黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。黃河發源于青藏高原，流經9個省區，全長5464公里，是我國僅次于長江的第二大河。黃河流域省份2018年底總人口4.2億，占全國30.3%；地區生產總值23.9萬億元，占全國26.5%。
2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，“黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。”
2020年11月20日，水利部、國家發展改革委牽頭成立黃河立法起草工作小組，正式啟動黃河立法起草工作。
4月29日，水利部公布《黃河保護立法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并向社會征求意見。《征求意見稿》一經公布，引起業界廣泛關注。多位專家學者接受民主與法制社記者采訪時表示，黃河立法極具挑戰性，短時間內有了這樣一個征求意見稿，非常不易。
立法解決黃河面臨的突出問題
黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。水利部在關于《黃河保護立法草案（征求意見稿）》的說明中表示，現行有關法律法規對規范黃河流域生態保護和高質量發展的針對性不強、銜接性不夠，存在一些制度空白。需要通過黃河保護立法，作出系統性、整體性制度安排，增強黃河流域保護和治理的系統性、整體性、協同性，推動高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化。同時，也亟須通過黃河保護立法，依法解決黃河面臨的突出問題。
中國法學會環境資源法學研究會理事、北京林業大學生態法研究中心主任楊朝霞介紹，目前，我國分別從環境污染防治、資源永續利用、生態保護修復、文化傳承保護、洪澇災害防控等角度，制定了相關法律。這對黃河流域生態保護和高質量發展而言均有影響。
中國法學會環境資源法學研究會副會長、天津大學法學院院長孫佑海表示，黃河立法工作是各個省部統籌協調、全面兼顧的系統性工程。立法參與部門多，流域跨越省份多，法律調整對象廣，各方主體的利益訴求不一樣，“這將給黃河立法增加難度。”
開展黃河保護立法，是黨中央部署的重大立法任務。全國人大常委會將黃河保護立法列入2021年立法工作計劃。國務院對黃河保護立法起草工作作出專門部署。水利部、國家發展改革委會同司法部、自然資源部、生態環境部等11個部門，集中力量推進起草工作，赴河南、山東、甘肅、陜西4省開展立法綜合調研，召開立法座談會，聽取流域九省區人民政府意見，開展專題研究和專家咨詢，經過多次修改完善，形成了《征求意見稿》。
水利部表示，《征求意見稿》從全局和戰略高度出發，通盤考慮、綜合施策，推動黃河相關問題系統解決。同時立足流域視野，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，全面落實山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理。“聚焦黃河流域突出問題，力爭建立一套充分反映流域特點的制度措施，制定一部保護黃河的良法、促進發展的善法、造福人民的好法。”
名稱未定 專家建議突出“保護和治理”
《征求意見稿》共11章114條，包括總則、規劃與管控、生態環境保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全、水污染防治、高質量發展、黃河文化保護傳承弘揚、保障與監督等內容，但暫未明確具體名稱，現以“黃河保護立法草案”為名。
孫佑海表示，黃河立法要以打造“幸福河”為目標，準確把握“幸福河”的內涵，明確黃河專項立法的調整范圍，既要考慮到環境污染和生態破壞的預防，還要兼顧黃河多年來污染和生態破壞的治理問題。因此，黃河立法的名稱，要考慮到預防和治理兩個重要因素，建議名稱為“黃河保護和治理法”。
楊朝霞建議，立法名稱一定要體現出“保護”立場基調和立法目的。《征求意見稿》第一條立法目的中應增加“高水平保護”和“促進生態文明建設”的表述，修改為：為了加強黃河流域生態環境保護和水資源節約集約利用，保障黃河長治久安，保護傳承弘揚黃河文化，推動高質量發展和高水平保護，促進生態文明建設，讓黃河成為造福人民的幸福河，制定本法。
建立水資源剛性約束機制 保障黃河水安全
水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾。據水利部數據顯示，黃河流域水資源保障形勢嚴峻，人均占有量僅為全國平均水平的27%，開發利用率高達80%。《征求意見稿》按照水資源節約集約安全利用要求，從配置、調度、利用、節約等環節，建立了水資源剛性約束指標、統一調度、取水許可限批、用水定額、節水評價、合同節水、水資源考核等制度措施。其中第六條規定，國家在黃河流域實施水資源剛性約束制度，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大剛性約束條件，優化國土空間開發格局，促進人口和城市科學合理布局，構建與水資源承載力相適應的現代產業體系，推動黃河流域生態保護和高質量發展。
“在黃河保護問題上，一定要把水資源作為最大剛性約束條件。”孫佑海非常認同《征求意見稿》提出的水資源剛性約束制度。他認為，可以建立黃河流域水資源利用的全過程管理控制制度，完善流域水資源統一配置，強化水量調度，堅持量水而行、節水為重，堅決抑制不合理的用水需求，推動全流域用水方式由粗放低效向節約集約轉變，保障黃河水安全。
楊朝霞認為，《征求意見稿》對水資源的規定十分專業，涉及合理分配、約束利用、節約利用、集約利用、有償使用、循環利用、開源利用等方方面面。例如，第三十七條對生活用水、生產用水、生態用水的分配順位作出了合理安排：“優先滿足城鄉居民生活用水，保障基本生態用水，統籌生產用水。”第四十八條不僅對再生水、集蓄雨水、苦咸水、礦井水和海水淡化水的利用作出了規定，還要求景觀綠化、工業生產、市政雜用、建筑施工等，應當優先使用非常規水源。他建議，在水資源公平分配（特別是上中下游的區域公平分配）方面作出進一步規定。
以涉水問題為焦點 抓牢水沙調節“牛鼻子”
楊朝霞介紹，黃河是世界上治理難度最大的河流之一，水害嚴重，治理問題困擾中華民族幾千年。長期以來，黃河水沙關系復雜，洪水風險依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢嚴峻，下游灘區防洪防控和經濟發展的矛盾長期存在。
《征求意見稿》緊緊抓住水沙關系調節“牛鼻子”，確保河床不抬高，保障黃河長治久安，規定建立水沙調控和防洪減災體系，開展水沙調控和防洪工程建設，實施水沙調度、防洪防凌調度，進行灘區治理、重點水庫庫區管理等制度措施。其中，第五十二條對水沙調度作出規定，明確黃河流域管理機構編制水沙調控方案，確定重點水庫水沙調控運用指標和運用方式，根據來水來沙和水庫運用情況，決定水沙調控起止時間，下達調度指令，實施干支流水庫群統一調度，改善水沙動力條件，提升水沙調節能力。
楊朝霞說，《征求意見稿》以水要素為核心，以“水生態”“水資源”“水環境”“水災害”“水文化”等涉水問題為焦點，以自然保護地、森林、草原、濕地、動植物等生態要素、生態空間、生態系統的保護以及水土保持、荒漠化防治等為配套和補充，對黃河流域“山水林田湖草沙”生命共同體的保護和應對作了系統規定。
孫佑海建議，《征求意見稿》進一步構建完善的水庫群聯合調度機制，明確下游灘區基本農田退出制度，建立黃河下游灘區土地利用制度，理順濕地保護等相關主體的關系，建立防洪安全優先制度和黃河防凌管理制度，規范黃河水災害治理。
站在生態文明高度 統籌保護與發展
孫佑海表示，黃河與長江的最大不同在于黃河流域生態環境脆弱，水資源保障形勢嚴峻。因此，黃河立法要在突出生態文明理念基礎上，將創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念貫徹到黃河流域治理全過程，確立生態修復原則和制度，強化各項黃河治理的措施。
《征求意見稿》對黃河河源區、黃土高原、河口及三角洲等不同區域生態保護修復等規定要建立水源涵養、水土流失總量控制、濕地保護、河口管理等制度，以及生態治理修復、天然林和草原保護、荒漠化防治、生態用水保障、生物多樣性保護等措施。明確要建立水環境質量和水污染物排放標準、總量控制、排污許可、排污口監管等制度，提出了土壤和地下水、農業、城鄉生活、固體廢物等方面的污染防治措施。
楊朝霞表示，《征求意見稿》生態文明建設的主要路徑在空間的有序化、發展的生態化、生態的資本化、治理的體系化、保護的經濟化等五個方面都有所涉及，貫徹了以人為本、以自然為根、以天人合一為綱、以環境正義為魂的理念。但在生態資本化和保護經濟化（重點是高質量保護）方面還可以進一步健全完善。
設專章保護黃河文化
《征求意見稿》第八章專門規定了黃河文化的保護傳承弘揚，明確要保護、傳承、弘揚黃河文化，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，延續歷史文脈，堅定文化自信，鑄牢中華民族共同體意識，規定了黃河文化資源記錄共享、遺產保護、傳承載體、文藝創作、公共文化、文化產業和文旅融合、研究與交流傳播等制度措施，要求通過保護歷史文化帶動高質量發展，守護中華民族的根和魂。
楊朝霞表示，黃河流域有著獨特的自然和人文景觀，為開展文化旅游、生態旅游提供了得天獨厚的條件，也為脫貧攻堅提供了生態資源和文化資源優勢，建議在強化基礎研究和實證調查基礎上對生態產品的價值實現予以健全完善。
“在生態資源相對豐富的地方，可建設一批沙漠體驗、濕地游憩、森林康養、生態探秘、生態驛站、生態教育等生態基地，采取生態認養、生態旅游、種植體驗、生態養殖、有機食品、農家生活、養生休閑、詩意自然等形式，大力發展生態產業和綠色經濟。”楊朝霞建議，《征求意見稿》在第七章的“高質量發展”中，對生態產品的價值實現（如生態旅游）作出系統的專門規定。