上世紀90年代以來，我國城市化加速，農業勞動力和農村居民人數大量減少，物質資本和人力資本向城市聚積和集中，釋放出經濟要素流動和重組的巨大力量。由于經濟資源大量轉入附加價值更高的生產領域，也由于城市的興起顯著節約市場交易 費用，城市化加速勢必帶動經濟高速增長。
城市化的一個含義是重新配置空間資源。大量選擇性決策需要反映土地相對稀缺性的準確信息，才能以較低的成本提升資源積聚的密度。因此，一個管理良好的土地市場是必要的。但是，形成于計劃經濟時代的我國土地制度，基調是用行政手段來配置土地。不難理解，為什么我國的國家工業化會出現罕見的“工業化 超前，城市化滯后”現象。這已經嚴重影響國民經濟和社會的整體發展。
改革開放已經部分改變了我國土地制度。最重要的變化，一是集體土地普遍地由農戶長期承包經營，農業用途范圍內的土地使用權、收益權和轉讓權，合法地界定為農戶權利，二是政府通過土地批租制度將國有土地的使用權長期出售給公司和私人，大體形成了一個批租使用權的土地市場。但是，迄今為止，土地由農 業用途轉為非農業用途，仍然由政府用行政審批手段控制，仍然要通過征地途徑，把農民的集體所有制強制改為國有制。近年圍繞征地的社會矛盾與沖突的普遍加劇，表明征地制度嚴重不適應市場經濟和城市化加速的要求。
正當征地制度醞釀重大改革的關口，國民經濟在宏觀層面上出現了一些新的情況。主要是，貨幣過多，固定投資增長過猛，部分投資品的價格指數上升過快，以及在部分行業發生了所謂低水平重復建設。與此相關聯，轉為非農建設用途的農地面積巨大、增長迅猛，違背現行土地法規、越權審批土地轉用的現象普遍發 生。為了理解土地制度、城市化與宏觀經濟穩定的關系，受有關方面的委托，北京大學中國經濟研究中心組成專門課題組對上述問題進行專題調查研究，并在解釋經濟現象的基礎上，就當前和長期土地制度的改革提出政策建議。
“供地融資”的經濟含義
調查發現，在現行土地制度下，建設用地的供給是社會總投資形成的重要條件。一般而言，建設用地的增加，直接增加了機構和個人的自有資本金，從而增加了投資的本金。然后，經過土地的評估和抵押，又擴大了這些機構和個人的信用，把更多的銀行信貸動員為社會總投資。反過來，建設用地供給的減少同樣對信 用規模產生緊縮性影響。我們把這個經濟流程稱為“供地融資”。為了理解其中包含的經濟邏輯，我們有必要沿著“農地——建設用地征用——政府向機構和私人轉讓土地使用權——土地評估——抵押和信貸——投資形成”的流程，作一番簡略的考查。
按照現行土地管理法，農地在我國轉變為非農建設用地必經的制度環節是“行政審批”。雖然政府行使該項審批權的主要根據應該是土地規劃，但在城市化長期滯后又突然加速的背景下，要制定一個有預見力的土地規劃并不是一件易事。何況負責制定土地規劃的各級政府，本身就有經濟動機突破既有規劃。因此， “按規劃批地”并不意味實際供地規模由土地規劃來調節和控制。實際上，土地規劃本身常常是被調節的對象。包括政府在內的用地機構和個人，通常按照各自的預期來影響規劃用地的規模。
“征地”成為供地融資中的關鍵一環。現行法律規定，政府按被征農地原用途的收益來決定補償，加上實施征地的執行成本，就構成了征地總成本。政府預期的征地收益則包括：(1)劃撥和出讓國有土地使用權的直接收益;(2)招商引資帶來的稅收和就業增長。另外，政府官員從征地、出讓和招商引資中可能得到的利益，也對“政府行為”發生某種影響。依照經濟規律，只要預期的征地總收益大于征地總成本，政府總有擴大征地規模的動因，并不斷轉化為擴大征地規模的 行動。
政府征得的土地，通過劃撥、協議和出讓等途徑向用地的機構和個人供地。一般而言，劃撥和協議提供的只是國有土地的使用權;用地機構和個人必須依 法辦理國有土地出讓的法律手續，交納有關規費，取得國有土地使用權證才能得到可以使用并在市場上再轉讓的權利。問題是，在政府及其關聯公司本身就是用地戶的情況下，法律的執行可以變通，例如先交納小部分規費先辦土地使用權證，待土地投入市場運作獲得經營性收益之后，再補辦全部手續。這種被稱為“空轉”的土 地開發模式，成功啟動了許多基礎設施項目。如果預期的需求根本子無虛有，“空轉”則帶來大量農地征而不用的浪費和閑置。
合法的國有土地使用權是一項重要的資產。如同其他資產一樣，土地使用權的當前市場價值由該項權利未來收益流的貼現決定。一般而言，城市化加速通常導致形成土地升值的預期，因此土地權利通常就構成正的自有資本。最重要的是，國有土地權利能夠通過評估，作為獲得銀行信貸的抵押。
從有限調查詢問得到的回應，經評估的土地價值至少高于其實際得地成本的30%-50%。對于銀行和金融機構而言，可接受的抵押大體是土地評估值 的70%。這就是說，得到土地的主體可按得地成本的數量獲得抵押貸款。至于“空轉”項目，抵押貸款還具有很強信用杠桿。“空轉”的程度越高，金融杠桿的程度也越高。這當然并不意味銀行信貸的唯一根據就是土地抵押，我們僅可以說，土地評估抵押在動員銀行信用方面發揮著重要的作用。
根據目前得到的數據，“供地融資”在地區之間以及同一地區的不同年度之間的變化都很大。例如，長沙市1999年國有土地出讓比上年下跌78%， 而 2001年又比上年增加455%!更重要的是，當供地數量大起大落的時候，它很有規則地影響企業資本金的變動、進而影響銀行貸款量的變動。仍以長沙為例，當年土地出讓增長率的急速下降，往往會引起次年貸款增長率的急速下降;反過來，在土地出讓增長率迅猛增加的次年，貸款余額的增長率也猛增。這表明，“供地融資”對宏觀經濟的影響非常值得關注。
集中審批權，還是培育轉讓權?
在一個管理良好的土地市場里，任何機構和私人欲購買土地，都不得不花費受到市場供求形勢決定的代價。因此，土地成交的數量受到各類主體收入的約束，并受其他投資和消費需求量的平衡。在征地按市價補償的情況下，政府也必須在財力和信用的限度內決定征地的數量。簡言之，土地供求受制于市場條件，誰也 沒有辦法“自由地創造”可供土地。
但在中國現行土地制度下，政府供地卻類似貨幣發行。第一，相對于可出售建設用地的巨大市值，政府征地的直接成本很小，與發行“低成本、高面值” 貨幣的原理非常相仿。第二，“土幣”本身具有財富儲存功能，在高通貨膨脹預期下，“土幣”的財富存儲功能甚至還優于法定貨幣。第三，“土幣”可抵押借貸， 從而把銀行存款動員為投資。只是，“土幣”作為交易媒介十分笨拙，除非迫不得已，人們一般不接受交易費用如此高昂的媒介工具。
我們可以說，在我國并行于貨幣發行權的，還有獨具特色的政府供地權。雖然人們還不習慣將政府供地與發行貨幣并列考察，但是在實際經驗方面，城市化加速推動的經濟增長早就顯示出“土幣”的威力。我們觀察到的基本格局如下：經濟擴張時期，中央政府在實施積極的財政政策與松動銀根的同時，實際上還大幅 度松動了“土根”——也就是顯著擴大征地規模、并對地方政府在競爭壓力下增發“土幣”的傾向眼開眼閉;經濟緊縮時期，中央政府在收緊銀根的同時，還運用 “凍結批地”、“集中土地審批權”等辦法，實際緊縮全國供地總規模。在這一點上，本輪宏觀經濟調控也不例外。中央政府明令全面清理土地項目，并宣布全國暫時凍結批地半年。國土部領導提出“土地供應政策要像金融貨幣政策那樣，成為國家最重要的宏觀調控手段”(見《國際金融報》
在現存制度下，城市化加速對于土地的需求，只能靠政府供地來解決。因此，政府對供地規模的控制，不能不極大地影響經濟變動。以上一輪的經驗為例，當真實利率在1997年開始急速上升、通貨緊縮的征兆開始變得顯著的時候，國務院宣布自1997年開始在全國范圍凍結供地一年。研究表明，真實利率的 變化對企業資本金發生反向的影響 (宋國青，2003)。由此，供地凍結使飽受真實利率上升打擊的企業雪上加霜。這就是說，銀根與“土根”的雙緊，對1998-2000年間通貨緊縮的加劇 作出了貢獻。有意思的是，像許多行政禁令在不了了之中收場一樣，1997年的供地凍結令也是在沒有明確宣布的情況下悄然解凍。1999年1月，我國新土地 管理法開始實施，也就構成了政府恢復供地的“拐點”。從那時開始5年之間，全國累計供地78萬公頃，并使2002年底全國建設用地的存量比1998年底增 加了15%。考慮到期間違規供地大量發生，實際的土地轉用規模應當還要巨大。按照“供地融資”的邏輯，政府供地的增加勢必帶動“企業資本金增加——銀行信貸增加——投資總規模增加”的連鎖反應。2001-2004年間，中國經濟突然從緊縮轉為所謂“過熱”，主導因素是貨幣供給，輔助因素就是政府供地。
這說明，政府供地對宏觀經濟有著顯著的影響。因此，人們自然容易設想，政府可不可以通過供地總量的控制來主動調控宏觀經濟波動。但是在經驗上，以行政審批權為核心的土地控制是一件笨拙的調控工具，難以擔當平穩經濟運行的重任。這主要是因為：第一，土地作為實物資產，質量分布高度不均勻，而控制貨 幣供應數量要以均勻的質量為前提。第二，全世界沒有調控供地數量反經濟周期的實際經驗，究竟根據什么指標來先導性地決定供地數量，既沒有可借鑒的操作經驗，也沒有學理邏輯可以擔任向導。第三，供地審批需要消化巨量的決策信息。審批權越集中，信息負擔就越沉重。第四，監管供地審批的成本，遠比監管發鈔活動 來得高昂。概括起來，供地控制不可能是一個合適的宏觀調控變量。由于信息不足、決策滯后和行為歪曲，行政控制供地很可能給宏觀經濟添亂。
從長期看，土地制度的改革和建設更不應該把短期調控作為目標。土地制度要解決的問題，是為推進城市化奠定有效配置空間資源的可靠基礎，同時解決好人民之間、人民與政府之間、以及政府之間圍繞土地資源配置和再配置的利益分配和平衡。為此，必須在清楚界定土地轉讓權的基礎上培育完善的土地市場。我們 必須明確，計劃時代形成的土地制度早已經不適應我國國民經濟增長的需要。我國征地制度必須加以全盤改革，我們認為“貨幣歸貨幣，土地歸商品”才是正確的方向。
土地制度的根本性改革不一定意味著大動干戈。改革可以在已有的體制變化的基礎上逐步進行。事實上，我國農村土地承包制改革和城市土地出讓制改革，已經奠定了土地轉讓權的基礎。目前還沒有解決的，發生在上述兩個轉讓之間，即農用土地轉為城市建設用地這一關鍵環節。問題的癥結，正在于現存體制仍然 把政府強制征地視為農地轉用的唯一合法途徑。所謂土地制度方面的根本改革，其實就集中在改革征地制度、確立“農地轉用”的市場轉讓權(周其 仁，2004)。形勢很清楚，集中完成這一點的變革，我國土地資源的轉讓權就得以確立，并為發育完善的土地市場奠定了基礎。
可取的地方經驗
中國改革的一條重要經驗，就是要通過總結地方性的自發改革，加以適當的提煉和總結，作為制定全國性的政策和制度的重要根據。作為一個大國，各級地方政府處在經濟發展、制度運行和政策執行的第一線，直接面對千變萬化的發展機會和現實約束。由于經濟社會條件的高度不平衡，也由于各地經歷過的改革發展 路徑的不一致，地方經驗向來具有高度多樣化的特征。例如包產到戶改革就是率先從局部地區“暗中”發生，逐步形成全國性的農戶土地承包經營體制，使農民取得了土地的長期使用權、收益權和農業用途內的轉讓權。城市國有土地的市場轉讓，也率先發生于深圳和上海，然后再推行到全國。現在我們考慮進一步改革土地制 度，也離不開對地方的改革經驗的觀察、學習和總結。忽視地方的探索性實驗，在認識論上是錯誤的。
由政府壟斷建設用地的一級市場，就是唯有征地才是農地轉為非農用地的合法途徑。但是，征地引發的多重矛盾和沖突，也迫使一些地方率先進行了一些變革。例如，一些地方的農民集體土地所有權早已通過各種形式直接進入建設用地的一級市場。這種打破現行征地體制、使農民的土地轉讓權從農地擴大到非農用地 領域的做法，在有些地方已發展到一定規模，形成比較完整的套路。
例如，廣東南海市較早探索集體建設用地的流轉，并形成了“南海模式”。1992年，南海市開始試行土地股份制，即以行政村或村民小組為單位，將 集體財產及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，由本村農民分享土地非農化的增值收益。這樣，集體土地不經過征地就直接轉為建設用地。相對于國有土地，外來企業租用集體土地的手續簡捷，且集體建設用地出租年期有長有短，適應不同的用地需求。到 2002年，南海全市工業用地共15萬畝， 其中保持集體所有的達7.3萬畝。這種手續簡捷、價格低廉且租期較有彈性的供地方式引來了大量企業在南海落戶 生根，促進了南海的工業化和城市化。
江蘇昆山的做法略有不同。那里的村集體先通過復墾方式獲得一些非農建設用地的“額度”，然后向本村農戶“招標”，由農戶或由農民成立的合作經濟組織(“投資合作社”或“富民合作社”)聯合投資修建標準廠房、商鋪或打工宿舍樓，向外來工商公司出租。據當地統計，1998年-2003年間，昆山新增 建設用地8.25萬畝，其中新增集體建設用地約2萬畝。一般做法，是村里以50年為期將土地有償出讓給農戶，并允許農民進行非農建設和轉讓。與南海模式一 樣，這種做法也增加了企業用地的選擇性，從而適應工業化、城市化過程中多種多樣的市場要求。在某些情況下，用地企業的投資成本可以下降，而更重要的是減少了市場性合約的交易費用，使合約易于執行。不同之處在于，昆山模式下的非農用途的土地轉讓權不再完全歸集體，而主要是通過集體與農戶的合約直接界定給農戶 或農民的合作組織。
在我們調查的位于昆山市開發區的群益村，同時存在著農民的民營公司與農民股份合作社租用集體土地進行非農建設這兩種方式，農民既可以選擇加入合作社按股權分紅，也可以選擇自己租地修建廠房然后出租。我們了解到，群益村的農民合作社85%的收益都分配給農民，這在南海似乎極為少見。昆山的做法使得農戶可以得到較多的土地增值收益，同時更充分地利用了農民中的企業家資源。
在外來投資不足的中部地區，農民集體和農戶的建設用地轉讓權也還是找得到合適的通道。以長沙市的咸嘉新村為例，咸嘉新村原有土地3100畝，近 年來隨著城市擴建，已逐漸由市郊變為城區街道，全村被征用土地2920畝。為解決征地拆遷中的種種矛盾，區政府創造了“留地開發安置”模式，就是政府在征地的同時，留給村里安置用地670畝，其中200畝集體土地用來建樓房安置失地農民，失地農民可用低價來買這些住房，實際上有許多農民再以市價將這些住房出租或出讓出去。其余470畝安置用地則轉成國有土地，由村集體進行房地產開發與流轉，集體再將開發所得以紅利形式分給農民。此外，村里沿街建了許多商鋪，農民可以去租用，農民的租價約為市場租價的三分之一。這樣，通過安置用地的辦法，村集體擁有了部分原農地在非農用途上的轉讓權，農民通過低價買房市價 出租、低價租商鋪及集體分紅等方式分享到了農地轉非帶來的增值收益。
事實上，在上海市郊、浙江寧波以及安徽的集體建設用地流轉試點鎮，我們都看到相類似的經驗。各地“只做不說”的事情，遠遠超過公開報告的規模，這說明“集體和農戶非農建設用地流轉權”是一項廣受歡迎的產權制度安排。各地集體建設用地流轉方式的共同性在于，破除政府對土地一級市場的壟斷，大大降低 建設用地市場利用的交易費用、增加了集體和農民合理分享工業化、城市化帶來的土地增值機會，同時改善了資源配置與收入分配。這類實踐也減輕了政府以強制征地來滿足工業化、城市化的負荷，使政府有可能把工作重心轉向城市規劃和市場秩序的維持，并減少官員個人的尋租空間。從經濟效率的角度看，分權供地模式比集 中供地模式能夠更靈敏地吸收各類相關信息，因此分權供地模式下形成的地價，更準確地反映土地的相對稀缺程度，為有效配置經濟資源提供基礎。
發展土地的市場轉讓權，還遇到的另一個問題，就是地區之間不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照經濟原則，如果在城市建設用地邊際生產率較高的地方，擴大土地供應，就可以增加資源配置的總效率。但在目前我國的土地用途管制條件下，各地的建設用地指標、耕地占補指標以及耕地保有率的確定，卻從來 不服從經濟原則。行政等級的高低、政治平衡考慮、地方相對的談判力和影響力等非經濟因素，對各類土地指標的分配發生重要影響。因此，在土地資源利用的經濟原則與非經濟原則之間存在一個制度性矛盾。
調查發現，各地在實踐中發展起來的“指標交易”，為緩解這個矛盾提供了地方性解決方案。例如，蘇南工業用地的邊際生產率大大高于蘇北地區，因此蘇南就出一個價來購買蘇北地區補占耕地的指標。類似的，浙東與浙西的土地指標交易，長沙市與郊縣及省內“發展中地區”的交易。浙江義烏市只是一個縣級市， 卻又是一個小商品交易的“國際大都會”，商用土地的邊際生產率高得驚人，而商用土地供給不足已經構成嚴重的制約。形勢逼迫之下，義烏市最近提出能不能向甘肅或寧夏購買建設用地指標，并表示在付出有吸引力價格之外，還考慮增加“定點就業機會”。在經濟邏輯上，土地指標交易總可以在收益率不同的地區之間發現一 個對雙方都有利、從而增加社會總經濟效率的成交價位。在經驗上，計劃指標交易——例如外匯額度交易——曾經是我國市場經濟形成的一個重要途徑。可惜現行土地制度沒有給這類指標交易提供合法性，對“違規”的恐懼抑制了土地指標交易的潛在規模，也妨礙發展出更成熟的交易形式。
本次調查中，恰逢“銀根”、“土根”雙緊的特殊時期。所到之處，不斷聽到“投資項目等地”的呼聲，讓我們領略在城市化推動的經濟高速增長背景下，實行緊縮政策不得不付出的高昂代價。我們也觀察到，既有城市和工業用地存量沒有得到充分有效利用，閑置半閑置的狀況在許多地方多有所在。這涉及到我國 經濟運行多年來的一個頑固病癥，那就是所謂“重增量、輕存量”。其實在一個轉讓權沒有得到清楚界定的體制里，正因為存量資源轉用的交易費用高得怕人，才迫使經濟活動主體不得不更熱衷于做增量文章。因此市場需求一旦形成，我國投資的增加總是來勢兇猛。問題是，有什么招數可以顯著降低利用存量資源的代價，從而 刺激存量利用的水平和規模呢?
長沙的經驗部分地回答了這個重大問題。據了解，長沙市屬國有企業共91戶，到2003年底已完成改制的60戶。這60戶企業僅占用的土地就有 1.5萬畝。但是在市場上，這些賬面值平均僅為每畝7萬元的土地卻可以按每畝80萬元的價格出讓。這就是說，僅土地盤活就可以使企業資產升值10倍不止， 利用市場力量重組存量資源似乎輕而易舉。問題是傳統國有企業的土地上附著了大量職工，而國家對他們負有沒有明文合約可查的“隱形債務”。安置好這些職工，國有企業的存量資產才可能投入市場重組。最大的難題，是怎樣籌措安置工人的“改革成本”。長沙在這方面做了可貴的探索，其中最重要的經驗，是市政府用工業 發展資金來為企業改制籌資。以聞名三湘的浦沅集團重組為例，改制前該公司的總資產等于總債務，在財務上已經接近于破產。經過改制重組，特別是引入了外部投資人之后，浦沅集團不但顯著改善了財務狀況，且迅速形成有市場競爭力的工業生產能力，公司盈利能力大大增加。現場調查估算的結果是：外來投資方在長沙政府 全力支持下全部的重組投資共4.3億，但是如果要經過新上項目的途徑形成同樣的生產和盈利能力，至少要投資30億。