十三屆全國人大常委會第二十五次會議對《中華人民共和國濕地保護法（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了審議。目前，該《草案》向社會公開征求意見。在此之前，我國已有28個省（自治區(qū)、直轄市）出臺了濕地保護地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護制度，為濕地保護立法提供了良好實踐基礎。
全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員高虎城在作關于《草案》的說明時表示，《草案》遵循科學立法、民主立法、依法立法原則，著眼強化濕地保護，堅持問題導向，聚焦?jié)竦乇Ｗo和修復，深入開展調查研究，充分聽取國務院有關部門的意見，廣泛聽取地方以及專家意見，就重點難點問題開展專題論證，著力提高立法質量。
專門立法保護濕地的必要性和意義有哪些？《草案》在濕地管理、保護和修復方面做出了哪些規(guī)定？哪些方面還可以進一步完善？近日，民主與法制社記者就此采訪了專家學者。
彌補生態(tài)文明法治建設的生態(tài)短板
濕地是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質、維護生物多樣性、蓄洪防旱、調節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對維護我國生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。
高虎城表示，針對濕地保護進行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護法律制度體系，為強化濕地的保護和修復提供法治保障。
黨的十八大以來，國家層面的濕地保護政策措施、管理制度和技術標準相繼出臺，第三次全國國土調查已經(jīng)將“濕地”單獨設為一級地類。在中南林業(yè)科技大學林業(yè)法研究所所長周訓芳看來，這充分說明高質量的濕地、森林、草原三大陸地生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)缺一不可地成為美麗中國的重要標志。
“在《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat，簡稱濕地公約）共同簽署50周年之際，我國將在武漢承辦濕地公約第十四屆締約方大會，濕地保護法草案正式發(fā)布，意義不同凡響。”周訓芳說。
北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心主任楊朝霞認為，濕地保護法的制定有利于我們向國際社會表達我國對濕地保護修復和生物多樣性保護的決心，有利于向世界各國傳播中國的生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展智慧。
濕地保護法應該是一部怎樣的法律？高虎城表示，濕地保護立法應堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學修復和合理利用，推動濕地的系統(tǒng)保護和可持續(xù)利用；堅持問題導向，注重解決濕地保護中存在的主要問題，妥善處理濕地保護中政府有關部門的相互關系，做好與相關法律的銜接，增強法律的針對性和可操作性；堅持政府主導、社會參與，充分發(fā)揮社會各界在濕地保護、修復工作中的作用；堅持立法的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，吸收地方已被實踐證明可行的做法，借鑒國際濕地立法的有關經(jīng)驗。
周訓芳認為，濕地保護法的制定，應該秉持“山水林田湖草是生命共同體”的理念，與森林法、草原法一起并肩筑牢綠色保護法治屏障，建立“三法”密切配合、相互支撐的用途管制、生態(tài)保護、生態(tài)修復、綠色產(chǎn)業(yè)制度體系，全面增強濕地生態(tài)功能、維護濕地生物多樣性、確保濕地生態(tài)安全、滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。
“濕地保護法應根據(jù)頂層設計方案，在濕地管理、濕地保護、濕地產(chǎn)業(yè)、濕地修復、濕地執(zhí)法等各個方面進行科學、周密、可行的整體制度設計，提升濕地保護意識，守住濕地生態(tài)紅線，強化濕地利用監(jiān)管，推動濕地產(chǎn)業(yè)轉型，加大濕地修復力度，加強濕地保護執(zhí)法，為建設生態(tài)文明和美麗中國提供重要的法律保障。”周訓芳說。
楊朝霞認為，濕地保護法的制定應強調為濕地生態(tài)專門立法，要著力改變過去“重濕地資源利用，輕濕地生態(tài)保護”的傳統(tǒng)思維，解決濕地生態(tài)保護修復法律保障不足的問題，從生態(tài)空間、生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，逐步解決立法過程中“事實—事理—法理—法律”4個邏輯層面的基礎性問題，切實彌補生態(tài)文明法治建設中的生態(tài)短板。
“立法首先要做的是把濕地的類型、分布、狀況、問題等事實調查清楚，然后以濕地保護修復的科學原理和有關法理作為支撐，站在生態(tài)文明和綠色發(fā)展的高度，運用嫻熟的法律表達技巧，建立覆蓋全面、體系協(xié)調、功能完備的濕地保護法律制度體系。”楊朝霞說。
著力解決濕地保護中的突出問題
《草案》分為總則、濕地管理、濕地保護、濕地修復、檢查與監(jiān)督、法律責任和附則，共7章59條。
周訓芳說，它具有較強的專業(yè)性和科學性，例如第二十九條第二款明確將“挖捕底棲生物”列為危及候鳥生存、繁衍的活動，明確要求“開展觀鳥、科普活動要保持安全距離”等。
楊朝霞說，《草案》重視經(jīng)濟發(fā)展與濕地保護的協(xié)調，既規(guī)定了全面的濕地保護修復制度，又對發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)教育、自然體驗等濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)作了專門規(guī)定，很好地貫徹了“綠水青山就是金山銀山”的理念。
《草案》的突出亮點之一是明確了濕地保護修復管理體制，并對特殊濕地進行單獨規(guī)定。《草案》第五條規(guī)定國務院林業(yè)草原主管部門負責濕地資源的監(jiān)督管理，擬定濕地保護規(guī)劃和相關國家標準，負責濕地生態(tài)保護修復工作，監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用。國務院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關部門，按照職責承擔濕地管理、保護和修復等有關工作。除此之外，《草案》還尊重濕地保護管理的歷史和現(xiàn)狀，依照各部門職責分工，在濕地管理、保護、修復等各章具體條款中，明確了國務院有關部門的相應職責。
周訓芳表示，《草案》明確了濕地保護修復管理體制。“這一管理體制的設計，既考慮到了濕地類型多樣、管理部門眾多的現(xiàn)狀，又體現(xiàn)了山水林田湖草統(tǒng)籌治理的要求，是一大亮點。”
值得注意的是，《草案》第二十九條規(guī)定縣級以上人民政府應當加強對國家重點保護野生動植物集中分布濕地的保護。任何單位和個人不得破壞鳥類和水生生物的生存環(huán)境。此外，還對紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的保護和修復做出了規(guī)定。楊朝霞認為，對特殊濕地單獨進行規(guī)定，是立法既強調一般又突出重點的體現(xiàn)，也是《草案》的亮點之一。
《草案》還規(guī)定了濕地面積總量管控制度，并嚴格控制占用濕地。第十一條規(guī)定，國家實行濕地面積總量管控制度，將濕地面積總量管控目標納入濕地保護目標責任制和考核評價制度。要求國務院林業(yè)草原、自然資源主管部門會同國務院有關部門根據(jù)全國濕地資源狀況、自然變化情況和濕地面積總量管控要求，確定全國和各省、自治區(qū)、直轄市濕地面積總量管控目標，并報國務院批準。
周訓芳認為，濕地面積總量管控制度是一項確保濕地面積不下降的十分剛性的制度設計。為了確保濕地面積不下降的管控目標得到實現(xiàn)，《草案》第三十四條、三十五條將退耕還濕、退牧還濕、退養(yǎng)還濕、退塘還濕、占補平衡等政策措施上升為法律措施，“這樣既能保持政策的連續(xù)性，又為維持濕地面積不下降提供了具體途徑。”
《草案》還在第十八條明確了國家嚴格控制占用濕地。建設項目選址、選線應當避讓重要濕地，無法避讓的應當盡量減少占用，并采取必要措施減少對濕地生態(tài)功能的不利影響。
楊朝霞表示，《草案》對濕地空間用途管制作了專門規(guī)定，能夠有效減少對濕地的侵占問題，也是優(yōu)化國土空間利用格局的一項重要制度。
“濕地”的概念等還需進一步完善
《草案》第二條對“濕地”的概念進行了界定：濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地，并對法律適用做出了規(guī)定。
楊朝霞認為，這一濕地的概念并不清晰。他建議采取概括加列舉方式，進一步對濕地做出明確規(guī)定。同時，在處理與其他相關法律的適用關系上，應當確立濕地保護法的優(yōu)先適用地位。
周訓芳認為，有必要采取《國際重要濕地特別是水禽棲息地公約》中被普遍接受的濕地概念，對濕地的法律定義作出專條規(guī)定，并明確濕地是與耕地、林地、草地并列的一級地類。
“濕地作為濕地保護法的核心概念，毫無疑問需要一個清晰的法律界定。在此基礎上，結合我國濕地管理和濕地生態(tài)保護修復的實際需要，還需進一步厘清濕地保護法與土地管理法、農(nóng)業(yè)法、漁業(yè)法、水法、防洪法、海域使用管理法等有關法律的關系，針對水田、人工養(yǎng)殖水域、灘涂、江河、湖泊、紅樹林濕地、森林沼澤、草原沼澤、水庫等的利用及相關管理活動，與相關法律規(guī)定進行銜接。”周訓芳說。
周訓芳建議，進一步強化濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念，強化濕地保護主管部門的綜合協(xié)調職能，推動林業(yè)草原、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在濕地規(guī)劃、濕地面積總量管控、退耕還濕、退牧還濕、退養(yǎng)還濕、退塘還濕、生態(tài)用水、濕地修復等各個環(huán)節(jié)、各個方面均形成行政監(jiān)管的合力。在此基礎上，建立濕地保護聯(lián)合執(zhí)法、專項執(zhí)法、委托執(zhí)法和執(zhí)法協(xié)作法律機制，推進濕地生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，針對濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園等保護地管理機構沒有行政處罰權的情形，授權濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園管理機構在法定授權范圍內實施行政處罰。
楊朝霞建議，濕地保護法立法進行類型化的設計，對不同類型的濕地分類施策，制定不同的制度。“《草案》體現(xiàn)的是一個‘大濕地’概念，而實際上適用于濱海濕地的制度不一定適用于河流湖泊濕地，更不一定適用于沼澤濕地。因此，應根據(jù)不同濕地的特征以及面臨的困境和危機，分門別類進行更有針對性的制度設計。”
除此之外，楊朝霞認為，濕地保護法作為一部“生態(tài)法”，在生態(tài)空間、生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)的保護方面，制度設計的層次性、針對性、體系性還不夠，尤其是《草案》第十八條對濕地空間用途管制的規(guī)定還可以進一步完善。同時，對作為重要生態(tài)要素的“水”的規(guī)定還不夠全面，缺乏水系連通、生態(tài)補水等方面的具體規(guī)定。楊朝霞建議，對濕地日、濕地周作出規(guī)定，“這樣有利于把濕地保護修復理念在全社會落地生根。”