作為美國文化軟實力的一部分，CIA和FBI的特工形象伴隨好萊塢大片滲透到全球各地。然而，這些神秘莫測、技藝高超的特工及其所屬機構在美國國家安全體系中只能算作一種“戰術性存在”，屬于情報搜索和任務執行的層次。在美國，包括這兩個名牌機構在內的一共16個情報類機構被整合入一個被稱為“國家安全委員會”（National Security Council，以下簡稱NSC）的安全決策權力體制之下。然而，這個委員會也還不是美國國家安全的頂點，而不過是一個服務于總統的咨詢協調機構。美國安全戰略與決策的真正頂點在總統那里。1947年《國家安全法》正式設立了這一委員會，開啟了美國安全戰略決策體制的新時代。經過半個多世紀的演變，NSC已經成為美國總統安全決策程序的核心要素，成為領導和整合美國軍政情報與決策機構的綜合性網絡，成為美國總統制權力要素的基本支柱之一。
對于美國這樣一個離天堂很近、離歐洲很遠的北美大國而言，地緣環境是如此優越，以至于可以長期固守“孤立主義”傳統，專注于相對簡化的國內安全任務和憲政體制，甚至在很長一段時間內不必去“區分敵我”。然而，這種孤芳自賞式的美國基本停留在19世紀那樣的黃金時代。進入20世紀，潛藏在國父一輩的聯邦黨人那里的帝國理想以及整個19世紀所發生的美國經濟奇跡，使得這個新生的大國不再滿足于國內安全和本國憲政，而開始將戰略眼光投向歐洲母國乃至于整個世界。1917年美國宣布參加一戰，威爾遜所派遣赴歐的絕不僅僅是工業文明武裝起來的美軍，還包括以世界立法者姿態展示出來的新世界秩序構想。從此，美國深陷風云變幻的世界體系之中，這從根本上促使美國領導者重新定位國家的安全戰略與決策體制。如果說之前美國人對“國家安全”還很陌生，缺乏經驗性感受，那么1941年的“珍珠港事件”則無疑構成一個巨大的轉折點，促使他們將“國家安全”納入立法規劃和法律概念之中。美國的國家安全不再依賴于“光榮孤立”，而是依賴于復雜多樣的安全政策，且此類政策日益偏離內政而與國際戰略、外交關系聯系密切。這是一種具有全球視野的國家安全觀，NSC就是這一安全觀的產物。本文即擬對NSC的起源、發展及其法律特征加以考察和描述，以增進我們對美國國家理性及其制度機制的深度認知。
超級總統制：二戰后的憲法難題
NSC體制屬于20世紀美國國家建構（State Building）的主要維度之一，可稱為“安全國家”，與“福利國家”、“行政國家”并舉，共同支撐了美國在20世紀的國家能力擴展。不過，“安全”、“福利”、“行政”這樣一些字眼在1905年前后奉行自由放任主義國家哲學的“洛克納時代”并不多見，甚至屬于另類。與之相應，珍珠港事件之前的美國在國家安全立法和國家安全機構建設方面也顯得非常遲緩，當然，這是與其得天獨厚的地緣政治環境以及孤立主義的國家哲學有關的。同期涉及國家安全的主要舉措并不多，大致包括：1798年亞當斯總統推動通過的歸化法和敵僑法；1882年的排華法案；一戰中的懲治叛亂法。一戰中設立的有關軍事與情報機構在戰后遭到裁減和經費壓縮。美國人習慣了靠近天堂的孤立生活，對于威爾遜的世界主義理想并無太大興趣。然而華爾街危機、羅斯福總統新政和珍珠港事件的接連發生逐漸改變了美國人的安全觀念和世界意識。其中以羅斯福總統為代表的“超級總統制”的出現直接刺激了NSC計劃的啟動和實現。
在美國憲法中，就字面而言，總統并非特別顯赫之職位。相比于直接作為人民代表的國會和手持憲法號令天下的最高法院，總統所代表的行政分支實際上并無制度優勢。但是行政分支具有國會和法院所缺乏的判斷力和能動性。縱觀美國的歷史，每經歷一次重大危機，總統權力都會擴大一個層次，華盛頓、林肯、羅斯福、小布什無一例外。羅斯福總統的權力擴展可以概括如下：（1）借助華爾街危機中的政府救助契機，通過新政立法擴張聯邦行政管轄權和機構體系；（2）通過“包裝法院計劃”逼迫最高法院放棄“洛克納案”以來的“實體性正當程序”審查標準，轉向“程序性正當程序”標準；（3）通過總統行政命令賦予司法部之下的聯邦調查局以戰時特別權力；（4）通過總統行政命令大規模限制日裔美國人的人身自由。國會對此無能為力，而向以保守性著稱的最高法院也主動放棄了對這些總統行為的合憲性審查，配合總統的戰時權力擴張。然而，對于“總統專權”的批評從未停息。這反映了美國憲政體制中的一對矛盾：憲法所建立的常規官僚制適應的是日常行政狀態，無法有效適應戰時需要，而總統之決斷又必須及時做出，即使缺乏相應的法律基礎。“超級總統制”迫使美國精英層嚴肅思考如何從法治原理上加以回應和規訓。另一方面，戰爭還刺激了軍事部門的分化和擴權，出現了所謂的“軍種戰爭”，即不同軍種（如陸軍、海軍等）對戰后軍事體制提出了不同規劃，展開權力競爭。
在此背景下，美國海軍部門的兩位資深人士聯合推出了一份直接決定NSC基本結構的戰略研究報告《埃伯斯塔特報告》。該報告是由海軍部長福萊斯特爾命令其私人顧問埃伯斯塔特起草的，核心意圖在于：（1）反對陸軍部提出的海陸軍一體化整合方案，試圖維持海軍獨立地位；（2）將戰爭中同時膨脹的總統權和軍事部門權納入一個內閣式的國家安全決策程序之中，以軍事官僚制制約和馴化總統制。基于上述意圖，該報告提出了十二點針對性建議，其中最為重要就是建立總統擔任主席的國家安全委員會，作為國家安全組織結構的基石。報告于1945年10月18日呈送杜魯門總統。1947年國會正式通過了基于該報告的《國家安全法》，設立國家安全委員會。不過，軍事官僚制是否能夠成功馴服“超級總統制”呢？這一張力關系對于美國國家安全體制的內在結構演化至關重要。
總統的國家安全委員會：NSC的演化與定型
在1947年《國家安全法》中，NSC的基本職能被界定為“向總統提出有關國家安全的內政、外交和軍事政策的綜合意見，以便能夠使這些軍事機構和政府各部門在國家安全事務方面更有效地協調。”在機構設置上，總統擔任主席，負責召集會議，法定成員包括總統、副總統、國務卿、國防部長等國家安全要害部門領導人，同時設有辦公室及相應文職人員。從文義解釋來看，這只是一個咨議機構，但最初動議這一機構的報告主導人福萊斯特爾卻一直試圖將其推進為一種實體決策機構。時任總統杜魯門對此早有洞察，如操作不當確實可能為美國的“軍國主義化”打開制度上的缺口。作為繼任總統，杜魯門同樣有著美國憲法上的民選基礎，必須捍衛自身權力和“文官指揮軍隊”的軍事組織原則。面對軍事官僚制的改造壓力，杜魯門總統進行了積極有效的反制。在筆者看來，他的成功反制使得NSC始終成為美國三權分立體制下總統制的一部分，而不是使總統稱為一種準“戰時內閣”的一部分。福萊斯特爾等人最初就是從英國戰時內閣“帝國國防委員會”模式中獲得重要靈感的。如何使NSC成為總統的可支配機構呢？這一難題是美國戰后安全決策體制乃至于憲政體制內在演化的重要方面，杜魯門和艾森豪威爾共同奠定了總統在國家安全決策程序中的核心地位，軍事官僚制的僭越意圖被挫敗。
1947年9月26日，NSC第一次會議上，杜魯門總統明確宣告這是“我的委員會”，禁止委員會內出現“首席女高音”，迫使軍方代表福萊斯特爾當場承認該委員會只是咨議機構。當然，軍方并未放棄努力，之后還一直尋求會議的召集權，希望在總統不親自主持會議時確立國防部長主持會議的慣例，但總統傾向于國務卿作為候備主持人。國防部長還是國務卿作為會議主持人？這一點貌似只是一個程序性問題，實則關系極大，涉及到NSC到底是演化為總統制的一部分還是軍事官僚制一部分的大問題。熟知英國史的人都知道，英國首相的權力最初就是從內閣會議的主持權開始的，如果英國國王一直堅持親自主持或委托王室其他成員主持，今日英國憲政的形貌可能會大有不同。除了當面重申總統對NSC的絕對領導權之外，杜魯門還通過“冷宮式”處理的方式弱化軍方代表的政治野心，這表現在其盡量不召集委員會會議而更多依賴非制度化的私人顧問和小圈子解決問題，即使會議獲得召集，杜魯門本人也常常缺席，導致會議無法做出接近決策性質的建議，杜魯門則保留充足的事后否決權。朝鮮戰爭爆發后，杜魯門總統面對的是一個政治野心基本消耗殆盡的NSC， 于是開始相對安全地重視和啟用這一國家安全決策輔助程序。
對于美國總統而言，存在兩種決策輔助系統：一是高度私人化、非制度化的顧問小圈子，由自己絕對信任的少數精英人士充任，這一系統一直存在并對總統決策構成極大影響；二是像NSC這樣的高度制度化與程序化的正式制度。而NSC內部也存在著兩種不同性質的組織要素：一是由總統、副總統及軍事部門、行政部門領導人聯合組成的正式委員會；二是由文職秘書負責的委員會辦公室。杜魯門總統通過加強委員會辦公室來抑制正式委員會的職能和權力，逐漸將該辦公室建構成總統辦公室的一部分，使之更加接近于非制度化的私人顧問系統。艾森豪威爾及其后的美國總統大體沿襲了這一思路。
艾森豪威爾的制度創新在于建立了“總統國家安全事務特別助理”（又稱為國家安全顧問）制度，人選由總統自行任命，無需通過參議院批準。該助理負責管理NSC辦公室，執行跨部門政策協調功能并直接向總統負責和報告。一些赫赫有名的美國精英都曾擔任過這一特殊職位，比如邦迪服務于肯尼迪總統；羅斯托服務于約翰遜總統；基辛格服務于尼克松總統；布熱津斯基服務于卡特總統；等等。
當然，對于明智的總統而言，他們需要同時依賴私人顧問系統（NSC辦公室及國家安全顧問可整合入這一系統）和正式委員會系統。這兩大系統的情報和建議有著不同的分量和價值：私人顧問系統更加可信，對總統更加忠誠，所提建議可以超脫部門利益，但也有劍走偏鋒的視野局限；正式委員會系統更為正規和全面，情報和建議更具綜合性，但也存在部門化的缺陷。總統正好借此兼聽則明，取長補短，相互驗證，從而做出最優決策。
在艾森豪威爾之后，911事件之前，NSC已逐步喪失了二戰后初期那種通過軍事官僚制馴化總統制的政治雄心，開始積極務實地承擔起國家安全決策咨議與協調職能，而總統在堅決捍衛憲法下的總統制地位之后也開始與NSC開展積極合作，使得這一正式委員會系統與總統的私人顧問系統構成總統安全戰略與決策的共同支柱。
911、新安全觀與NSC的決策體系
911事件是繼珍珠港事件之后對美國人的安全觀及其制度體系構成沖擊的最重大事件。珍珠港事件仍然屬于傳統安全觀的范疇，即國家對國家的對稱性戰爭，美國對此類安全的識別和管理具有豐富的經驗和制度準備。而911事件屬于一種國家與恐怖組織之間的非對稱戰爭，國家是具體而有形的存在，但恐怖組織卻是一種空氣一般的無定形存在，甚至就與美國人民混雜一處，難以辨識。而且，傳統安全觀處理的更多是國際關系，911事件卻將美國的安全思維重新拉回本土。當然，既然恐怖威脅的決策系統存在于國外，而且與某些“邪惡國家”有關，那么傳統安全觀下的經驗和制度準備就依然有效，只是需要與基于反恐需求的新安全觀加以協調和整合。
在911事件的刺激之下，美國國會相繼通過了《愛國者法案》（２００１）和《情報改革與預防恐怖主義法》（２００４），對美國的安全體制進行了重要改革，同時優化了ＮＳＣ的職能與結構。前一法案涉及授權美國情報機構對公民進行監聽和檢查，后一法案則提供了美國在新安全觀之下進行安全體制改革的法律依據，是二戰以來最重大的安全體制改革，設立了國家情報主任，成立了國家反恐中心。
當然，所有的改革都沒有突破１９４７年《國家安全法》的基本框架，而是對該框架的完善與擴展，其中ＮＳＣ依然處于核心位置。ＮＳＣ之所以能夠對美國安全決策起到重要作用，制度設計上的一個關鍵點就在于它有效整合了美國的各種情報搜集與執行機構。《國家安全法》及其關聯法律在１９４７年之后經歷了多次修改，要點在于完善和提升國家安全決策的整體性與協同性。
這里根據２００４年《情報改革與預防恐怖主義法》之后的基本情況，對ＮＳＣ領導的美國安全決策體系加以結構性描述。該結構是美國安全決策體制半個多世紀復雜演化的結果，其中包括了軍事官僚制與超級總統制的競爭與合作、總統私人顧問系統與正式委員會系統的競爭與合作、國家安全顧問機制的創設、９１１事件的刺激與法律回應等等。
ＮＳＣ的決策體系包含如下層次：
（１）領導決策層：總統本人，擔任ＮＳＣ主席，在ＮＳＣ建議下做出正式決策；
（２）綜合咨議層：ＮＳＣ的正式委員會，其組成人員包括法定成員和總統特許成員；
（３）一般咨詢、指揮協調與監督層：為了擴展ＮＳＣ的參與者體系，這一層次容納了一般咨詢機構和立法部門，其中一般咨詢機構包括總統外國情報顧問委員會和國家對外情報委員會，指揮協調職能屬于國家情報主任，監督機構則包括眾議院情報委員會和參議院情報委員會；
（４）國家情報主任辦公室及附屬情報機構系統：國家情報主任辦公室負責協調如下情報機構之活動，即國家情報委員會、國家反恐中心、國家反情報執行官辦公室、國家反擴散中心以及１６家具體的情報搜集與任務執行工作機構；這１６家機構處于美國安全決策體系的基層，它們是中央情報局、聯邦調查局、國土安全部、國務院情報與研究司、國家安全局、國防情報局、國家偵察辦公室、國家地理空間情報局、海軍情報組織、陸軍情報組織、空軍情報組織、海軍陸戰隊情報組織、海岸警衛隊情報組織、財政部情報與分析辦公室、能源部情報辦公室以及緝毒局國家安全情報辦公室。
從上述決策體系來看，ＮＳＣ的基本職能與機構網絡已然鞏固并深深鑲嵌入美國的憲政體制之內。
自由傳統：ＮＳＣ與總統制擴展的限度
ＮＳＣ是美國總統制現代擴展的一個重要面向，與美國政治主流傳統之間存在嚴重的張力。美國政治的主流傳統是文官政府、自由主義和孤立主義。這一傳統銘刻于美國人的民族心靈深處并成文于１７８７年憲法之中。然而，美國自身的發展逐步沖破了早期建國者獨善其身的理想，美國一步步卷入復雜的世界體系之中并承擔起領導責任。聯邦黨人的美國或門羅主義的美國都不會遭遇歐洲世界大戰或恐怖主義襲擊，而威爾遜主義的美國卻時刻面臨著各種傳統威脅和非傳統威脅。更重要的是，總有一部分美國人不甘心于美國模式的本土存在，而希望通過各種戰略與政策將其投送到世界每個角落，以證明其普遍性。“安全”似乎是一個消極防御的理由，但美國的安全觀并不消極，也絕不限于防御，而是以“安全＂為理由擴展其權力和影響力。美國總統制的擴展及對主流政治傳統的突破既有內部秩序原因，更有外部擴張因素。
然而，美國政體內部的自由傳統依然具有生命力。這一傳統對“安全”理由及相應的總統權力的擴展保持高度戒備，以至于即使是９１１之后小布什總統的權力擴展都一直處于輿論批評之中。自由傳統可以援助總統反擊軍事部門的“軍國主義化”，也可以援助法院和國會抵制總統的“國家主義化”，對于過度的國際干預同樣保持批評姿態。因此，盡管被總統成功馴服了的ＮＳＣ已經成為總統施政的有力工具且伴隨反恐斗爭而具有更大的管轄權力，但這種權力乃至于特權的行使依然處于國會監督、法院審查和輿論批評氛圍之中，使其不可能過分偏離基本的人權與法治軌道。當然，ＮＳＣ體制屬于美國政治中的“高位政治”（high politics)，是其國家理性的重要制度承載，是總統決策和總統意志執行的重要管道，也是美國推行全球戰略的有力工具，但它只有在自由政體的結構之內才能真正相對安全、高效地運轉，缺乏自由傳統支撐的“優良政體”這一憲政前提，ＮＳＣ很可能演化為其他國家曾出現過的個人獨裁與專制的利器。
因此，作為美國總統制的一種擴展現象，我們既要關注ＮＳＣ的內部結構原理和運作經驗，也要關注這一機構得以安全有效運作的必要制度條件，從而對其形成全面而深刻的認知。
（本文原載《法治周末》2013年6月13日，標題和正文略有修正，作者系北航高研院講師，法學博士）