中國法學會環境資源法學研究會關于修訂《野生動物保護法》的若干意見和建議中提出，野生動物主管部門之間的管理范圍和職責存在一定的交叉、重疊甚至沖突。同時，存在監管乏力、執法不嚴等現象。有的“野味”市場和網絡交易平臺商家還利用馴養繁殖許可證、經營利用許可證、狩獵證、生產專用標識等來“洗白”，即名為養殖、狩獵實為販賣，暴露出市場監管的缺位。
法律該如何對這些行為進行規范？野生動物監管和執法難題如何破解？從立法到執法、司法等環節該如何進行協同規制？針對這些問題，近日，民主與法制社記者專訪了中國法學會環境資源法學研究會理事、浙江農林大學陳真亮副教授。
野生動物過度開發利用亂象叢生
記者：盡管我國《野生動物保護法》規定禁止出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品，但現實中仍然存在一些名為人工養殖，實為交易、食用的“洗白”亂象。主要包括哪些形式？
陳真亮：我國《野生動物保護法》和其他有關法律規定了一系列禁止出售、購買、利用、獵捕、交易、食用、運輸、寄遞國家重點野生動物及其制品等行為。其中《野生動物保護法》規定了行政相對人的25個禁止性行為以及相應的法律責任。
總體來看，目前野生動物的非法交易主要集中在集市、花鳥市場、海鮮市場、餐館、野味館等場所。在“捕獵—運輸—販賣—消費”野生動物的整個利益鏈中，有的野味市場和網絡交易平臺商家還利用馴養繁殖許可證、經營利用許可證、狩獵證、生產專用標識等來“洗白”，即名為養殖、狩獵，實為販賣。其中，野生動物被捕獲后申報動物檢疫的情況極少，持動物防疫合格證銷售野生動物的商家極少，這暴露出市場監管的缺位甚至瀆職。
出售、購買、利用、獵捕、交易、食用、運輸、寄遞“一般的”或“國家重點保護的”野生動物的行為，都存在不可預知的環境與健康風險，甚至是超大規模的公共衛生事件風險，會影響生物多樣性和生態平衡。有的地方野生動物商業利用的“無序無度”和野生動物自然棲息地的破壞，導致出現了一些重要的野生動物物種銳減、滅絕甚至生態倒退的“悖論”。現實中存在大量名為養殖、狩獵，但實為非法交易、食用野生動物的行為，這些行為打開了病毒從大自然向人類社會轉移的“潘多拉魔盒”。
記者：導致這些亂象和“洗白”行為的深層次原因是什么？
陳真亮：現行的相關法律規定在保護范圍、名錄制度、人工繁育、商業性利用、食用性利用、監管職責、法律責任等方面存在一定的不足與短板。
此外，《國家重點保護野生動物名錄》中的保護種類范圍、數量過窄，沒有及時更新和拓展。相反，《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的種類數量有擴張趨勢。而商業性利用野生動物，滋生了一個極具規模的人工繁育產業群和利益鏈。同時，養殖、狩獵審批權和監管權也潛藏著一定的尋租風險。野生動物非法交易鏈條的高度集成性、利益沖突性，也導致了野生動物保護過程中的各種復雜矛盾。
為有效維護公共衛生安全，回應社會重大關切，必須發揮法律制度防范化解安全風險“保護閘”“安全閥”的作用，堅持以法治手段管源治本，緊緊抓住“全面禁止食用野生動物”這個突破口，切斷威脅人民生命健康的傳染源，把公共衛生安全這一道至關重要的閘門筑牢守好。
應重視基層執法的難題
記者：基層有關部門在野生動物管理和執法層面面臨怎樣的難題？
陳真亮：2018年政府機構改革之后，關于野生動物監管體制與執法的職能部門仍然涉及農業、林草、市場監管、海關等諸多行政管理部門。這些部門的職責存在一定的交叉、重疊甚至沖突。現實中，野生動物保護的監管對象具有數量繁多、分布分散、規模不大、環節復雜、利潤高、誘惑大等特點，容易造成執法難的困境。
相比較而言，由于缺乏可持續、常態化的制度化保障機制，各地基層監管執法力量偏弱、執法手段有限、執法專業性不夠、技術手段有限等，容易造成基層野生動物執法成本高、執法意愿不強甚至執法不到位和執法缺位等問題。同時，由于缺乏系統科學的溯源體系或監管檢查方式，導致現實中難以區分合法和非法來源的野生動物個體或制品，出現相關許可證發放后的監管乏力、執法不嚴等現象。
加強頂層設計以完善野生動物保護監管體制
記者：《野生動物保護法》的修改應重視哪些問題？
陳真亮：《野生動物保護法》的修改應牢固貫徹“保護優先”的理念與原則，回歸“保護法”本質，科學修正與逐步廢除過度“利用型”的制度設計，優化與完善野生動物的“嚴格保護型”制度體系。
《野生動物保護法》的修改首先要擴大野生動物的保護范圍，整合相關目錄并建立野生動物保護名錄的動態調整機制。建議將《野生動物保護法》第2條規定的野生動物保護范圍擴大至所有生存于自然環境下的野生動物及其棲息地。即將《野生動物保護法》適用范圍擴大至所有野生動物，可以采用“概括+肯定性列舉+否定性列舉”的立法定義方法。
同時，還需要配套野生動物保護的正面清單和負面清單制度。建議對現有三個名錄（《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》和《中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄》）采取“學名+俗名”的列舉方法，并附上彩色照片，以便宣傳普及，引導公眾有效參與和監督。
記者：該如何完善野生動物保護監管體制和執法機制？
陳真亮：監管體制和執法機制的完善，首先要加強立法層面的頂層設計，強化行政部門各司其職與相互之間的合作義務，打破各監管環節的部門壁壘，形成高效協作的聯合執法機制。《野生動物保護法》的修訂應進一步建立健全統一監管和分散管理相結合的監管體制和制度，鼓勵和支持社會公眾的有效參與和監督。
在區域層面，縣級以上地方人民政府要加強跨行政區域的聯合或協同執法與協調，建立健全野生動物保護事務的區域性執法聯席會議、執法信息共享、人大聯合專項執法督查等長效機制。
在具體的保障機制與落實方面，生態環境、自然資源、農業農村、公安、林業草原、市場監管等部門要加大對執法、審批等一線工作人員的專業知識和法治培訓，強化執法手段的技術支撐和保障。在規制野生動物保護和監管的亂作為、不作為、慢作為等方面，要加強黨政同責、一崗雙責、自然資源離任審計等考核問責制度的完善，建立健全盡職照單免責、失職照單追責的機制，解決地方政府之間以及監管部門之間相互推諉等問題。
構建多部門協同治理的長效機制
記者：想要實現野生動物利用全鏈條監管，除了立法層面需要作出努力之外，行政執法和司法層面還需要做哪些協同？
陳真亮：野生動物的保護和管理涉及面廣、環節多，因此需要相關部門和全社會之間加強溝通、互相配合、協調推進，才能有效做好野生動物的保護管理工作。尤其是需要輔以權責利相統一的政府權力清單、負面清單、“白名單”和禁食“黑名單”等制度體系，以及合理獎懲體系、誠信體系。
在野生動物保護的執法和司法協同方面，有必要加強以下相關工作：
首先，建議市場監管、林業草原等主管部門定期聯合開展野生動物保護專項整治行動，要注重發揮部門聯席會議等協調機制作用，在部門間、地區間及時互通監管執法信息，形成線上線下一體化執法效應，強化野生動物及其制品使用違法行為的協同監管和聯合檢查、聯合執法、聯合懲戒。
其次，建議考慮將野生動物保護法律法規的執行情況納入中央環保督察和“回頭看”的范圍，將野生動物保護工作納入地方黨委、政府的生態文明建設績效考核指標，壓實地方政府在野生動物保護和管理方面的屬地責任，明確野生動物交易監管過程中監管權責的合理分配與歸屬問題。建議將野生動物保護、生態環境治理等工作納入社會治理體系，推動政法力量下沉基層。各地要綜合利用命令控制、市場激勵和公眾參與等治理手段，提高生態環境治理體系的制度效能。
再次，建議最高人民法院、最高人民檢察院研究并盡快發布一批專門的野生動物保護指導性案例或典型案例，加強因野生動物開發利用造成的生態環境損害賠償和公益訴訟工作。要突破各界對環境司法專門化的狹隘化理解，可以探索涉野生動物刑事案件的集中管轄。各地司法機關要探索和拓展野生動物保護領域的公益訴訟，加強野生動物保護執法與司法的有機銜接、聯動。
對于執法巡查檢查中發現非法獵捕野生動物等涉嫌刑事犯罪的案件，司法機關要及時介入，實現環境行政處罰和司法的無縫對接。對犯罪嫌疑人非法狩獵野生動物、殺害野生動物進行違法犯罪的，造成國家野生動物資源損失、國家和社會公共利益損害的，應及時納入環境民事公益訴訟，依法提起刑事附帶環境民事公益訴訟。對于野生動物執法監管的缺位、不作為、慢作為甚至嚴重瀆職而可能導致突發環境事件、災難性健康風險、重大公共衛生事件等嚴重后果的，檢察機關應依法及時地提出檢察建議，或啟動生態環境損害索賠或環境行政公益訴訟。