關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院
第二十九批指導(dǎo)性案例的通知
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院,解放軍軍事檢察院,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院:
經(jīng)2021年5月27日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第六十七次會(huì)議決定,現(xiàn)將海南省海口市人民檢察院訴海南A公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案等五件案例(檢例第111-115號(hào))作為第二十九批指導(dǎo)性案例(公益訴訟檢察工作主題)發(fā)布,供參照適用。
最高人民檢察院
2021年8月19日
海南省海口市人民檢察院
訴海南A公司等三被告
非法向海洋傾倒建筑垃圾
民事公益訴訟案
(檢例第111號(hào))
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟 海洋傾廢 聯(lián)合調(diào)查 檢察建議 二審出庭
【要旨】
對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境損害,行政機(jī)關(guān)的履職行為不能有效維護(hù)公益,又未提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可以依法提起民事公益訴訟。公益訴訟案件二審開(kāi)庭,上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出庭,與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)共同參加法庭調(diào)查、法庭辯論、發(fā)表意見(jiàn)等,積極履行出庭職責(zé)。
【基本案情】
2018年,海口B公司中標(biāo)美麗沙項(xiàng)目?jī)傻貕K土石方施工工程后,將土石方外運(yùn)工程分包給海南A公司。陳某(A公司實(shí)際控制人)以A公司的名義申請(qǐng)臨時(shí)碼頭,虛假承諾將開(kāi)挖的土石方用船運(yùn)到湛江市某荒地進(jìn)行處置,實(shí)際上卻組織人員將工程固廢傾倒于海口市美麗沙海域。
【發(fā)現(xiàn)線索和調(diào)查核實(shí)】
海口市秀英區(qū)人民檢察院在“12345”平臺(tái)發(fā)現(xiàn),群眾多次舉報(bào)有運(yùn)泥船在美麗沙海域附近傾倒廢物,隨后通過(guò)多次蹲點(diǎn)和無(wú)人機(jī)巡查,拍攝到船舶向海洋傾倒建筑垃圾的行為。
承辦檢察官實(shí)地勘察涉案工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)。
涉案違法靠泊平臺(tái)建筑垃圾檢材取樣。
涉案查扣違法傾廢船舶檢材取樣。
海口市人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱海口市院)檢察官在前期工作基礎(chǔ)上,2018年12月14日與海洋行政執(zhí)法人員共同出海,聯(lián)合開(kāi)展特定海域調(diào)查行動(dòng),在海上截獲一艘已傾倒完建筑垃圾正返回臨時(shí)碼頭的開(kāi)底船。12月17日,針對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)海域多次違法傾倒建筑垃圾行為存在未依法履職問(wèn)題,海口市院作出行政公益訴訟立案決定。2019年1月2日,海口市院向海口市海洋與漁業(yè)局送達(dá)檢察建議,要求查處非法傾廢行為,并追究違法行為人生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。2019年5月16日,海口市海洋與漁業(yè)局對(duì)A公司及公司實(shí)際控制人陳某各處10萬(wàn)元罰款。
檢察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn),A公司無(wú)海洋傾廢許可,傾倒的海域亦非政府指定的海洋傾廢區(qū)域。申請(qǐng)美麗沙臨時(shí)碼頭時(shí)A公司聲稱將開(kāi)挖出的建筑垃圾運(yùn)往湛江市某經(jīng)濟(jì)合作社,但經(jīng)實(shí)地調(diào)查,建筑垃圾均未被運(yùn)往湛江進(jìn)行處置,相關(guān)合同系偽造。陳某系A(chǔ)公司實(shí)際控制人及船舶所有人,經(jīng)手辦理涉案合同簽訂、申請(qǐng)碼頭、聯(lián)系調(diào)度傾廢船舶等事宜,并獲取大部分違法所得。B公司雖在招標(biāo)時(shí)書(shū)面承諾外運(yùn)土方絕不傾倒入海,卻通過(guò)組織車輛同步運(yùn)輸?shù)确绞椒e極配合A公司海上傾廢活動(dòng),B公司對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境侵害構(gòu)成共同侵權(quán),依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。
檢察機(jī)關(guān)還發(fā)現(xiàn),行政處罰認(rèn)定的非法傾廢量為1.57萬(wàn)立方米,與當(dāng)事人接受調(diào)查時(shí)自報(bào)的數(shù)量一致,但該數(shù)量明顯與事實(shí)不符。根據(jù)工程結(jié)算憑證等證據(jù),檢察機(jī)關(guān)查明A公司海洋傾廢量至少為6.9萬(wàn)立方米。
經(jīng)委托生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所(以下簡(jiǎn)稱華南所)鑒定,傾倒入海的建筑垃圾中含有鎘、汞、鎳、鉛、砷、銅等有毒有害物質(zhì),這些有毒有害物質(zhì)會(huì)進(jìn)入海洋生物鏈,破壞海洋生態(tài)環(huán)境和資源,生態(tài)環(huán)境損害量化共計(jì)860.064萬(wàn)元。
在本案調(diào)查過(guò)程中,對(duì)可能涉嫌污染環(huán)境罪的線索,海口市院公益訴訟檢察部門(mén)于2019年1月21日將其移送刑事檢察部門(mén)審查。根據(jù)調(diào)查情況及鑒定意見(jiàn),依據(jù)刑法第338條及有關(guān)司法解釋的相關(guān)規(guī)定,海口市院刑事檢察部門(mén)與公安機(jī)關(guān)刑偵部門(mén)經(jīng)研究,認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不能認(rèn)定該傾廢行為已構(gòu)成污染環(huán)境罪。
檢察機(jī)關(guān)書(shū)面建議海口市自然資源和規(guī)劃局(承接原海洋與漁業(yè)局相關(guān)職能)依法啟動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償程序,該局于2019年8月11日回函稱,因正處于機(jī)構(gòu)改革中,缺乏法律專業(yè)人才和訴訟經(jīng)驗(yàn),請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。
【訴訟過(guò)程】
2019年8月23日,海口市院發(fā)布訴前公告,公告期滿,沒(méi)有其他適格主體提起民事公益訴訟。
2019年11月,海口市院以A公司、陳某、B公司為共同被告向海口海事法院提起民事公益訴訟,請(qǐng)求判令:1.被告A公司賠償生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)860.064萬(wàn)元,被告陳某和B公司承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。2.三被告在全國(guó)發(fā)行的媒體上公開(kāi)賠禮道歉。3.三被告承擔(dān)本案鑒定費(fèi)47.5萬(wàn)元及公告費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)了財(cái)產(chǎn)保全,法院查封了陳某名下的房產(chǎn)、船舶,凍結(jié)了陳某、B公司的銀行賬戶。
(一)一審情況
公益訴訟起訴人出席一審?fù)彙?/span>
2020年3月26日,海口海事法院開(kāi)庭審理此案。三被告辯稱,鑒定評(píng)估在資質(zhì)、取樣、程序、依據(jù)等方面均存在問(wèn)題,損害賠償金量化為860.064萬(wàn)元與事實(shí)不符;實(shí)際海洋傾廢數(shù)量沒(méi)有6.9萬(wàn)立方米。A公司還辯稱,美麗沙項(xiàng)目用地原系填海造地,傾倒的土方原本就來(lái)源于海洋,系清潔疏浚物,不是建筑垃圾,且鑒定和監(jiān)測(cè)顯示有毒有害物質(zhì)均未超標(biāo),傾倒的土方對(duì)海洋無(wú)損害。陳某辯稱其與A公司不存在財(cái)產(chǎn)混同,不應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任;涉案土方均傾倒于政府規(guī)定的海域;已被處以20萬(wàn)元行政罰款,不應(yīng)再承擔(dān)巨額賠償。B公司辯稱,合同已明確要求A公司要合法合規(guī)處置建筑垃圾,作為發(fā)包人其不再負(fù)有任何義務(wù);起訴認(rèn)為其通過(guò)組織車輛同步運(yùn)輸?shù)确绞椒e極配合海洋傾廢沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。
檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查收集的檔案、書(shū)證、詢問(wèn)筆錄、視聽(tīng)資料、鑒定意見(jiàn)等56份證據(jù),進(jìn)行了有針對(duì)性的舉證、質(zhì)證和辯論。根據(jù)無(wú)人機(jī)拍攝的現(xiàn)場(chǎng)視頻等證據(jù),涉案建筑垃圾傾倒入海的地點(diǎn)即美麗沙海域;根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)挖情況、車輛運(yùn)輸、工程款支付等結(jié)算證據(jù),可以證明傾倒入海的建筑垃圾量至少為6.9萬(wàn)立方米;檢察機(jī)關(guān)依法委托的華南所是生態(tài)環(huán)境部編制的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄(第一批)》推薦的環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu),具備水環(huán)境、土壤環(huán)境、固體廢棄物處置、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染損害評(píng)估等多方面專業(yè)評(píng)估資質(zhì),其出具的環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告程序規(guī)范,量化生態(tài)環(huán)境損害賠償金為860.064萬(wàn)元的結(jié)論具有專業(yè)性和科學(xué)性;傾倒入海的建筑垃圾雖未達(dá)到危險(xiǎn)廢物標(biāo)準(zhǔn),但含有毒有害物質(zhì),已對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成損害;民事賠償與行政處罰系不同法律性質(zhì)的責(zé)任形式,不能相互替代,陳某應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境損害民事賠償責(zé)任不應(yīng)因受到行政處罰而免除;B公司作為建筑垃圾的直接生產(chǎn)單位,陳某作為A公司的實(shí)際控制人和傾廢船舶的所有人,與A公司三方分工協(xié)作,相互配合,共同完成非法傾廢行為,實(shí)際上是以合同分包為名,行非法傾廢之實(shí),構(gòu)成共同侵權(quán),依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。
2020年3月26日,海口海事法院當(dāng)庭宣判,支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。
(二)二審情況
三被告對(duì)一審判決不服,向海南省高級(jí)人民法院提出上訴。主要理由是:定案的關(guān)鍵證據(jù)即鑒定意見(jiàn)在資質(zhì)、程序、檢材取樣、計(jì)算方式、依據(jù)的法律法規(guī)等方面存在重大錯(cuò)誤;傾倒的淤泥、土方并非建筑垃圾;傾倒物未造成海洋生態(tài)環(huán)境損害;傾倒入海的建筑垃圾僅1.5萬(wàn)立方米等。
2020年8月13日,二審開(kāi)庭審理。海南省人民檢察院指派2名檢察官,與海口市院檢察官共同參加庭審活動(dòng)。海口市院出庭檢察官圍繞訴訟請(qǐng)求及爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行了舉證,以視頻、數(shù)據(jù)、鑒定意見(jiàn)和評(píng)估報(bào)告等,證明三被告共同實(shí)施了污染海洋環(huán)境侵權(quán)行為,依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失等民事責(zé)任。海南省人民檢察院出庭檢察官參加了整個(gè)庭審活動(dòng),并闡明:所傾倒對(duì)象的性質(zhì)并非疏浚物,而屬于建筑垃圾;案涉傾廢數(shù)量認(rèn)定依據(jù)準(zhǔn)確,符合法律、司法解釋的規(guī)定;鑒定意見(jiàn)認(rèn)定傾倒垃圾對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害數(shù)額清楚、取樣程序規(guī)范。華南所參與鑒定的專家出庭接受質(zhì)詢,對(duì)30多個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了專業(yè)解答。2020年11月23日,海南省高級(jí)人民法院作出二審判決,駁回上訴,維持原判。
【指導(dǎo)意義】
(一)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接,切實(shí)維護(hù)公共利益。對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù),行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著第一順位職責(zé),生態(tài)損害賠償制度具有優(yōu)先適用性,公益訴訟檢察則具有補(bǔ)充性和兜底性。海洋監(jiān)管部門(mén)雖然對(duì)違法行為人進(jìn)行了行政處罰,但未能完全實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的,經(jīng)書(shū)面建議和督促后又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可以不再繼續(xù)通過(guò)行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履職而直接對(duì)違法行為人依法提起民事公益訴訟,切實(shí)發(fā)揮保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益的職能作用。
(二)綜合運(yùn)用各類調(diào)查手段,查明公益損害的事實(shí),確定公益損害賠償數(shù)額。檢察機(jī)關(guān)可利用無(wú)人機(jī)等科技手段充分履行調(diào)查職能,全面查明海洋污染情況。鑒于海洋調(diào)查取證的特殊性,在前期必要工作基礎(chǔ)上,還可以與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查,完成特定現(xiàn)場(chǎng)取證。針對(duì)海洋生態(tài)損害后果,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)委托有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定評(píng)估意見(jiàn),可通過(guò)召開(kāi)專家論證會(huì)等形式進(jìn)行審查論證,同時(shí)協(xié)調(diào)做好鑒定人出庭作證、應(yīng)對(duì)提問(wèn)和質(zhì)詢等工作,使鑒定意見(jiàn)經(jīng)得起庭審考驗(yàn)。
(三)注意發(fā)揮上級(jí)檢察機(jī)關(guān)派員二審出庭作用,形成維護(hù)公共利益的合力。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,人民法院審理第二審案件,由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭,上一級(jí)人民檢察院也可以派員參加。人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用,維護(hù)憲法法律權(quán)威,維護(hù)社會(huì)公平正義,維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。對(duì)于公益訴訟二審案件,原起訴檢察院和上級(jí)檢察院都應(yīng)立足于法律監(jiān)督職能和公益訴訟任務(wù),全力以赴,認(rèn)真履行法定職責(zé),共同做好出庭工作。上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)指派檢察官在全面閱卷審查和熟悉案情的基礎(chǔ)上做好各種預(yù)案,與下級(jí)檢察院的檢察官共同出席二審?fù)徣^(guò)程。兩級(jí)院出庭檢察官應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,上級(jí)檢察院出庭人員可以在庭審的各個(gè)階段發(fā)表意見(jiàn),與下級(jí)檢察院出庭人員形成合力,從而取得良好的庭審效果。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條第二款
《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第四條、第八十九條
《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第八條、第十五條、第六十五條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十一條、第十三條
《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十八條、第二十二條
《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》第六條
江蘇省睢寧縣人民檢察院
督促處置危險(xiǎn)廢物行政公益訴訟案
(檢例第112號(hào))
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟 刑事附帶民事公益訴訟 危險(xiǎn)廢物污染 代處置
【要旨】
對(duì)犯罪行為造成的持續(xù)污染,檢察機(jī)關(guān)可綜合運(yùn)用刑事檢察和公益訴訟檢察職能,對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情形進(jìn)行全方位監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證完成后,犯罪嫌疑人無(wú)力處置污染物,行政機(jī)關(guān)又不履行代處置義務(wù)的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其依法履職。
【基本案情】
2017年10月,馮某某等將從浙江舟山市嘉達(dá)清艙有限公司(以下簡(jiǎn)稱嘉達(dá)公司)非法收購(gòu)的船舶清艙油泥,運(yùn)輸至江蘇省睢寧縣嵐山鎮(zhèn)境內(nèi),非法傾倒過(guò)程中被公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)查獲,清理出油泥及污染物共計(jì)135噸。徐州市睢寧生態(tài)環(huán)境局(原睢寧縣環(huán)境保護(hù)局)將油泥轉(zhuǎn)移至一停車場(chǎng)內(nèi),其中71噸用塑料桶貯存、64噸臨時(shí)放置貨車上。經(jīng)江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院鑒定,涉案油泥屬于《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》(2016年版)中的“廢礦物油與含礦物油廢物”,其中所含甲苯、四氯乙烯、四氯化碳等成分均超過(guò)《危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 浸出毒性鑒別》(GB 5085.3—2007)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)值,系具有毒性和易燃性的危險(xiǎn)廢物。
根據(jù)當(dāng)?shù)丶泄茌犚?guī)定,睢寧縣公安局2018年5月將刑事案件移送徐州鐵路運(yùn)輸檢察院審查起訴。徐州鐵路運(yùn)輸檢察院于7月23日就刑事部分向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起公訴,并于9月18日提起刑事附帶民事公益訴訟。2019年8月8日,徐州鐵路運(yùn)輸法院作出刑事附帶民事公益訴訟判決書(shū),支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求,判令馮某某等人賠償尚未傾倒的64噸油泥需要支出的應(yīng)急處置費(fèi)545166元、135噸油泥混合物處置費(fèi)用931665.8元。同時(shí),馮某某等五人分別被判處有期徒刑六年至一年八個(gè)月不等刑罰,嘉達(dá)公司被判處罰金五十萬(wàn)元。各被告均未提出上訴,并主動(dòng)支付相關(guān)處置費(fèi)用。
2019年4月17日,在刑事附帶民事公益訴訟案件審理期間,鑒于本案刑事訴訟證據(jù)已經(jīng)固定,涉案油泥在未按規(guī)定進(jìn)行專業(yè)技術(shù)封存的情況下存放長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月,持續(xù)造成環(huán)境污染,睢寧縣人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱睢寧縣院)會(huì)同法院、公安、生態(tài)環(huán)境局等部門(mén)召開(kāi)油泥處置協(xié)調(diào)會(huì)并形成會(huì)議紀(jì)要,鑒于污染者處于刑事羈押狀態(tài),檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)刑事附帶民事公益訴訟要求判令其承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用,為避免污染持續(xù)發(fā)生,依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定,應(yīng)由環(huán)境主管部門(mén)組織對(duì)污染物代為處置。但會(huì)后,生態(tài)環(huán)境局仍未依法履職。
【調(diào)查核實(shí)和督促履職】
針對(duì)生態(tài)環(huán)境局怠于履職情形,睢寧縣院于2019年5月22日以行政公益訴訟案件立案,并多次到油泥存放現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證,向公安機(jī)關(guān)核實(shí)相關(guān)情況,通過(guò)拍照、錄像、詢問(wèn)證人等方式固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查,貯存油泥的塑料桶未采取專業(yè)技術(shù)封存,現(xiàn)場(chǎng)未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)識(shí),亦未采取防揚(yáng)散、流失、滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施,油泥持續(xù)揮發(fā)并部分滲漏,對(duì)周邊空氣、土壤造成二次污染。
2019年5月27日,睢寧縣院向生態(tài)環(huán)境局發(fā)出訴前檢察建議,督促該局依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。2019年7月2日,該局書(shū)面回復(fù)稱,其沒(méi)有處置固體廢物的職責(zé),且油泥作為刑事案件證據(jù),不能在辦案過(guò)程中處置。
對(duì)此,睢寧縣院再次向公安機(jī)關(guān)核實(shí)涉案污染物最新情況,并到油泥堆放現(xiàn)場(chǎng)跟進(jìn)調(diào)查,證實(shí)油泥處置不影響刑事案件辦理;檢察建議發(fā)出后,生態(tài)環(huán)境局始終未履行代處置職責(zé)。因值梅雨季節(jié),油泥滲漏、流淌情形加重,生態(tài)環(huán)境仍持續(xù)受到侵害。
【訴訟過(guò)程】
2019年7月16日,睢寧縣院以徐州市睢寧生態(tài)環(huán)境局為被告,向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟。2019年8月14日,徐州鐵路運(yùn)輸法院公開(kāi)開(kāi)庭審理本案。
(一)法庭調(diào)查
出庭檢察人員宣讀起訴書(shū),請(qǐng)求:1.確認(rèn)被告對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物貯存狀況不履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法;2.判令被告依法履行監(jiān)管職責(zé),盡快將涉案危險(xiǎn)廢物移交有處置資質(zhì)的單位依法處置。
睢寧縣生態(tài)環(huán)境局辯稱:油泥作為刑事案件的重要物證,暫不能處置。該局已聯(lián)系有資質(zhì)單位落實(shí)處置工作,并當(dāng)庭出示了向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪線索的卷宗等證據(jù)。
在法庭舉證、質(zhì)證階段,睢寧縣院圍繞生態(tài)環(huán)境局在危廢處置上的法定職責(zé)、權(quán)限、法律依據(jù),以及由于該局不依法履行職責(zé)致使公共利益受到侵害等情況向法庭出示了相關(guān)證據(jù)。
(二)法庭辯論
出庭檢察人員發(fā)表辯論意見(jiàn)認(rèn)為:一是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)定,被告人因刑事犯罪被羈押而無(wú)法處置危險(xiǎn)廢物,生態(tài)環(huán)境局應(yīng)當(dāng)依法履行代處置職責(zé)。二是生態(tài)環(huán)境局不依法履職,致使部分油泥滲漏、流淌,造成周邊空氣、土壤嚴(yán)重污染,侵害了社會(huì)公共利益。
生態(tài)環(huán)境局辯稱:一是該局已對(duì)油泥進(jìn)行鑒定,并移交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?二是該局履行了油泥貯存的監(jiān)管職責(zé),符合危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移、貯存的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn);三是油泥系刑事案件的重要物證,該局多次征求公安機(jī)關(guān)意見(jiàn),公安機(jī)關(guān)認(rèn)為案件未結(jié),油泥不能處置。
針對(duì)答辯意見(jiàn),睢寧縣院認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境局雖然在案發(fā)之初將犯罪線索移交,但在明知油泥系危險(xiǎn)廢物的情況下,未及時(shí)將油泥委托有危險(xiǎn)品保管資質(zhì)的公司貯存,且未采取有效的防揚(yáng)散、流失、滲漏等措施,而是任其長(zhǎng)期露天放置。公安機(jī)關(guān)出具的《情況說(shuō)明》證實(shí)生態(tài)環(huán)境局并未與其聯(lián)系處置油泥事宜,且在油泥處置協(xié)調(diào)會(huì)明確生態(tài)環(huán)境局的處置職責(zé)后,亦未及時(shí)履職。
(三)審理結(jié)果
2019年11月15日,徐州鐵路運(yùn)輸法院作出行政公益訴訟判決,支持了檢察機(jī)關(guān)的起訴意見(jiàn)。生態(tài)環(huán)境局未上訴,判決生效。
庭審后,生態(tài)環(huán)境局在網(wǎng)上發(fā)布采購(gòu)公示、中標(biāo)公告,確定了危廢處置公司。在生態(tài)環(huán)境局的監(jiān)督下,該公司對(duì)涉案油泥及部分受污染的土壤進(jìn)行了無(wú)害化處置,對(duì)涉案現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了規(guī)范化處置。檢察機(jī)關(guān)對(duì)上述過(guò)程進(jìn)行了全程監(jiān)督。
【指導(dǎo)意義】
(一)檢察機(jī)關(guān)可以在辦理環(huán)境污染犯罪案件中,綜合運(yùn)用刑事訴訟、民事公益訴訟職能,同時(shí)追究環(huán)境污染者的刑事責(zé)任和環(huán)境損害賠償責(zé)任。依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定,人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí),可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟,由人民法院同一審判組織審理。檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定,訴請(qǐng)判令違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,包括污染物處置費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等。檢察機(jī)關(guān)要注重加強(qiáng)刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協(xié)同,形成懲治不法行為、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的合力。
(二)違法行為人對(duì)造成的環(huán)境污染拒絕履行或者沒(méi)有能力履行環(huán)境修復(fù)義務(wù),導(dǎo)致環(huán)境污染持續(xù)發(fā)生,損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政公益訴訟督促污染物所在地的環(huán)境主管部門(mén)履行代處置職責(zé)。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。違法行為人跨區(qū)域傾倒危險(xiǎn)廢物,危險(xiǎn)廢物傾倒地的環(huán)境主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染具有監(jiān)督管理職責(zé)。違法行為人拒絕履行或者沒(méi)有能力履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)的,檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定,督促危險(xiǎn)廢物傾倒地的環(huán)境主管部門(mén)代為處置。
(三)針對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接中涉案物品不及時(shí)處置可能導(dǎo)致公益受損的情況,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)公益訴訟程序督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行處置。依據(jù)環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的規(guī)定,對(duì)具有危險(xiǎn)性或者環(huán)境危害性的涉案物品,環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)銜接、及時(shí)處置。針對(duì)實(shí)踐中行政執(zhí)法與刑事司法銜接中涉案物品危害環(huán)境的情形,刑事證據(jù)固定后,即應(yīng)開(kāi)展對(duì)受損環(huán)境的修復(fù)工作,行政機(jī)關(guān)以處置對(duì)象系涉案證物或者刑事案件未結(jié)為由拒絕組織對(duì)具有環(huán)境危害性的涉案物品代為處置,導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展公益訴訟監(jiān)督,及時(shí)維護(hù)公共利益,充分發(fā)揮檢察公益訴訟的獨(dú)特價(jià)值。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條
《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法(2016)》第十條第二款、第十七條第一款、第五十二條、第五十五條、第六十八條
《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法(2020)》第九條第二款、第二十條第一款、第七十七條、第八十一條第三款、第一百一十三條
《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條
《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第四條、第五條、第十七條。
《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十條第二款
河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院
督促整治違建塘壩危害高鐵運(yùn)營(yíng)安全行政公益訴訟案
(檢例第113號(hào))
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟 高鐵運(yùn)營(yíng)安全 侵害危險(xiǎn) 跨區(qū)劃管轄
【要旨】
對(duì)于高鐵運(yùn)營(yíng)安全存在的重大安全隱患,行政機(jī)關(guān)未依法履職的,檢察機(jī)關(guān)可以開(kāi)展行政公益訴訟。對(duì)于跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件,可以指定鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)管轄。涉及多級(jí)、多地人民政府及其職能部門(mén)職責(zé)的,對(duì)具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)的上級(jí)人民政府發(fā)出檢察建議。
【基本案情】
三門(mén)峽市湖濱區(qū)村民填土筑壩造成南交口大橋北側(cè)(下游)堰塞湖浸泡高鐵橋墩。
2016年2月以來(lái),三門(mén)峽市陜州區(qū)菜園鄉(xiāng)、湖濱區(qū)交口鄉(xiāng)部分村民在鄭州到西安高速鐵路(以下簡(jiǎn)稱“鄭西高鐵”)南交口大橋橋梁南北兩側(cè)距橋墩不足100米處,分別修路筑壩、填土造田,造成橋梁南側(cè)(上游)塘壩內(nèi)蓄水約1萬(wàn)立方米,存在汛期潰壩沖擊橋梁的風(fēng)險(xiǎn);北側(cè)(下游)形成堰塞湖,浸泡高鐵橋墩,造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患。經(jīng)河南省防汛抗旱指揮部協(xié)調(diào),三門(mén)峽市相關(guān)部門(mén)采取了開(kāi)挖排洪渠、人工抽水等臨時(shí)性解決措施,但仍未根本解決高鐵橋梁防洪安全隱患問(wèn)題。
采取臨時(shí)性解決措施后北側(cè)(下游)堰塞湖水位有所下降。
【調(diào)查核實(shí)和督促履職】
2017年3月至12月,最高人民檢察院組織開(kāi)展推動(dòng)解決鐵路線下安全隱患專項(xiàng)活動(dòng)。河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院(以下簡(jiǎn)稱“鄭州鐵檢分院”)發(fā)現(xiàn)該重大公共安全隱患線索,向河南省人民檢察院匯報(bào)相關(guān)情況。2018年1月8日,河南省人民檢察院指定鄭州鐵檢分院管轄該案。
鄭州鐵檢分院經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn),調(diào)取行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)及執(zhí)法情況的證據(jù)材料,詢問(wèn)鐵路安全監(jiān)管部門(mén)、鐵路企業(yè)、沿線村民等相關(guān)人員,查明違建塘壩、堰塞湖浸泡高鐵橋墩,造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患的事實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定,研判當(dāng)?shù)卣捌溆嘘P(guān)部門(mén)負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)和實(shí)際履職情況。鄭州鐵檢分院認(rèn)為:三門(mén)峽市陜州區(qū)、湖濱區(qū)人民政府和市區(qū)兩級(jí)水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等相關(guān)職能部門(mén)未依法全面履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全職責(zé),造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患,國(guó)家和社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重威脅。三門(mén)峽市人民政府具有保障鐵路安全職責(zé),由其對(duì)下屬兩個(gè)區(qū)人民政府和相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度,更有利于高效解決問(wèn)題。
2018年3月7日,鄭州鐵檢分院依法向三門(mén)峽市人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議:一是督促行政主管部門(mén)、國(guó)土資源主管部門(mén)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)全面履行法定職責(zé),對(duì)上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設(shè)施的行為依法進(jìn)行處罰。二是制定符合鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的根本性整治方案,消除高鐵運(yùn)營(yíng)安全隱患。
檢察建議發(fā)出后,三門(mén)峽市人民政府對(duì)下屬兩個(gè)區(qū)級(jí)政府、多個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度,由三門(mén)峽市委政法委、市水利局等部門(mén)組成專項(xiàng)整治工作組,市財(cái)政撥付資金240余萬(wàn)元用于南交口大橋上下游堰塞湖除險(xiǎn)工程。市政府對(duì)該工程“統(tǒng)一設(shè)計(jì)方案、統(tǒng)一組織施工、統(tǒng)一督導(dǎo)檢查、統(tǒng)一資金使用”,委托專業(yè)公司進(jìn)行勘測(cè)設(shè)計(jì),并邀請(qǐng)專家對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評(píng)審,鐵路安全監(jiān)督管理部門(mén)審核后全面組織施工。2018年汛期前,堰塞湖除險(xiǎn)工程如期完成。
南交口大橋上下游堰塞湖除險(xiǎn)工程竣工驗(yàn)收會(huì)。
2018年6月14日,受三門(mén)峽市人民政府邀請(qǐng),河南省人民檢察院、鄭州鐵檢分院及鄭西鐵路客運(yùn)專線有限公司、中國(guó)鐵路鄭州局集團(tuán)有限公司、武漢鐵路監(jiān)督管理局等相關(guān)部門(mén)到現(xiàn)場(chǎng)查看、驗(yàn)收,一致認(rèn)為南交口大橋上下游堰塞湖除險(xiǎn)工程施工質(zhì)量良好,能夠滿足排洪泄洪條件,危及鄭西高鐵運(yùn)營(yíng)安全的重大風(fēng)險(xiǎn)得到排除。
【指導(dǎo)意義】
(一)高鐵運(yùn)營(yíng)安全是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重要組成部分,事關(guān)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)公益訴訟督促消除安全隱患。檢察機(jī)關(guān)積極、穩(wěn)妥探索辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件,有助于監(jiān)督解決安全生產(chǎn)活動(dòng)中行政監(jiān)管缺失、不到位及執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題,減少安全生產(chǎn)事故隱患。鐵路沿線存在的安全隱患,嚴(yán)重威脅出行群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。根據(jù)鐵路安全法律法規(guī),鐵路沿線地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé),防范和制止危害鐵路安全的行為,協(xié)調(diào)和處置保障鐵路安全的有關(guān)事項(xiàng),做好保障鐵路安全有關(guān)工作。針對(duì)違法圍墾造田、攔河筑壩等危害鐵路運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題等特殊領(lǐng)域,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行公益訴訟監(jiān)督職能,堅(jiān)持預(yù)防為主的原則,在鐵路安全受到侵害或者存在侵害危險(xiǎn)時(shí)即督促行政機(jī)關(guān)消除隱患、依法履職,及時(shí)制止侵害、消除危險(xiǎn),避免造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果。
(二)對(duì)于跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件,應(yīng)綜合考慮案件性質(zhì)、領(lǐng)域、公益損害程度、需協(xié)調(diào)部門(mén)等因素確定管轄檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于跨多個(gè)行政區(qū)域涉鐵案件,需要協(xié)調(diào)鐵路部門(mén)、相關(guān)地方政府及其職能部門(mén)共同解決的,可以指定鐵路運(yùn)輸檢察分院管轄,發(fā)揮專門(mén)檢察院跨行政區(qū)劃的管理體制優(yōu)勢(shì)和辦理涉鐵案件的專業(yè)優(yōu)勢(shì),同時(shí)更有效凝聚鐵路、地方和相關(guān)行政部門(mén)的工作合力。
(三)對(duì)跨行政區(qū)劃、行政部門(mén)職能交叉的案件,涉及不同層級(jí)人民政府和多個(gè)職能部門(mén)的,人民檢察院應(yīng)向其共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。兩個(gè)以上縣級(jí)人民政府和市縣兩級(jí)水利、國(guó)土、安全生產(chǎn)等多個(gè)職能部門(mén)均具有與案涉事項(xiàng)相關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、防洪和保障鐵路安全的法定職責(zé),可以由人民檢察院對(duì)能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的市級(jí)人民政府發(fā)送檢察建議,督促市級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)度,以提高監(jiān)督效果,節(jié)約司法成本。
(四)檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé),應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督,推動(dòng)問(wèn)題整改落實(shí)到位。行政機(jī)關(guān)雖然采取了部分行政監(jiān)管措施,但國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損問(wèn)題沒(méi)有根本解決的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促其依法全面履職。針對(duì)重大疑難復(fù)雜案件,可以采取委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、組織評(píng)審會(huì)或邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)參與等方式對(duì)訴前檢察建議落實(shí)成效進(jìn)行評(píng)估,提高評(píng)判結(jié)果公信力。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第五十九條
《中華人民共和國(guó)鐵路法》第七條
《中華人民共和國(guó)防洪法》第七條、第八條、第三十四條
《鐵路安全管理?xiàng)l例》第四條、第三十七條、第九十一條
江西省上饒市人民檢察院
訴張某某等三人
故意損毀三清山巨蟒峰
民事公益訴訟案
(檢例第114號(hào))
【關(guān)鍵詞】
民事公益訴訟 自然遺跡 風(fēng)景名勝 生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失 專家意見(jiàn)
【要旨】
破壞自然遺跡和風(fēng)景名勝的行為,屬于“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”的公益訴訟案件范圍,檢察機(jī)關(guān)依法可以提起民事公益訴訟。對(duì)獨(dú)特景觀的生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失,可以采用“條件價(jià)值法”進(jìn)行評(píng)估,確定損害賠償數(shù)額。
【基本案情】
江西省上饒市境內(nèi)的三清山景區(qū)屬于世界自然遺產(chǎn)地、世界地質(zhì)公園、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家5A級(jí)景區(qū)。巨蟒峰位于其核心景區(qū),是經(jīng)長(zhǎng)期自然風(fēng)化和重力崩解作用形成的巨型花崗巖石柱,是具有世界級(jí)地質(zhì)地貌意義的地質(zhì)遺跡,2017年被認(rèn)證為“世界最高的天然蟒峰”,是不可再生的珍稀自然資源性資產(chǎn)、可持續(xù)利用的自然遺產(chǎn),具有重大科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
公益訴訟檢察官在巨蟒峰現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。
2017年4月15日,張某某、毛某某、張某前往三清山風(fēng)景名勝區(qū)攀爬巨蟒峰,并采用電鉆鉆孔、打巖釘、布繩索的方式先后攀爬至巨蟒峰頂部。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查,張某某等在巨蟒峰自下而上打入巖釘26枚。公安機(jī)關(guān)委托專家組論證認(rèn)為,釘入巨蟒峰的26枚巖釘屬于鋼鐵物質(zhì),會(huì)直接誘發(fā)和加重巨蟒峰物理、化學(xué)、生物風(fēng)化過(guò)程,巨蟒峰的最細(xì)處(直徑約7米)已至少被打入4個(gè)巖釘,形成了新裂隙,會(huì)加快花崗巖柱體的侵蝕進(jìn)程,甚至造成其崩解。張某某等三人的打巖釘攀爬行為對(duì)巨蟒峰造成了永久性的損害,破壞了自然遺產(chǎn)的自然性、原始性完整性。
【發(fā)現(xiàn)線索和調(diào)查核實(shí)】
2017年10月張某某等三人因涉嫌故意損毀名勝古跡罪被公安機(jī)關(guān)移送起訴(2019年12月26日,上饒市中級(jí)人民法院作出刑事判決,認(rèn)定張某某、毛某某、張某犯故意損毀名勝古跡罪,分別判處張某某、毛某某有期徒刑一年、六個(gè)月,處罰金人民幣十萬(wàn)元、五萬(wàn)元,張某免于刑事處罰)。上饒市信州區(qū)人民檢察院在審查起訴過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該三人故意損毀三清山巨蟒峰的行為可能損害社會(huì)公共利益,于2018年3月29日將線索移送上饒市人民檢察院。
上饒市人民檢察院認(rèn)為,自然遺跡、風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分,三清山巨蟒峰的世界級(jí)地質(zhì)地貌意義承載著特殊的遺跡價(jià)值和廣泛的公共利益。張某某等三人的損害行為侵害了生態(tài)環(huán)境和不特定社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益,本案屬于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍。三人在明知法律禁止破壞景物設(shè)施的情況下,故意實(shí)施破壞性攀爬行為,造成不可修復(fù)的嚴(yán)重?fù)p毀和極大的負(fù)面影響,存在加速山體崩塌的重大風(fēng)險(xiǎn)。三人具備事前共同謀劃、事中相互配合等行為,符合共同侵權(quán)的構(gòu)成要件,依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。
2018年5月,上饒市人民檢察院委托江西財(cái)經(jīng)大學(xué)三名專家成立專家組對(duì)三清山巨蟒峰的受損價(jià)值進(jìn)行評(píng)估,并形成《評(píng)估報(bào)告》。專家組采用國(guó)際通用的條件價(jià)值法對(duì)三清山巨蟒峰受損后果進(jìn)行價(jià)值評(píng)估〔按:條件價(jià)值法是原環(huán)境保護(hù)部下發(fā)的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法》(第Ⅱ版)確定的方法之一,是在假想市場(chǎng)情況下,直接調(diào)查和詢問(wèn)人們對(duì)某一環(huán)境效益改善或資源保護(hù)的措施的支付意愿,或者對(duì)環(huán)境或資源質(zhì)量損失的接受賠償意愿,以人們的支付意愿或受償意愿來(lái)估計(jì)環(huán)境效益改善或環(huán)境質(zhì)量損失的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。該評(píng)估方法的科學(xué)性在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)可〕,分析得出該事件對(duì)巨蟒峰生態(tài)服務(wù)價(jià)值造成損失的最低閾值為0.119-2.37億元。
【訴訟過(guò)程】
(一)訴前公告
2018年4月18日,上饒市人民檢察院發(fā)出公告,告知法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起民事公益訴訟。公告期滿后,沒(méi)有法定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟。
(二)一審程序
上饒市人民檢察院于2018年8月29日向上饒市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟,訴請(qǐng)判令三被告依法對(duì)巨蟒峰非使用價(jià)值造成的損失0.119億元和專家評(píng)估費(fèi)15萬(wàn)元承擔(dān)連帶賠償責(zé)任,并在全國(guó)性新聞媒體上公開(kāi)賠禮道歉。
庭審過(guò)程中,三被告辯稱:1.上饒市人民檢察院不符合法定的起訴條件。2.三被告的行為不符合侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件,且本案發(fā)生前存在他人在巨蟒峰上打巖釘?shù)那闆r,三清山管委會(huì)在巨蟒峰上建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)也有損害作用,三被告造成的損害屬于多因一果的損害,應(yīng)由各方分擔(dān)責(zé)任。3.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)專家組所采用的評(píng)估方法不科學(xué)、數(shù)據(jù)不可靠,評(píng)估報(bào)告不能采信。公益訴訟起訴人答辯如下:第一,根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第二條的規(guī)定,自然遺跡、風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分,本案屬于環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍。本案系檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn),且已經(jīng)履行訴前公告程序,上饒市人民檢察院對(duì)本案提起民事公益訴訟符合法定程序和條件。第二,三被告在明知法律禁止在景物上刻劃、涂污以及以其他方式破壞景物設(shè)施的情況下,故意實(shí)施破壞性攀爬行為,且事前共同謀劃,事中相互配合,符合共同侵權(quán)的構(gòu)成要件,依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶侵權(quán)責(zé)任。專家組出具的《評(píng)估報(bào)告》系針對(duì)三被告在巨蟒峰打入26個(gè)巖釘造成的損害進(jìn)行的評(píng)估,不涉及他人造成的損害;三清山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)案發(fā)后出于維護(hù)公共利益考量,依法經(jīng)許可和設(shè)計(jì)后在巨蟒峰周圍安裝監(jiān)測(cè)設(shè)施(共計(jì)6個(gè)攝像頭),該監(jiān)測(cè)設(shè)施均不在巨蟒峰獨(dú)柱體巖石上,避免了對(duì)巨蟒峰獨(dú)柱體巖石的損害,其行為與三被告的行為不具有同一性。第三,此次評(píng)估所采用的條件價(jià)值法是經(jīng)國(guó)家行政主管部門(mén)認(rèn)可、國(guó)際通用的價(jià)值評(píng)估法,科學(xué)有據(jù),評(píng)估過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。評(píng)估專家依法出庭接受了質(zhì)證,該專家意見(jiàn)可以作為認(rèn)定損害賠償數(shù)額的依據(jù)。
2019年12月27日,上饒市中級(jí)人民法院作出一審判決,在參照江西財(cái)經(jīng)大學(xué)專家組的評(píng)估報(bào)告,并兼顧三被告的經(jīng)濟(jì)條件和賠償能力等基礎(chǔ)上,判令三被告連帶賠償環(huán)境資源損失600萬(wàn)元,連帶承擔(dān)專家評(píng)估費(fèi)15萬(wàn)元,并在全國(guó)性媒體上刊登公告向社會(huì)公眾賠禮道歉。
(三)二審程序
張某某、張某對(duì)一審判決不服,提出上訴。江西省高級(jí)人民法院于2020年5月8日公開(kāi)開(kāi)庭進(jìn)行了審理,江西省人民檢察院與上饒市人民檢察院共同派員出席法庭,就案件事實(shí)、證據(jù)、程序和一審判決情況發(fā)表了意見(jiàn)。江西省高級(jí)人民法院于2020年5月18日作出二審判決,駁回上訴,維持原判。
公益訴訟庭審現(xiàn)場(chǎng)。
【指導(dǎo)意義】
(一)對(duì)景觀生態(tài)服務(wù)價(jià)值的破壞行為,檢察機(jī)關(guān)依法可以提起公益訴訟。自然遺跡和風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分,屬于不可再生資源,具有代表性的自然遺跡和風(fēng)景名勝的生態(tài)服務(wù)價(jià)值表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)其享有的游憩權(quán)益和對(duì)獨(dú)特景觀的觀賞權(quán)益。任何對(duì)其進(jìn)行破壞的行為都是損害人類共同享有的環(huán)境資源、損害社會(huì)公共利益,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法開(kāi)展公益訴訟檢察。
(二)對(duì)獨(dú)特景觀的生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失,可以采用條件價(jià)值法進(jìn)行評(píng)估。因獨(dú)特的環(huán)境資源、自然景觀缺乏真實(shí)的交易市場(chǎng),其環(huán)境資源和生態(tài)服務(wù)的價(jià)值難以用常規(guī)的市場(chǎng)方法評(píng)估,損害賠償數(shù)額無(wú)法通過(guò)司法鑒定予以確定。在此情況下,檢察機(jī)關(guān)可以委托專家,采用原環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法》(第Ⅱ版)和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》中推薦使用的條件價(jià)值法進(jìn)行評(píng)估,該方法被認(rèn)為特別適用于獨(dú)特景觀、文物古跡等生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估。評(píng)估后的結(jié)果可以專家意見(jiàn)書(shū)的方式進(jìn)行舉證,作為法院審理案件的參考依據(jù)。
(三)檢察機(jī)關(guān)要綜合運(yùn)用刑事、公益訴訟司法手段打擊破壞自然遺跡和風(fēng)景名勝的行為,提高此類破壞行為的違法犯罪成本。損害賠償數(shù)額可根據(jù)專家意見(jiàn)和案件綜合因素合理確定。對(duì)于嚴(yán)重破壞或損害自然遺跡、風(fēng)景名勝的行為,行為人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)刑事責(zé)任。其造成的公共利益損害,在無(wú)法恢復(fù)原狀的情況下,可根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》訴請(qǐng)侵權(quán)人賠償損失。由行為人承擔(dān)高額環(huán)境資源損失賠償?shù)拿袷虑謾?quán)責(zé)任,充分體現(xiàn)了公益訴訟保護(hù)公共利益的獨(dú)特制度價(jià)值,既有助于修復(fù)受損的公共利益,又能警示潛在的違法者,喚醒廣大公眾保護(hù)環(huán)境、珍惜自然資源的意識(shí)。環(huán)境損害賠償數(shù)額的確定,可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》相關(guān)規(guī)定,結(jié)合破壞行為的范圍和程度、環(huán)境資源的稀缺性、恢復(fù)難易程度、涉案人的賠償能力等綜合考量。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條第二款
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條、第二十九條、六十四條
《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第六條、第八條、第十五條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十五條、第十八條、第二十二條、第二十三條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第八條、第九條、第十一條
《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十四條第一款、第三款、第二十六條第三項(xiàng)
貴州省榕江縣人民檢察院
督促保護(hù)傳統(tǒng)村落
行政公益訴訟案
(檢例第115號(hào))
歸柳侗寨全貌。
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟 傳統(tǒng)村落保護(hù) 推動(dòng)完善地方立法 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興
【要旨】
納入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的“環(huán)境”范圍。地方政府及其相關(guān)職能部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)未依法履行監(jiān)管、保護(hù)職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮行政公益訴訟職能督促其依法履職。對(duì)具有一定普遍性的問(wèn)題,可以結(jié)合辦案促進(jìn)相關(guān)政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善。
【基本案情】
貴州省黔東南州有409個(gè)村入選《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》,包括榕江縣栽麻鎮(zhèn)宰蕩侗寨、歸柳侗寨。2018年3月,黔東南州檢察機(jī)關(guān)部署開(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng),榕江縣人民檢察院在專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn),栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個(gè)侗寨的村民私自占用農(nóng)田、河道、溪流新建住房,違規(guī)翻修舊房,嚴(yán)重破壞了中國(guó)傳統(tǒng)村落的整體風(fēng)貌,損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
【調(diào)查核實(shí)和督促履職】
2018年4月,榕江縣人民檢察院對(duì)本案決定立案并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn),詢問(wèn)村民及政府工作人員,查閱相關(guān)文件資料等,查明:栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個(gè)侗寨部分村民未批先建磚混、磚木結(jié)構(gòu)房屋的情況比較嚴(yán)重,導(dǎo)致大量修建的水泥磚房取代了民族傳統(tǒng)木質(zhì)瓦房,此外,加裝墻壁瓷磚、鋁合金門(mén)窗等新型建筑材料、加蓋彩色鐵皮瓦等現(xiàn)象,嚴(yán)重破壞了中國(guó)傳統(tǒng)村落的整體格局和原始風(fēng)貌,影響了侗寨這一民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)和傳承。貴州省頒布的《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展的具體工作。栽麻鎮(zhèn)人民政府作為栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳侗寨保護(hù)和發(fā)展工作的法定主體,未依法落實(shí)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃和控制性保護(hù)措施,未開(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)宣傳、管理工作,對(duì)村民擅自新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物等行為未及時(shí)予以制止和引導(dǎo),導(dǎo)致傳統(tǒng)村落格局和整體風(fēng)貌遭到嚴(yán)重破壞。
2018年5月7日,榕江縣人民檢察院向榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議,建議對(duì)宰蕩侗寨和歸柳侗寨兩個(gè)傳統(tǒng)村落依法履行保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府未對(duì)違章建筑進(jìn)行監(jiān)管,也未在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)檢察建議作出書(shū)面回復(fù)。榕江縣人民檢察院兩次向該鎮(zhèn)政府催辦,仍未予回復(fù)。此后榕江縣檢察院辦案人員先后4次回訪宰蕩侗寨和歸柳侗寨,原有破壞傳統(tǒng)村落的違法建筑不但沒(méi)有整改,數(shù)量不減反增,國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。
【訴訟過(guò)程】
(一)提起訴訟
2018年12月28日,經(jīng)貴州省人民檢察院批準(zhǔn),榕江縣人民檢察院根據(jù)行政訴訟集中管轄的規(guī)定,向黎平縣人民法院提起行政公益訴訟,請(qǐng)求確認(rèn)榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法;判令榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)破壞中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨、歸柳侗寨整體風(fēng)貌的違法行為依法履行監(jiān)管職責(zé)。
(二)法庭審理
2019年2月27日,黎平縣人民法院公開(kāi)審理了本案。榕江縣人民檢察院出示了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查圖片、走訪當(dāng)?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T的調(diào)查筆錄,提供了《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》等相關(guān)書(shū)證,證實(shí)宰蕩侗寨和歸柳侗寨已被列為“中國(guó)傳統(tǒng)村落”,因違章建筑致使整體風(fēng)貌受到嚴(yán)重破壞的客觀事實(shí)。榕江縣人民檢察院認(rèn)為,依據(jù)《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》等規(guī)定,栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落的保護(hù)和發(fā)展負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé),檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前建議后,其仍未采取積極有效的監(jiān)管、保護(hù)措施,傳統(tǒng)村落整體風(fēng)貌始終處于遭受破壞的狀態(tài)中。
經(jīng)庭審質(zhì)證,栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)于未依法履職的事實(shí)予以認(rèn)可,但提出傳統(tǒng)村落的保護(hù)需要自然資源、住建部門(mén)等多部門(mén)協(xié)調(diào)配合,村民保護(hù)傳統(tǒng)村落的意識(shí)淡薄,保護(hù)傳統(tǒng)村落與村民改善生活條件的需求存在現(xiàn)實(shí)沖突和矛盾。
榕江縣人民檢察院指出,栽麻鎮(zhèn)人民政府是本行政區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作的責(zé)任者,對(duì)破壞傳統(tǒng)村落的違法行為負(fù)有不可推卸的監(jiān)管職責(zé)。栽麻鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法履職,協(xié)調(diào)各職能部門(mén)形成保護(hù)合力,加大力度發(fā)展生態(tài)旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè),讓村民共享傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展帶來(lái)的紅利和成果。
(三)審理結(jié)果
經(jīng)依法審理,法院當(dāng)庭作出判決,支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求,栽麻鎮(zhèn)人民政府當(dāng)庭表示不上訴。
(四)案件辦理效果
判決生效后,榕江縣人民檢察院督促栽麻鎮(zhèn)人民政府加大監(jiān)管力度,對(duì)宰蕩侗寨和歸柳侗寨采取相應(yīng)的保護(hù)措施,逐步拆除破壞中國(guó)傳統(tǒng)村落風(fēng)貌的違章建筑。2019年5月,榕江縣人民檢察院在跟進(jìn)監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn),違章建筑已經(jīng)全部拆除。
訴訟過(guò)程中,榕江縣人民政府下發(fā)了《榕江縣傳統(tǒng)村落保護(hù)管理辦法(試行)》,對(duì)本地傳統(tǒng)村落保護(hù)的具體措施、發(fā)展規(guī)劃、法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。此后,榕江縣人民檢察院積極與縣自然資源、住建、規(guī)劃等部門(mén)溝通,推動(dòng)相關(guān)部門(mén)與同濟(jì)大學(xué)簽訂技術(shù)服務(wù)合同,形成《榕江縣侗族傳統(tǒng)村落居民修繕與新建民居設(shè)計(jì)導(dǎo)則》,既延續(xù)傳統(tǒng)民居風(fēng)貌,又滿足村民改善房屋質(zhì)量和居住條件的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí),協(xié)同兩村村委會(huì)將傳統(tǒng)村落保護(hù)納入村規(guī)民約,增強(qiáng)村民保護(hù)傳統(tǒng)村落的自覺(jué)性。
2019年9月,黔東南州人民檢察院就傳統(tǒng)村落保護(hù)向州人大做專題報(bào)告,并提出地方立法完善建議。2020年4月29日,《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》(2008年9月1日施行)修訂審議通過(guò),確立了傳統(tǒng)村落分級(jí)、分類保護(hù)原則,進(jìn)一步明確了各相關(guān)部門(mén)職責(zé),并增加規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為,破壞傳統(tǒng)村落、損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的,可以依法提起行政公益訴訟”相關(guān)條款。黔東南州檢察機(jī)關(guān)還推動(dòng)協(xié)調(diào)傳統(tǒng)村落保護(hù)資金1.43億元,該州雷山縣等地檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政部門(mén)形成了“傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展合作框架協(xié)議書(shū)”,改善傳統(tǒng)村落的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套項(xiàng)目,在保護(hù)中挖掘旅游資源,形成有特色的傳統(tǒng)村落旅游金牌路線,讓村民實(shí)現(xiàn)家門(mén)口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、增收,實(shí)現(xiàn)脫貧致富。當(dāng)?shù)貙?duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)與建設(shè),既堅(jiān)持了人與自然和諧共生,又因地制宜、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì),良好契合了我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。
【指導(dǎo)意義】
(一)加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù),是檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的法定職能范圍。傳統(tǒng)村落屬于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條中列明的“環(huán)境”范疇,是影響人類生存和發(fā)展的人文遺跡。傳統(tǒng)村落具有豐富的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和獨(dú)特的民族地域特色,是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要組成部分。政府和相關(guān)職能部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)未依法履行監(jiān)管職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政公益訴訟職能,督促其依法履行職責(zé),傳承和保護(hù)傳統(tǒng)村落所承載的人文環(huán)境、本地歷史和民族文化,助力和服務(wù)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家重大戰(zhàn)略。
歸柳創(chuàng)作基地。
(二)檢察機(jī)關(guān)可以結(jié)合公益訴訟辦案推進(jìn)完善傳統(tǒng)村落保護(hù)的配套制度機(jī)制。在傳統(tǒng)村落、民族地域特色環(huán)境或其他人文遺跡保護(hù)領(lǐng)域,行政部門(mén)疏于或怠于履職存在多方面原因,或因法律、政策不完善,或因協(xié)調(diào)難、矛盾多、阻力大而難于充分履職,檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)督促相關(guān)行政部門(mén)依法履職。同時(shí),還應(yīng)堅(jiān)持以人為本的原則,正視人民群眾追求美好生活的合理要求。保護(hù)傳統(tǒng)文化和改善人民生活從根本上講具有一致性,保護(hù)好傳統(tǒng)文化及其價(jià)值內(nèi)涵本身就是保護(hù)村落百姓的財(cái)富與利益。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮監(jiān)督職能的過(guò)程中,要平衡好傳統(tǒng)文化保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以人民為中心,積極協(xié)調(diào)、配合、支持相關(guān)部門(mén)保護(hù)、改善群眾生活環(huán)境的政策落實(shí),為推動(dòng)政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善貢獻(xiàn)檢察力量,真正實(shí)現(xiàn)“雙贏、多贏、共贏”。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條