)關(guān)的職能、職權(quán)和職責(zé)，而是作為區(qū)域內(nèi)所有成員的共同責(zé)任，由單純的行政管理走向共同治理，由政府和民眾共同治理城市，建設(shè)城市社會(huì)共同體成為社會(huì)成員的共同責(zé)任。
須知城市管理既是城管部門的事情，也是其他部門的事情，也是社會(huì)組織的事情，也是人民群眾的事情。我國《憲法》第二條第三款規(guī)定，中華人民共和國公民有權(quán)依法通過各種途徑和形式管理兩事務(wù)、兩事業(yè)，也即管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)、文化事業(yè)。城市管理就是典型的社會(huì)事務(wù)。對(duì)于城市管理，人民群眾有權(quán)也有責(zé)，每一個(gè)社會(huì)成員都能行使權(quán)利，都承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，千斤重?fù)?dān)眾人挑，相對(duì)來說城市管理就會(huì)容易很多。
行政法有個(gè)術(shù)語叫做“參與行政、合作行政”，就是走向共同治理，這是行政民主化的表現(xiàn)和要求，也是一種世界潮流。只有這樣進(jìn)行革新，城管部門才能完成越來越艱巨的執(zhí)法任務(wù)，否則城管部門就會(huì)孤軍奮戰(zhàn)、單打獨(dú)斗，就會(huì)越來越被動(dòng)，這樣下去沒有出路。
參與行政、合作行政是一個(gè)世界潮流。國外也有城市管理的難處。也在尋找革新出路。我在日本考察時(shí)，注意到日本的街頭執(zhí)法，例如治理機(jī)動(dòng)車、自行車亂擺放的交通管理，參與管理的人員幾乎都是退休的老頭、老太太組成的志愿者，他們配合執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，甚至承擔(dān)了多數(shù)的工作任務(wù)，維持了很好的交通秩序。這樣的一種志愿者參與、配合執(zhí)法部門來完成城市管理任務(wù)的做法應(yīng)該提倡。我們現(xiàn)在的交通協(xié)管隊(duì)員也可以、也正在做這樣的事，但是不能一出問題就把責(zé)任一股腦兒推給協(xié)管隊(duì)員。在招聘協(xié)管隊(duì)員以后，應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和嚴(yán)格的管理，才有助于完成繁重的城市管理任務(wù)。
我的基本看法是，城市生活共同體的有效運(yùn)行，需要發(fā)揮每一個(gè)組織、每一位市民的作用，讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時(shí)代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予他們的權(quán)利，是運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展難題的表現(xiàn)。換言之，城市治理的系統(tǒng)工程，需要多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)的現(xiàn)代執(zhí)法觀念和制度，才能更有效地推動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，這是行政管理創(chuàng)新和社會(huì)管理創(chuàng)新的共同要求和契合點(diǎn)。可喜的是，許多地方、部門都在積極進(jìn)行這樣的改革創(chuàng)新探索，多數(shù)革新舉措的效果是正面的，即便遇到挫折走了彎路，也應(yīng)寬容對(duì)待，肯定探索精神。
中國網(wǎng)：觀念更新后，還需要哪些配套改革？
莫于川：城市管理的觀念更新以后，還要有體制的變化和立法的跟進(jìn)，否則這會(huì)讓第一線的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員感到很為難。為難之中就容易出問題，執(zhí)法部門會(huì)感到進(jìn)退失據(jù)，執(zhí)法隊(duì)員難免產(chǎn)生暴力傾向。這樣，先天不足的城管執(zhí)法，后天調(diào)整進(jìn)度也就無法跟進(jìn)，總是不能與其他執(zhí)法部門看齊。
以城管執(zhí)法為主的綜合執(zhí)法體制改革已經(jīng)探索了很長時(shí)間，不是三年、五年、八年、十年，而是已經(jīng)十六年！如果說這樣的體制設(shè)計(jì)得很好，總不會(huì)實(shí)行了十六年還常被譏諷為“城管是非法組織、非法存在、非法活動(dòng)”吧？推行了十六年的這個(gè)改革，一定是什么地方出了問題，現(xiàn)在已經(jīng)到了須要深刻檢討、認(rèn)真反思、重尋出路的時(shí)候。
即便仍然把城管視為一種地方事務(wù)，從我們的國情出發(fā)，我認(rèn)為還是應(yīng)該確定一個(gè)中央部門負(fù)責(zé)管理這件事情，不能再讓上千個(gè)城市的城管部門、數(shù)百萬城管隊(duì)員繼續(xù)單打獨(dú)斗、孤軍奮戰(zhàn)，一直沒有任何上級(jí)機(jī)關(guān)提供的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范和權(quán)益維護(hù)。我國已有一些管理專門地方事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)，例如國家民委、港澳辦、臺(tái)辦，它們分類管理某項(xiàng)地方事務(wù)，使得有關(guān)地方事務(wù)基本能夠推進(jìn)。我的建議是，上述地方事務(wù)管理部委暫時(shí)可以不變，但最好在國家層面再成立一個(gè)綜合性的地方事務(wù)部，其首要的職能就是指導(dǎo)協(xié)調(diào)作為地方事務(wù)的城市管理、治理事務(wù)；長遠(yuǎn)來看，待到各方面條件成熟之后，民族事務(wù)、香港事務(wù)、澳門事務(wù)、臺(tái)灣事務(wù)等中央管理的地方事務(wù)，也可以逐步交由這個(gè)地方事務(wù)部承擔(dān)管理職能，包括指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、資助和扶持等職能，由此形成真正的大部，還可精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。
當(dāng)然，如果設(shè)立地方事務(wù)部的方案無法實(shí)施，至少可以選擇次優(yōu)方案，也即由國務(wù)院法制辦公室設(shè)立（或掛牌）城市綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)司來承擔(dān)對(duì)于城市治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能，或者由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立（或掛牌）城市管理指導(dǎo)協(xié)調(diào)司來承擔(dān)對(duì)于城市治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能。這樣的體制改革，涉及部門和人員不多，動(dòng)靜和成本不大，是比較易于推行的。我覺得，如果明確了某個(gè)中央部委負(fù)責(zé)這件事情，能從國家層面提供相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范的政策指導(dǎo)、方針指導(dǎo)、方法指導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)，特別是及時(shí)推動(dòng)中央層次的有關(guān)立法和部門協(xié)調(diào)，城管工作就有可能在宏觀體制不變的情況下，得到必要的改進(jìn)、推動(dòng)和加強(qiáng)，切實(shí)推動(dòng)依法治理城市，真正實(shí)現(xiàn)“人民的城市人民管”，這是法治中國的題中應(yīng)有之義。
來源：“中國網(wǎng)”2013-08-24