1月22日，中共中央總書記習近平在十八屆中央紀委二次全會上強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。習近平還指出，要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。
把權力關進制度的籠子里，中心和重心問題在于：如何設計一個科學合理的制度籠子，既關得住“老虎”，又飛不出“蒼蠅”，從而改變之前“牛欄關貓進出自由”的制度虛設現狀。制度反腐可能是解決30年權力反腐遺留問題的最佳選擇。針對當前呼聲很大的一些問題，如官員財產公示為何不能迅速鋪開，存量腐敗是否需要有條件部分赦免等，《第一財經日報》記者獨家專訪了知名制度反腐專家李永忠。
把權力關進制度的籠子
第一財經日報：習近平總書記說：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，對此你如何認識？
李永忠：只有加強制度建設，通過制度反腐，才能把權力關進制度的籠子里。只有改革現行的權力結構，才能形成三大機制：懲戒機制、防范機制、保障機制。只有改革舊的權力結構，形成上述三大機制，新的組織體系即新的權力結構才是制度的鐵籠，而不是關貓的牛欄。
日報：把權力關進制度的籠子里，這句話的重點是“制度”，你如何理解這兩個字的內涵？
李永忠：制度，有兩層含義。其淺層次含義是指那些說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款，即規章守則。而大多數人認為，制定制度就是制定這些條條款款。這些不是無用，但它只是制度最淺層次的東西。
一個健全的制度，還必須有其深層次含義，即保障這些條條款款得以堅決執行的組織體系。而30年來，我以制度反腐、制度監督、制度建黨為自選研究課題，就是力圖解析這個組織體系，從而發現，制度最核心、最具實質意義的是權力結構，這是制度的深層次含義，也是制度的核心本質。
從這個意義上講，好的制度設計，更偏向于組織體系和權力結構的設計。
日報：為什么不是把權力關進“法制”的籠子里？一字之差的困惑何在？我們是否可以理解為上述這句話中“制度”二字更偏向于“法制”？
李永忠：法制和制度雖是一字之差，但這是兩個不同的概念。在我看來，制度更偏向于權力結構和組織體系。法制，不少人的理解，為依法辦事的原則，基本上不包括權力結構；法治，依據法律管理國家和民眾的各種事務的一種政治結構，有些權力結構的含義，但重點在依法管理，而不在權力結構。
經驗教訓告訴我們，政治體制改革的核心是黨和國家領導制度的改革，也即權力結構的改革。只有以此為前提，推進制度反腐、制度監督、制度建黨等頂層制度的設計和有效執行后，依法行政、依法治國才有可能。
鄧小平說，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的要義，也正在于此。
所以說，把權力關進制度的籠子里，這個制度的籠子，就是組織體系，就是權力結構的籠子。只有在一個科學合理的權力結構中，權力才不會輕易改變，既沒有辦法輕易改變，也不能夠輕易改變，還不敢輕易改變。
需要改變的是什么模式
日報：探討制度改革和建設，首先需要弄清楚我們現行制度框架的歷史淵源和弊端，請你給大家梳理一下。
李永忠：1980年8月18日，改革開放的總設計師鄧小平同志發表重要講話，在《黨和國家領導制度的改革》一文中即進行了頂層設計，并規劃了政治體制改革戰略藍圖。他當時指出：改革黨和國家領導制度的“時機和條件已經成熟”，“這個任務，我們這一代人也許不能全部完成，但是，至少我們有責任為它的完成奠定鞏固的基礎，確立正確的方向。”（鄧選2卷，人民出版社1994年版，第342~343頁）
到今年8月，距離鄧小平提出“黨和國家領導制度的改革”已經33年了。我們沒有理由不按圖施工了。因為，滯后于經濟體制改革30年的政治體制改革，已經到了突破的關口。
應當說，我們黨和國家的權力結構仍然采用的是蘇聯模式。蘇聯模式是一個決策權、執行權、監督權高度重合的權力結構，權力集中于黨委，或者說主要集中在黨委書記那里。
我認為蘇共的問題表現在兩個方面：一個是決策、執行、監督三權合一的權力結構；另一個是等級授職制的選人用人體制。
把決策、執行、監督合在一起，就勢必造成權力過分集中于一個機關——黨委，黨委的權力，又勢必過分集中于一個人——黨委書記。權力層層集中的過程中會產生一種加速度，就是越到執政的后期，權力過分集中的程度就越嚴重。各層次主要領導人掌權的時間越長，權力過分集中到他手中的程度就越高，越權、亂權、濫權的幾率就越大。如此，權力就會越來越集中于個人，最后成為絕對權力。絕對的權力，絕對地傾向于腐敗。
日報：我們當前的制度處在什么樣的狀態？
李永忠：改革開放30多年來，我們只在經濟體制改革中拋棄了蘇聯模式，在經濟體制改革中改掉了上述兩個根本性問題。我們所有的民營企業家沒有一個是由各級組織部門按等級授職制任命的。他們全都靠自己拼市場拼出來的。我們的經濟社會是多元結構，不是哪個人說了算，也不可能把決策、執行、監督權合在一起。尤其是現代企業法人治理結構，要求決策、執行、監督權必須分開。
因此，我們經濟體制改革成功了，而且30年走完了別人二三百年走過的路。但是，我們政治體制方面并沒有擯棄上述兩個根本問題。權力還是過分集中，決策、執行、監督三者還是合一，我們的用人體制還是從上至下層層任命。
因此，30多年來，我們形成了一腿長、一腿短、一手硬、一手軟的局面，這樣跛腳前行的30年，造成了腐敗易發多發滋生蔓延，干群關系疏離黨群關系緊張。
腐敗，用習近平總書記的話說，叫越演越烈。
為什么？因為一腿長、一腿短、一手硬、一手軟，已經拉裂了我們當前的社會，而且使黨和政府與群眾在一些方面很難有共識。共識基礎弱化，黨和政府的公信力在一些地方出現了很尷尬的局面：沒理的，老百姓當然不相信；有理的真實的，老百姓也不相信了。這很可怕。
我曾經說過，前30年的改革以解決生產力為取向，后30年的深化改革必須以恢復黨和政府的公信力為取向。這樣我們才能逐步愈合被拉裂的社會，防止社會斷裂。
日報：你說到我們的社會被拉裂，具體表現何在？
李永忠：第一，貧富兩極分化日益嚴重，社會收入分配嚴重不公。以至于國家統計部門從2003年以后就不敢再報基尼系數了，最近又重新報出來，雖然很多人對其報出來的0.474不滿意，但是相比不敢報已是一種進步了。
第二，就是腐敗。對于腐敗的現狀，習近平總書記講的是“越演越烈”。
第三，黨群關系干群關系也非常緊張。這從社會群體性事件就可以看得出來，從那些房叔表叔被網絡曝光的情況來看，從重慶十余名官員不雅照和其他涉案人員的情況來看，很多事件在被網絡曝光前就已經暴露出來了，那么為什么沒有得到及時處理？這說明我們現行體制機制是存在問題的。我把它稱之為，從瞞報事故到瞞報腐敗都采取的瞞報體制行為。
我們黨作為中國特色社會主義事業的領導核心力量，只有改革我們的權力結構才能加強黨的領導，推進中國特色社會主義事業。
加強，改進還是改革？
日報：探討制度建設，在歷史上出現過不同的用詞，比如改革、改進和加強等，這代表著什么？
李永忠：鄧小平在33年前，強調的是黨和國家領導制度的“改革”，用的不是“加強和改革”，甚至也不是“改革和加強”，首先和唯一的就是改革。如果沒有改革作為前提，加強就容易體現在：第一，會加速衰退；第二，容易加速失敗。
蘇聯、東歐當時就是這樣一個情況，他們不想改革這樣的權力結構，不想改革政治體制，只想用加強領導來完成其使命。最后，黨沒有了，國家也解體了。
如果對一個不科學、不合理的權力結構不改革，只加強，或者把改革變成改進。那么，蘇聯模式悲劇的重演，只是遲早的事。
要搞清我國清廉指數背后差距
日報：在國際上也有一種被簡稱為CPI的指數，它就是全球清廉指數。請談一談中國在這個指數中的變化。
李永忠：1995年，清廉指數的計分標準是十分制，中國得分2.2分，排名第40位。2012年，清廉指數的計分標準改為百分制，中國得分39分，排名第80位。但要注意一個問題，1995年參評的國家和地區只有41個，2012年，參評國家是176個。
初初看去，我們好像進步了，得分多了，排名也從倒數第二上升了不少。但仔細分析后就會發現，實際上，隨著參評國家和地區數量的增加，我們的排名倒退了很多，換句話說，我們國家的腐敗程度加深了。
對比一下我國香港：1995年，參評國家和地區41個時，香港的清廉指數是7.12，排名17位；2012年，參評國家和地區達到176個，香港的清廉指數為77分（十分制為7.7分），排名反而前進到了全球第14位。
日報：到今年10月，《聯合國反腐敗公約》在聯合國大會上通過即將屆滿10年，請結合1995年到2012年中國在上述指數的排名和得分，具體分析一下中國與《聯合國反腐敗公約》要求的距離。
李永忠：我國距離《聯合國反腐敗公約》還有很長一段路要走。
具體而言，主要問題一是公開，二是預防，三是監督，四是反腐的全民參與度。
在公開問題上，還有距離。我們也講黨務公開、政務公開，甚至廠務公開、村務公開，但政治體制未有實質性改革，權力結構依舊，黨務、政務如何公開，公開什么，公開到什么程度，到最后都是各級一把手的一句話。
在腐敗預防上，我們30多年來的反腐敗，到了吳官正當中紀委書記時，已經意識到需要注重預防，并做了大量艱苦工作。經過艱苦的統一思想，把過去的“標本兼治，綜合治理”這個反腐敗方針，又加了八個字：“懲防并舉，注重預防”。
但我認為這還不夠。我們看一看，無論是水災、火災、疾病、地震全部都叫做預防為主，而反腐敗這一關乎黨和國家生死存亡的重大政治問題，提出來的不是預防為主，是注重預防。
所以說預防還得加強。什么時候我們才能形成“預防為主，治本為主，制度建設為主”這樣的三為主，腐敗易發多發的勢頭才能被有效遏制。
“注重”是解決不了腐敗的滋生蔓延的，也解決不了其易發多發，而“預防為主”的前提是必須要推動權力結構改革。
第三是監督。我們目前所有的監督都是同體監督。同體監督是一種低效甚至無效，并且成本很高的監督。可以說，迄今為止，全國范圍內各級黨組織和政府機關，很少有黨政主要領導的違紀違法腐敗問題，是由同級紀委或同級監察部門監督檢舉揭發出來的。
這說明我們的監督機關難以履行職責。但是，這不是他們不想履行，而是無能為力。
第四是人民群眾參與反腐敗的程度還有距離。
群眾是腐敗的直接對立物，是反腐敗的主力軍，但這么多年來，我們的群眾往往只是旁觀者。反腐敗工作僅僅依靠專門機關孤軍作戰，打得很艱苦，效果卻相當不盡如人意。因此，人民群眾已經從開始對腐敗分子的不滿轉向了對反腐敗機關的不滿。
官員財產公示要程序先行
日報：制度反腐中，官員的財產申報是很重要的一環，近期有關官員財產公示的呼聲很高，試點也開始推進，你認為當前的重點是什么？
李永忠：一個公認的樸素道理是，法律的程序正義重過實體正義，因此程序法很重要，如果程序都違法了，實體很難正義。
其實有關官員財產公示，目前大眾所追求的更主要的是結果公示。如果在公示的過程和程序缺乏規范或者規范空白的前提下，片面去強調和追求結果公示，實際操作難度很大。
很多官員家庭財產目前還不能大范圍公示，既是因為一些技術條件還不具備，更是因為相當一批官員已經成為了阻力。
有關官員家庭財產公示的制度，目前多以政策性質為主，我認為，應在條件成熟的情況下，逐步將這些政策上升到法律層面，其中既包括程序也包括實體。
在這里，我想向大家推薦一下江蘇淮安的做法。
2012年7月16日，淮安正式出臺《關于同步公示擬提拔干部財產的暫行辦法》，決定自同年8月1日起，對淮安市、縣兩級擬提拔鄉（科）級以上干部全部實行財產申報公示。財產公示的對象是擬提拔人員，內容主要包括：房產、車輛、投資、存款和債務，及其他需要說明的財產情況。但財產公示的內容只在內網公示，暫不對公眾公開。這已經是一個很大的進步了。
有條件赦免的最佳時機或已過
日報：在腐敗情況存在大量存量的時候，黨和國家應當采取什么樣的措施？
李永忠：30年來的權力反腐，在解決不少當務之急的腐敗問題的同時，也遺留下了存量不小的腐敗呆賬。
縱觀全世界其他國家的反腐敗經驗，沒有一個在腐敗存量很大的情況下，不通過有條件赦免或不通過特赦這種大的宏觀政策引導來平穩度過的。
這就好比汶川大地震所形成的堰塞湖，當時來不及開口子把水放出來，等到最后，還是得開口子。在腐敗存量很大的情況下，絕不赦免只會造成困難越來越大。
解決腐敗存量呆賬的目的不是為了清算，也達不到清算的目的。因為這個群體不小。官員財產公示制度也一樣，公示也不是清算。如果想通過官員家庭財產公示清算官員，肯定做不到。應該通過公示實現零容忍，最終實現“干部清正，政府清廉，政治清明”。
對于解決存量腐敗，有幾種爭議，一是無條件赦免，即大赦；二是有條件的部分赦免，即腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退了，并且在案發后，經查實退回的贓款與實際情況完全吻合即可得到赦免。三是絕不赦免。
從國際經驗看，絕不赦免很難實現，因為實現這種主張的可能手段只有兩個：其一是戰爭，其二是群眾運動。任何一個認真研究問題并想實際解決問題的專家學者，都該明白一個顯而易見的道理，即絕不赦免的不現實性。
十多年前，當我提出有條件赦免的時候，遭到99%的人反對，他們的主張當然是絕不赦免。但當時我反而高興，我一點不擔心，因為正是有這種絕不赦免的強大要求，才能實現有條件赦免。如果當絕大多數人都很理智地同意赦免時，其實已經錯過了有條件赦免的最好時期。
現在，不少人開始支持有條件赦免，而我卻非常擔心了。因為這說明腐敗存量之嚴重程度，已經大大超過不少人的現實感覺和心理預期。我們可能已經錯過了有條件赦免的最佳時期了。
任何一項能帶來巨大改革紅利和改革動力的政策，最初時，并非有大多數人表示支持擁護。但是，只要決策正確，領導人有堅定的決心，在這個過程中民眾會逐步加深認識，并不斷加入進來。就像小崗村的包產到戶，就像設立深圳經濟特區那樣，初時的反對者是主流是大多數。
十八大后，新一屆黨中央、中央紀委體現在反腐敗上有四個前所未有：認識的清醒、重視的程度、反思的勇氣、行動的舉措，均為前所未有。我們一定要抓住戰機，科學合理地解決久攻不下、久拖不決的腐敗呆賬。設計一個科學合理的制度籠子，既關得住“老虎”又飛不出“蒼蠅”。
面臨巨大的腐敗呆賬，制度反腐可能是解決30年權力反腐遺留問題的最佳選擇。必須以更大的政治智慧和勇氣，在強大的既得利益面前，堅決推進政治體制改革。既需要對歷史認真反思，又需要對現實詳加考量，任務之艱巨，完成之困難，自不待言。
網絡反腐亟待立法保護
日報：你如何看待網絡反腐？
李永忠：對于網絡反腐而言，有利有弊，但是利大于弊。因此網絡反腐應該倡導實名舉報，但不能只限于實名舉報。
我的觀點是，三要三不要：要疏導而不要阻撓，要回應而不要回避，要引導而不要強行去領導。
網民不相信任何權力，他只相信誰說的真實，誰說的及時，誰說的有理。所以，你阻撓，就成了對立面；你回避，就失理失語，即使以后想說也沒有你的機會了；你強行領導，擺個權力架子，沒人理你。
目前網絡反腐的態勢需要反思，這說明我們國家其他反腐舉報渠道是不夠暢通的。反腐意見出不來，導致網絡平臺一打開，就出現了井噴現象。
但不要被這種現象嚇到，要加強引導、疏導和回應。
其他渠道疏通了以后，網絡這種井噴式的反腐就會恢復到它的常態化。目前這只是一種非常態化的現象。
對于當前，要鼓勵實名舉報，保護實名舉報，還應該獎勵實名舉報。我認為，查實的可以給10%~50%的獎勵。讓群眾能夠有序有效積極地參與進來，我們就能依靠群眾進行網絡反腐，打一場沒有硝煙的反腐之戰。
有人擔心網絡反腐會演變為運動反腐，從而引發局面不穩。這就需要在保護上述反腐形式的前提下，盡早以法律的形式明確網絡反腐中正常舉報、實名舉報的程序，區分正常舉報和誹謗侮辱為目的的惡意舉報等。
來源：一財網