以行政法治理論創新促進治理效能提升
2023年度行政法學與行政訴訟法學研究的基本動向，可歸納為中國特色社會主義法治建設、元宇宙時代下的行政法回應和行政爭議的多元化解機制三個方面——
關于中國特色社會主義法治建設的研究涵蓋范圍廣泛，研究深入，內容豐富。未來應當立足于中國國情，進一步對社會主義現代化國家建設的各個領域展開研究，從而為實現中國式現代化提供理論支持。
關于元宇宙時代下的行政法回應聚焦明確、研究深入。未來，如何進一步應對生成式人工智能這一新技術帶來的法律風險仍然是數字行政法學研究的重心所在。此外，數據安全與個人信息保護也仍將受到持續的關注。
當前對于行政公益訴訟和行政復議制度的研究已經展現了新的面向。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確要求檢察機關積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍。因此，特殊新興領域的行政公益訴訟，以及如何構建具有中國特色的檢察公益訴訟將成為學界未來的研究重心。在行政復議領域，如何進一步實現行政復議的糾紛化解“主渠道”地位也仍然是學界的關注重點。
當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開。大數據、人工智能、區塊鏈、云計算、虛擬現實、生成式人工智能等多種數字技術的發展催生了元宇宙時代，治理數字化正在實現。筆者對2023年度行政法相關論文進行梳理發現，行政法學與行政訴訟法學研究的基本動向，可歸納為中國特色社會主義法治建設、元宇宙時代下的行政法回應和行政爭議的多元化解機制三個方面。
中國特色社會主義法治建設
堅持建設中國特色社會主義法治體系，既是習近平法治思想的重要組成部分，又是全面推進依法治國的總抓手。該主題下的研究主要聚焦于習近平法治思想與中國式法治現代化。
（一）關于習近平法治思想蘊含理論與價值的研究。習近平法治思想作為內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備的法治思想理論體系，提出了一系列法治新理念新思想新戰略，對此，行政法學界進行了深入研究，主要聚焦于該理論體系中的教育理論、社會公平、數字法治、司法理論、政要理論、地方立法等微觀層面。
第一，關于習近平法治思想所蘊含理論的研究。有學者就習近平法治思想中的法學教育理論展開研究，從法學教育方向論、法學教育地位論、法學教育關系論、法學教育管理論、法學教育體系論、涉外法學教育論、法學教師隊伍建設論等七個板塊逐一進行解析。或是聚焦于習近平法治思想中的政法理論述要，深入探討新時代政法理論中黨的絕對領導、平安中國建設、法治中國建設、維護國家政治安全等新命題。也有學者從司法理論視角探討習近平法治思想，概括為“八個明確提出”，即明確提出堅持黨對司法工作的絕對領導、明確提出堅持以人民為中心的司法理念、明確提出加快建設公正高效權威的社會主義司法制度、明確提出加強對司法權的制約監督等。還有學者以依規治黨理論為視角，深入分析習近平法治思想對中國特色社會主義法治理論的重大創新發展，以及對世界法治文明的原創性貢獻。
第二，關于習近平法治思想所蘊含價值觀念的研究。有學者從多元角度理解社會公平正義觀，認為習近平法治思想運用全面法治統合社會公平正義訴求，逐步實現從形式公平正義向實質的相對公平正義轉變。還有學者聚焦數字法治觀，從當代中國如何認識世界數字革命下的法治變革出發，系統梳理習近平總書記關于數字經濟法治、數字法治政府建設、數字社會治理、網絡空間國際治理與全球互聯網治理變革領域的重要論述。
第三，關于習近平法治思想的其他研究。有學者從理論層面對思想體系中“全面依法治國論”、“法治體系論”、“法治軌道論”三個理論支柱進行深入研究。也有學者集中討論黨的二十大報告對習近平法治思想的豐富和發展。
（二）關于中國式法治現代化的研究。“中國式現代化新道路”的重要論斷，“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的重要命題，深刻揭示了法治與國家現代化建設的內在邏輯。由此，引發學者們對于中國式法治現代化的研究。
法治是中國式現代化的重要保障和目標，現代化的中國必然是法治中國。中國式法治現代化的理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯統一于辯證唯物主義、歷史唯物主義的世界觀和方法論。本質要求在于堅持中國共產黨的領導，走中國特色社會主義道路，推進“五位一體”總體布局，推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態。顯著特色在于堅持中國特色社會主義法治道路，主要標志是建成社會主義法治國家、法治政府、法治社會。也有學者認為，中國式法治現代化的建構方案包括黨中央集中統一領導的法治領導體制、人民至上的法治德性準則、面向國家治理的法治功能定位、傳承中華優秀傳統法律文化的法治歷史意識等方面。
總體而言，關于中國特色社會主義法治建設的研究涵蓋范圍廣泛，研究深入，內容豐富。未來應當立足于中國國情，進一步對社會主義現代化國家建設的各個領域展開研究，從而為實現中國式現代化提供理論支持。
元宇宙時代下的行政法回應
元宇宙是人類運用數字技術構建的，由現實世界映射或超越現實世界，可與現實世界交互的虛擬世界。元宇宙發展對行政管理手段提出了新的要求，行政法學界對此給出了積極的回應，主要圍繞生成式人工智能、公共數據和個人信息保護等三個主題展開研究。
（一）關于生成式人工智能的研究。以ChatGPT模型為代表的生成式人工智能技術是人工智能領域里的一項突破性技術，可以通過學習、訓練人類創造的海量語料庫中的基礎數據來生成新的內容。這一新技術的產生引發了學界對其責任承擔、治理風險、治理方式的討論。
第一，關于生成式人工智能責任承擔的討論。對于責任的承擔主體，多數觀點認為，應當由生成式人工智能產品的服務提供者承擔該產品生成內容的生產者的責任以及個人信息處理者的責任。對于具體的責任承擔方式，有觀點主張以數據解釋機制為核心，強化人工智能2.0時代個體的信息掌控和自決能力，構建精準多元的數據主體責任矩陣。有學者在對目前人工智能的責任承擔模式進行反思后主張，因現行架構無法有效調和生產力水平快速提升而引致的責任承擔等新問題，以“可解釋”為中心的責任承擔機制需要逐步調整為以“可控制”為中心的人工智能責任規制范式，基于經濟利益與責任承擔機制的再考量，重構生成式人工智能的責任規制的核心原則、方式與體系，以期實現規則優勢引領發展優勢，確保發展“可控制”的人工智能。
第二，關于生成式人工智能治理風險的討論。生成式人工智能形成了人機共生的關系，也產生了新的治理風險。有學者將這一風險概括為數據源合規性風險、算法風險、數據泄露風險，抑或是數據使用風險、生成內容濫用風險、算法濫用風險以及其他風險。還有學者認為，生成式人工智能在內容公平性、真實性和可靠性方面帶來治理挑戰。也有學者認為，部分風險只是數字社會治理的經典問題在生成式人工智能應用中的再現，而不是生成式人工智能本身所引起或強化的。從人機關系的視角，可以概括為三類：人機共生關系下的根本性挑戰、在“請求—回應”關系中被放大的人工智能治理風險、生成式人工智能呈現的一般法律風險。
第三，關于生成式人工智能治理方式的討論。學者們紛紛從監管原則和具體監管方式提出具體建議。有學者主張，首先應堅持包容審慎原則，設置過程義務及對應的責任豁免規則；其次，在高風險場景中，應持續進行風險影響評估、充分保證人類監督并提升算法透明度；最后，應通過倫理審查、行業自律、數字素養提升倫理治理方案以捍衛人的自主性。也有學者建議，應遵循敏捷治理與韌性治理并重、精準治理和參與式治理協同的原則，圍繞信息生產變遷和產業鏈變遷的核心特性，構建基于應用程序接口模式的治理、基于插件模式的治理和基于模型垂直部署模式的治理架構。還有學者提議，應堅持包容審慎的治理態度，具體從法律層面的制度構建、軟法規范層面的填補式風險治理以及通過監管沙盒實現敏捷型風險治理等三方面來完善現有的人工智能風險治理體系。在具體的監管方式上，有觀點認為，應當構建“基礎模型—專業模型—服務應用”的分層治理體系，在不同的層次適配不同的規制思路與工具，在基礎模型層以發展為導向，將其作為數字社會新型基礎設施設置法律制度；在專業模型層以審慎包容為理念，進行分級分類并設置合理避風港規則；在服務應用層實施敏捷治理，建立合理容錯制度。此外，還有學者針對生成式人工智能主張治理型監管，即面向以生成式人工智能為代表的新型技術范式展開的，以監管權的開放協同、監管方式的多元融合、監管措施的兼容配適為核心特征的新型監管范式。
（二）關于公共數據的研究。
第一，關于公共數據內涵的討論。2022年發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。這一新的數據類型引發了學界的關注，然而對于公共數據的概念范疇并未達成共識。對此，有學者認為，按照“主體+內容”雙重公共性的認定標準，只有數源主體和數據內容本身皆表征公共利益的數據才能作為公共數據。也有學者根據功能將公共數據區分為展示性和輔助性，前者直接成為信息服務或數據產品，后者用來輔助一般市場中的要素進行安全有序流動。
第二，關于公共數據完善機制的討論。公共數據開放制度在實踐中遇到開放數據可用性低、開放利用效果不佳、開放政策不可持續、數據安全風險高等困境。對此，有學者建議，構建以授權運營為主渠道的公共數據開放利用機制，由被授權運營主體供給數據產品和服務。從而進一步研究指出公共數據授權運營包括政府采購模式與特許經營模式兩大類型，這兩種模式在法律性質、法律適用、應用場景等方面存在許多區別，應當在類型化的基礎上，對目標設置、費用收取、收益分配、主體準入、行政監管等具體制度展開構建。還有學者提議，應當分別確立社會主體、政府和其他公共機構的數據持有者權，以清晰界定數據治理、流通利用的權責邊界，從而構建多元的數據開放體系。更有學者針對公共數據治理的地方化趨向，建議精細界分央地數據立法權限，并完善公共數據處理應用過程中的平衡機制。
（三）關于個人信息保護的研究。
第一，關于特定領域個人信息保護的討論。一是探討基于風險的個人信息保護，從風險角度來理解和設計個人信息保護制度。二是探討行政活動中的個人信息保護，有學者將其歸納為基于公共數據共享平臺和基于職權互動與依職權主動兩種形態，并指出國家機關間個人信息傳輸行為是一種雙元性事實行為。對于行政活動中信息保護，有觀點認為，信息主體可以主張間接與直接兩種救濟路徑，前者可以針對該行政行為尋求救濟，由法院或行政復議機關對個人信息處理行為的合法性進行判斷；后者可以主張查閱、更正、刪除等權利。或是針對個人信息保護法第68條討論國家機關的個人信息保護法律責任。三是探討生成式人工智能應用的個人信息保護，新技術的產生給傳統個人信息保護路徑帶來挑戰，有學者對此建議，應當對告知同意規則和最小必要原則進行風險化解釋與調試，并建立從預防到識別再到控制的虛假信息生成風險的全過程應對機制，以及基于風險的個人信息保護合規管理體系。四是區塊鏈智能合約中個人信息保護，主要集中于區塊鏈智能合約中個人信息安全保護的技術標準、監管模式、法律制度。
第二，關于個人信息保護中相關理論適用的討論。個人信息保護法新增“合同所必需”作為合法處理個人信息的條件之一，有學者就“合同所必需”規則的理解適用展開論述。數字風險社會的興起增加了個人信息保護的風險，有學者就風險預防原則在個人信息保護中的適用展開討論。個人信息保護法第13條以開放列舉的方式對個人信息處理的合法性基礎作出了規定，并將“知情同意規則”確立為基本原則。有學者基于此認為，我國可引入優位利益豁免規則，賦予信息控制者在經過利益識別，認定信息處理所保護之利益優于信息主體利益后，可擁有無須經過信息主體同意直接處理個人信息的權利。也有學者建議，按照政府規制、元規制和自我規制的各自規制優勢確立公法介入告知同意的形式和程度。此外，也有學者就新聞報道和輿論監督中的個人信息保護進行討論。還有論者建議引入行政法上的主觀公權利對個人信息進行保護，以便完善權利體系、保障公法救濟。
總體而言，關于元宇宙時代下的行政法學回應聚焦明確、研究深入。未來，如何進一步應對生成式人工智能這一新技術帶來的法律風險仍然是數字行政法學研究的重心所在。此外，數據安全與個人信息保護也仍將受到持續的關注。同時，一些可能產生的新興技術將會同樣受到學界的側目。
行政爭議的多元化解機制
2023年，“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”被列入十四屆全國人大常委會立法規劃一類項目后，備受理論界與實務界關注。同年，《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》由全國人大常委會正式通過，已于今年1月1日開始施行。因此，2023年度關于行政爭議多元化解機制的研究主要圍繞兩個主題展開。
（一）關于行政公益訴訟的研究。
第一，關于特定領域行政公益訴訟的討論，主要圍繞個人信息保護、環境保護、未成年人保護。在個人信息保護公益訴訟領域，有學者充分肯定該制度，強調檢察機關提起個人信息保護公益訴訟，是檢察權的重要意涵，也是檢察機關作為法律監督機關性質的集中體現。對于制度的完善，有學者針對個人信息保護法第70條存在的不足，提出應當將風險預防作為該項制度的主要功能，拓寬案件線索來源，簡化前置性程序，并進一步細化訴訟事由，避免將“侵害”簡化為“損害”，落實舉證責任倒置，建立健全懲罰性賠償、賠償金管理等配套制度。還有學者就如何把握個人信息保護法上的社會公共利益進行研究，認為社會公共利益有三個層面的含義：一是當侵害個人利益具有損害社會一般性價值的普遍性和典型性時；二是數據信息交易安全、數據市場有序競爭與健康發展；三是對個人與超級平臺信息處理者之間能力過分懸殊的適度修正。
在環境行政公益訴訟領域，有學者論證了環境行政公益訴訟中行政機關履職的判斷標準存在行為標準、結果標準和綜合標準的爭議，但是行政機關履職的判斷標準應選擇行為標準。還有學者就環境行政公益訴訟的判決建議通過體系化思維的秉持、指導案例的指引以實現司法裁判的類案預防。
在未成年人保護公益訴訟領域，有學者就受案范圍的拓展認為，可以從保護權益角度把未成年人公益訴訟受案范圍分為人身權、受教育權、消費權益、網絡信息權益、其他權益等五大領域，同時考慮保護未成年人價值導向、符合“公共利益”構成要件、具有起訴必要性、遵循法律基本規定等因素。還有學者就未成年人保護公益訴訟中的公共利益進行解讀，主張未成年人的弱勢性與發展性使涉未成年人保護公益訴訟中的公共利益有必要在內容與功能上有所擴張，不僅要保護不特定未成年人的公共利益，還要在特定情形下保護未成年人群體的利益。
第二，關于行政公益訴訟制度完善的討論。行政訴訟法第25條第4款中行政機關“不依法履行職責”的認定是行政公益訴訟實踐的核心問題，不少研究針對此展開。有學者提出，“不依法履行職責”包括行為、結果、因果關系等多個構成要件，當前有必要消除“三要件說”中的一些不合理之處對司法實踐的不當影響，從抽象的職責職權規定確定具體的作為義務。還有學者建議以結果標準為原則，以行為標準為例外的混合標準，以有效保護公共利益為行政機關是否依法履職的標準，以窮盡行政監管手段和客觀因素超出主觀能力等因素作為盡職免責的合理考慮。
有學者聚焦監管職責構建被告適格的規則，區分綜合統一監管、過程監管、系統監管三類監管模式，主張在遵循監管規律和結構的前提下，建立適格被告要件之間的直接多維關聯。拓展受案范圍是檢察公益訴訟制度發展的基本趨勢，也是學界的多數聲音所向。有學者認為，應當從實體和程序兩個方面對其進行合理限縮，實體上規范有權拓展主體、合理界定公益利益的范圍、準確界分行政公益訴訟和行政違法行為監督的界限；程序上通過形式和實質審查限制案件的受理。
（二）關于行政復議的研究。
第一，關于對行政復議制度整體構想的討論。有觀點認為，在多元糾紛解決機制命題下的行政復議制度應具有司法化和行政化之雙重面相，兩種面向可以協同共存且互促互進。有觀點圍繞行政復議法（修訂草案）征求意見稿對我國行政復議體制的中國式現代化動向展開四個層面的分析，包括行政爭議化解的標準的實質法治階段邁進、行政復議體制改革與法院四級職能定位改革配套進行、行政復議制度的全面審查原則、中國特色性與世界先進性有機統一的復議體制改革目標。還有觀點從行政訴訟和行政復議制度之間的競爭出發，指出制度競爭的邏輯體現為共同性稀缺性的競爭目標、競爭應遵循共同規則、競爭并不排斥合作等三個方面，通過對行政復議制度的完善，可營造一種良性互動、開放合作的多元化行政爭議制度的新格局。
第二，關于行政復議制度整體完善路徑的討論。有觀點立足于發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的目標定位，提出具體的完善路徑：完善行政復議委員會機制，補強行政復議中立性；以“行政爭議”替代“行政行為”，進一步拓寬行政復議范圍；調整二次執法程序建構思路，增強行政復議審理程序的正當程序要素，同時為在線行政復議實踐探索提供基本法律依據；系統建構行政復議調解制度，經由調解和決定雙重路徑，加大行政復議中的實體處理力度。還有學者針對行政復議法（修訂草案）（二審稿）提出修改完善建議：對于行政復議范圍的規定，可采用“負面清單”的方式；對于規范性文件的審查，可實行“一并復議”和部分“直接復議”的制度，對于行政復議委員會的人員構成，可吸收一定比例的專家學者、律師和有關政府部門的業務骨干參加等。
第三，關于行政復議制度具體適用規則完善的討論。就行政復議變更決定而言，有學者建議，類型化對待不同案件適用變更決定的具體規則，劃分事實不清或證據不足類案件、適用依據錯誤類案件、裁量權行使不當類案件三種類型。就復議決定種類而言，有學者認為，維持決定不能契合行政復議的行政司法屬性和多元功能，應當取消，以駁回復議請求決定進行替代。就行政復議第三人的認定而言，有學者從法教義學和體系化論證角度主張融貫解釋復議第三人認定中時點關系和行政復議法第三人條款修改的建議。就行政復議的受案范圍而言，有學者認為主渠道的定位并不必然要求擴大受案范圍。就行政復議的前置范圍而言，有學者對復議前置制度是否適用于我國行政法治實踐主張采取“以當事人選擇為原則，以復議前置為例外”的模式，僅將行政復議前置擴充至個別領域。就行政復議的審理程序而言，有學者認為目前存在一般程序的規范性不足、簡易程序的設置缺乏科學性等問題，提出要對行政復議審理的一般程序進行重構，在吸收聽證程序內容的基礎上設置完整、規范的一般程序，并以此為基礎設置簡易程序。
總體而言，當前對于行政公益訴訟和行政復議制度的研究已經展現了新的面向。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確要求檢察機關積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍。因此，特殊新興領域的行政公益訴訟，以及如何構建具有中國特色的檢察公益訴訟將成為學界未來的研究重心。在行政復議領域，如何進一步實現行政復議的糾紛化解“主渠道”地位也仍然是學界的關注重點。
（中國行政法學研究會副會長、清華大學法學院教授余凌云，清華大學法學院博士研究生陳思琳）