3月17日，十二屆全國人大一次會議閉幕，在本次會議收到的全部401件代表議案中，由來自山東的人大代表趙冬苓提出、獲30余位代表聯名簽署的《關于終止授權國務院制定稅收暫行規定或者條例的議案》，被媒體和網民等評價為今年兩會最有價值的議案之一。
該議案認為：全國人大將大部分征稅權授予國務院已將近30年，目前中國僅有3個稅種由全國人大制定法律，其他的稅種都是由國務院制定的暫行條例來征收，2012年，全國稅收已突破10萬億元，稅收立法權必須收歸人大。
稅收立法權這個已經存在近30年的爭議之所以關注度突然爆發，無疑和近年來中國一系列稅收政策變化有關。雖然中央一直表示在推動結構性減稅，但是企業和納稅人的感受并不明顯，中國稅負痛苦指數依舊居高不下。
一方面，房產稅試點準備擴大，二手房交易差額開征20％個稅，財政部研究消費稅擴圍方案，環境稅、遺產稅正在研究征收等消息不斷加重人們對私人財產保護的擔憂。一方面，經濟增長放緩的大背景導致各地過頭稅泛濫，各種匪夷所思的稅費名目被曝光，展示著中國稅制及征管的混亂程度。
在專業人士看來，中國當前所有稅收問題都有一個共同的根源，就是稅收法定原則的缺失。稅作為人民自愿讓出的一部分私人財產，目的是換取政府提供必要的公共服務，理應由出錢者而不是花錢者通過立法來確定。而作為民意的代表以及最高國家權力機關，全國人大已將稅收的立法權拱手出讓且不聞不問近30年。
立法權的旁落
所謂稅收立法權，是國家最高權力機關依據法定程序賦予稅收法律效力時所具有的權力，具體包括稅法制定、審議、批準、頒布、實施、修改、補充和廢止等權力。
在發達國家，稅收法定是最重要的原則之一。稅收立法權是國會、議會等代表該國民意的最高權力機構獨享的權力。一個稅種的開征、廢止，哪怕僅是微調，都不是一件容易事，需長時間大范圍的公開討論甚至打架才能確定。如果不能獲得通過，政府即使面臨破產危險，也不敢強行推進。
不過在中國，長期推行計劃經濟的年代，稅收法規明顯落后。改革開放以后，市場經濟得以推進，稅收的重要性越來越凸顯，在這種情況下，出于效率的考慮，中國選擇了由全國人大授權行政機關立法的形式。
1984年9月，在實施國營企業利改稅和改革工商稅制過程中，全國人大常委會通過了《授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》，授權國務院擬定有關稅收條例。
1985年4月，全國人大又通過了《授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，授權國務院對有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，可制定暫行規定或條例，并報全國人大常委會備案。
1985年的這次授權，進一步擴大了國務院的權力范圍。所以雖然1984年的授權在2009年被廢止，但稅收立法權還是掌握在行政機關手中。也正是這兩次授權，導致全國人大稅收立法權旁落28年之多。
這種空白授權，相當于空頭支票，立法部門代表在支票上簽了字，而金額卻空著，讓行政部門隨意填寫。其直接后果是，造成了稅種和稅制的混亂。
中國到底有多少種稅，查詢中央與地方、官方與民間的不同資料可以發現，竟然沒有統一答案。根據2010年7月《羊城晚報》的報道，當時，財政部網站、國家稅務總局網站和北京市地稅局網站統計的稅種總數分別是19個、20個和25個。目前，上述三個網站已將公布的稅種數量統一為19個（其中固定資產投資方向調節稅暫停征收，故實為18個）。
因此，有專家認定中國的稅種遠少于美國等西方發達國家，將其作為反擊中國稅負高的依據。實際上，這完全是由于中外稅種劃分方式不同造成的，在每一個稅種之下，又被細分為若干稅目和稅率。
例如，消費稅這一稅種下共有煙、酒及酒精、化妝品、成品油、小汽車等14種分類，其中小汽車消費稅下又分為乘用車和中輕型商用客車兩類，乘用車下面又按照氣缸容量劃分為7種不同稅率。而營業稅則包括交通運輸業、建筑業、金融保險業、娛樂業等9個稅目，稅目之下還有更具體的劃分。上述很多小稅目，在美國都被劃分成單獨的稅種。
另外，由于稅種性質設置模糊，給地方稅務部門留下“自我發揮”的空間，誕生了很多“編外”小稅目。有網民曾將媒體上出現過的鑄幣稅以及社保稅、月餅稅、饅頭稅、房產加名稅等各種地方上出現的稅目統計在一起，認為中國稅種多達40余種。
目前，中國的稅收法律體系由《個人所得稅法》、《企業所得稅法》、《車船稅法》3部實體法，《增值稅暫行條例》等約30部行政法規以及《增值稅暫行條例實施細則》等50余部行政規章等規范性文件組成。也就是說，按照官方公布的18個稅種來看，僅有個人所得稅、企業所得稅和車船稅3個稅種是依據全國人大立法征收的，其余15個稅種，均來自國務院通過的暫行條例及試點規定，比例高達83.33％。
稅收立法權長期由行政機關控制，還造成了行政權力快速膨脹。政府財政收入急速增長，遠超國內生產總值，城鎮居民、農民收入等的年增長速度，導致“國富民窮”。
據耶魯大學金融學教授陳志武計算，1995年至2007年間，政府財政收入年均增長16％；國內生產總值年均增長10.2％；城鎮居民可支配收入年均增長8％；農民純收入年均增長6.2％。到2007年，政府財政收入增加5.7倍，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別只增加1.6倍、1.2倍。
另一方面，收多少錢、收了錢怎么花都由政府說了算，政府難免有多向民眾征稅的沖動，在經濟不景氣的年份，過頭稅、重復征稅、稅費不分的情況愈發嚴重。而花錢不必接受監督，則政府沒有財政公開的壓力，導致政府收入與提供的福利不對等，以及財政浪費的情況越來越嚴重。
4月起，已經有部分城市開始貫徹國務院今年最新提出的關于房地產市場調控的“國五條”，對二手房交易差額征收20％個稅。關于這一稅種和稅率的調整，既未通過法律途徑，也沒有經納稅人同意，僅憑一紙文件就開始執行，其草率和隨意的程度，引來不少反對。要求人大收回稅收立法權的呼聲，自然獲得更多關注。
立法權收回的法律障礙
要實現人大對稅收立法權的收回，首先應從法律本身入手。因為所謂稅收法定，這里的“法”專指法律，不包括政府制定的行政法規。
然而一個令人尷尬的現實是，法律相關規定的缺失，是人大恢復行使該權力的主要障礙之一。中國絕大多數稅收立法權掌握在國務院及其所屬的行政部門手中，由花錢人而不是出錢人決定收多少稅。
我國《憲法》第五十八條規定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。而2000年通過的《立法法》第八條也規定，對基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度等事項，只能制定法律。
不過，這些條文并不足以維護人大的稅收立法權�！稇椃ā返谖迨鶙l規定：中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。除此之外，對稅收法定原則只字未提。這種只規定了義務，沒明確權利的條款，在中國成立以來的四部憲法中均未作改進，不得不說是《憲法》在稅收方面的重大缺陷。
反觀世界上其他國家，很多都在憲法中對此有明確的規定。法國憲法第34條規定：各種性質的賦稅的征收基礎、稅率和征收方式必須依據法律規定。日本憲法第84條規定：新課租稅或變更現行租稅，必須有法律或法律規定的條件為依據。馬來西亞、新加坡、印尼、約旦等國的憲法也強調“非經法律規定，不得征稅”。
由于憲法的相關缺位，《立法法》就成為判斷稅收立法權歸屬可依據的最高級別法律。該法第九條明文規定，有事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，先制定行政法規。
如此，人大授權國務院制定稅法，就取得了法理上的合法性和合理性。
另外，長期以來，法律都只單方面強調公民納稅的義務，強調稅收的強制性、無償性和固定性。雖然2001年修訂的《稅收征收管理法》增加了知情權、保密權、申請稅收優惠權、監督權等有關納稅人權利的內容，但是并沒有具體規定如何保護上述權利，被認為存在缺陷。
其實，人大收回稅收立法權的主要依據，也在《立法法》中有明確條文。該法第十條規定，授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力；第十一條規定，授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。
如此，以這兩條規定衡量當年的授權，可以發現，兩次授權均無特定目標、無指定范圍，也未規定期限，在《立法法》實施后理應失效。另外，目前的增值稅、營業稅、消費稅等重要稅種，都是依據1993年通過的暫行條例征收的，此類已經暫行了超過20年的稅種，制定法律的條件早已成熟，應該盡早由人大立法。
利益博弈
人大收回稅收立法權的另一障礙，來自于不愿放棄既有利益的行政部門。
目前，中國制定稅法的程序是：由國稅總局草擬議案，經財政部會簽后送國務院常務委員會審議通過，國務院再以提案形式提請全國人大常委會審查，經半數以上委員通過后，以暫行條例等形式公布實施。顯然屬于弊端重重的部門立法。
一旦稅收必須經由人大立法決定，那么想要在全國范圍內開征或調整一個稅種和稅率，需要經過的立法程序大體就會變成：先由全國人大法工委組織包括專家、學者、律師、經濟學家等在內的專家小組根據“一稅一法”的原則起草稅法；之后交由人大法工委審議；接下來向國家相關財稅部門即地方人大、政府征求意見，同時向社會公開征求納稅人意見；根據各方意見修改草案；然后提交全國人大或人大常務委員會審議通過；最后，以國家主席的名義發布實施。
如此一來，部門利益和政府的權力擴張都將受制，當然是擁有擴張本能的行政機關不愿看到的。梳理近期輿論觀點就可以發現，對盡早實現“人大收回稅收立法權”有微言甚至反對的，大多來自政府部門及其利益發聲者。
今年兩會期間，財政部財政科學研究所副所長劉尚希接受媒體采訪時曾表示：全國人大將立法權收回是大勢所趨，但是對專業性很強的財稅立法而言，人大要進一步充實具備專業能力的專職組成人員。
而曾就國內稅收制度多次發表意見的清華大學教授李稻葵也公開表示，原則上稅收立法權收歸全國人大是對的，但我國這么多的行業和地區，經濟發展水平差距這么大，如果全國一刀切，由一個機構一、二、三來統一制定，可能并不切合實際。
據此，李稻葵認為，合理的方式是由人大常委會統一劃定一個粗線條的杠桿，然后授權給國務院，由國務院再授權給各個地方政府，各地因地制宜進行試點，然后根據試點結果，形成國務院條例，再逐步形成全國性法律，而不能太早立法。
現實途徑
縱使面臨巨大阻力，但稅收立法權的回歸成為業界共識，已是不爭的事實。全國兩會的多次提案、議案觀點也表明，稅收立法權的收歸條件早已成熟，推進宜早不宜遲。
蔣洪表示：收回授權不存在任何專業技術上的操作問題，只需要人大將立法列入議程。市場經濟早已實行多年，財稅、法律等方面的專家也已充實，擔心人大立法部門的專業性完全沒必要。
但目前，“稅收法定”這一原則依然未能在根本大法《憲法》中得以明確。目前的憲法條文，僅說明公民的納稅義務是在法律依據之下，但并未說明征稅主體也應依照法律的規定征稅，即應明確規定“征稅必須依法律規定”。
當下稅法實施的法律依據，來源于《稅收征收管理法》，簡稱《征管法》。但作為稅收母法的《稅收基本法》，依舊還在醞釀當中。目前亟待制定出稅收的基本法律，明確立法依據、立法宗旨、稅權劃分原則以及征納雙方的權利和義務等，以便統領各個稅種的單行法。
一種比較務實的觀點認為，一次性收回所有稅收立法權可能不太現實，可以分步進行。一方面，今后無論開征任何一項新的稅種，一律通過立法決定，例如正在研究開征的遺產稅、環境稅等；另一方面，對于現有通過暫行法律征收的稅種，則可以設計一個時間表，從單個稅種入手，逐步收回立法權和法律解釋權。
隨著時間的推移，暫行條例必然有需要改進的地方。可以按照時間排序，例如首先從暫行時間超過15年的開始，由人大重新修訂審議，上升為法律。也可以利用個別稅種面臨調整的機會，將其上升為法律。
其實，將暫行條例上升為法律，并非無例可循。2010年，全國人大向社會公開《車船稅法》草案，收到近10萬條意見，后經多處修改，于2011年2月經全國人大常委會通過，替代了之前由國務院頒布的《車船稅暫行條例》。從啟動立法程序到最終生效實施，歷時2年半。
對于有輿論擔心，今后如果出現需要盡快執行、不適合等待漫長立法程序的情況時，行政部門束手無策的問題，北京大學法學院教授、財經法研究中心主任劉劍文認為，人大立法權并沒有否認全國人大可授權國務院制定暫行條例，但如果特殊情況需要授權，必須要明確具體范圍和授權時間等，做到一稅一授權。同時，人大還要啟動監督和問責機制，保留收回授權的權利。在世界范圍內，美、英、法、日等很多國家都是這樣執行的。
此外，對于全國人大統一立法和地方稅法制度的可能沖突問題，研究分稅制的專家也認為：全國人大收回稅收立法權之后，可以考慮縱向分權，即由全國人大和省級地方人大劃分稅權，以便做到因地制宜，讓地方財權和事權相匹配。但是，這項工作也應該在人大系統內完成，避免行政部門的干預。
來源：《鳳凰周刊》2013-05-02