原標題：中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長于文軒：《野生動物保護法》應站在生物多樣性保護的高度進行修改
野生動物是生物多樣性三個重要層次之一的物種多樣性的重要內(nèi)容，也是銜接微觀的生物遺傳資源多樣性和宏觀的生態(tài)系統(tǒng)多樣性的重要方面，對于生物安全保障也具有重要意義。從保護生物多樣性、保障生物安全的層面看，《野生動物保護法》該做出哪些修改？近日，民主與法制社記者采訪了中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長、中國政法大學環(huán)境資源法研究所所長于文軒。于文軒教授從生物多樣性保護、防治外來物種入侵、公共衛(wèi)生安全等角度提出了自己的看法。
野生動物是生物多樣性的重要組成部分
記者：什么是生物多樣性？目前我國生物多樣性的情況如何？
于文軒：根據(jù)《聯(lián)合國生物多樣性公約》給出的定義，生物多樣性是指“所有來源的活的生物體中的變異性，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體”，包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個方面。而野生動物是其中的物種多樣性的一個重要內(nèi)容。
生物多樣性保護關(guān)涉人類生存環(huán)境的健康與穩(wěn)定，對一國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展、環(huán)境資源基礎(chǔ)的堅實和穩(wěn)固、國家生物安全的有效保障均具有重大意義。我國是世界上生物多樣性最為豐富的國家之一，同時也面臨生境退化、物種減少、外來物種入侵、遺傳多樣性遭到破壞等問題，這對國家生物安全構(gòu)成了嚴峻的挑戰(zhàn)。
記者：野生動物是一種自然資源，還是一種生態(tài)要素？這種觀念上的差別對野生動物保護有什么樣的影響？
于文軒：野生動物同時具有生態(tài)屬性和資源屬性。我國在20世紀80年代制定《野生動物保護法》時，更多地強調(diào)野生動物的資源屬性，注重對野生動物的利用。但隨著野生動物保護的必要性與緊迫性日益凸顯，對即期利益的追求與對生態(tài)保護的要求之間的沖突越來越明顯。2016年我國對《野生動物保護法》作過較大修訂，在立法目的條款中刪除了野生動物利用方面的內(nèi)容，明確“保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設(shè)”。但主要強調(diào)的都是對于野生動物的保護，其規(guī)定的禁食范圍較窄，在保護范圍、人工繁育、商業(yè)性利用、食用性利用、監(jiān)管職責等方面還存在不夠完善的地方。
2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》清楚地劃定了禁食野生動物的紅線：首先，強調(diào)凡野生動物保護法和其他法律規(guī)定禁止食用野生動物的，必須嚴格執(zhí)行，不能食用；其次，全面禁止食用國家保護的“三有”陸生野生動物以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。這個《決定》是對現(xiàn)行野生動物保護法全面、嚴格、兜底式的一次補充，消除了法律上的模糊、空白地帶，實現(xiàn)了野生動物“應保盡保、應禁全禁”。
修法應以生物多樣性保護為主旨
記者：從生物多樣性保護的角度來看，《野生動物保護法》還可從哪些方面進一步完善？
于文軒：從法律制度來看，現(xiàn)行野生動物保護法重在保護，主要禁止食用的范圍是國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物，這當然是對的，但法律對于有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物（即“三有”野生動物）和其他非保護類陸生野生動物是否禁止食用沒有作出明確規(guī)定。同時也未充分從生物多樣性保護的角度、基于生態(tài)規(guī)律對野生動物提供全面保護。其中，人工繁育、商業(yè)性利用和監(jiān)管職責方面的問題尤其值得關(guān)注。
在人工繁育方面，目前合法的野生動物利用已經(jīng)形成相當大的規(guī)模，并呈現(xiàn)出地域性特點。在一些少數(shù)民族地區(qū)和偏遠地區(qū)，合法養(yǎng)殖對地區(qū)脫貧還發(fā)揮著重要作用。此外，一些非法濫食野生動物的陋習仍大量存在，由此催生著非法獵捕、非法交易野生動物等行為時有發(fā)生。
在商業(yè)性利用方面，非法的、無序的商業(yè)性利用是導致濫食濫用野生動物的重要原因。近些年來，以“飲食文化”為名而吃“野味”的行為越來越多。出于獵奇、炫耀和“養(yǎng)生”等目的，又助長了食用野生動物之風。加之商業(yè)利益的裹挾，關(guān)于保護野生動物的規(guī)定有時被無視。為此，《決定》明確規(guī)定，全面禁止以食用為目的的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。在加強從捕、運、買、賣到食全鏈條管控的同時，《決定》還明確要求加強對非食用性利用野生動物活動的管理，有關(guān)主管部門依法實行嚴格審批和檢疫檢驗，保證對于人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物，按照非食用性予以合法利用，實現(xiàn)科研、維護生態(tài)等目的，防止非食用性利用野生動物進入食用領(lǐng)域，切實杜絕公共衛(wèi)生安全風險。
在監(jiān)管職責方面，我國目前野生動物保護與利用監(jiān)管的責任主體既包括生態(tài)環(huán)境部門和國家林草部門，也包括公安、市場監(jiān)管、交通運輸、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康、動物防疫等部門。不同部門之間存在職責重疊的問題，也有部門既承擔管理又負責監(jiān)督，“既做運動員、又做裁判員”的情形，在一定程度上影響了野生動物保護法有效實施。
記者：《野生動物保護法》及其相關(guān)法律的修訂，可以從哪些方面進行完善？
于文軒：一是確立全面保護原則。在修改《野生動物保護法》的過程中，應更加重視非珍稀、非“重點”野生動物的生態(tài)價值，實行“一般保護與重點保護相結(jié)合”的全面保護原則，以生物多樣性保護為主旨，將野生動物的生態(tài)價值作為確定法律保護范圍的基本依據(jù)，推動生態(tài)系統(tǒng)整體保護法制的完善。
二是完善名錄制度。應建立和優(yōu)化重點保護野生動物名錄的動態(tài)調(diào)整機制，這也是在目前野生動物管理框架下效率較高的解決方案。在這一方面，科學合理的調(diào)整機制尤為關(guān)鍵。可根據(jù)生物多樣性保護的需求，考慮生態(tài)系統(tǒng)、物種和生物遺傳資源等方面的因素，充分利用現(xiàn)有的制度資源，如對于《野生動物保護法》規(guī)定的定期評估機制，縮短評估周期，豐富評估內(nèi)容，將評估結(jié)果作為調(diào)整名錄的重要考慮因素。另外，需將目前林業(yè)草原主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門分別制定的野生動物保護名錄進行整合，在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的國家保護野生動物名錄，并對名錄進行適時調(diào)整。
三是規(guī)范人工繁育活動。在修改《野生動物保護法》的過程中，可從生態(tài)系統(tǒng)保護、物種保護和生物遺傳資源保護等角度，對人工繁育野生動物活動加強規(guī)范，進行區(qū)分目的的全方位管理。同時，也需要健全人工繁育野生動物的標識制度和溯源制度，確保合法利用野生動物。對于中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)利用野生動物，在可行的情況下，可以用替代材料代替列入保護名錄的野生動物制品。
四是制定禁食規(guī)定。應充分考慮生物多樣性保護和公共健康安全等因素，制定禁止食用野生動物的專門規(guī)定，劃定一條明確的禁食“紅線”。這樣，才能遏制亂象，實現(xiàn)野生動物的有效保護。2月24日，全國人民代表大會常務委員會通過的《決定》聚焦濫食野生動物的突出問題，為各級執(zhí)法、司法機關(guān)嚴厲打擊非法交易、食用野生動物等行為提供了有力法律依據(jù)，為全力做好疫情防控工作、奪取抗疫全面勝利提供了堅實法治支撐。近段時間，也相繼有一些省市就禁食野生動物作出了專門規(guī)定。
五是明確職責分工。首先要理順執(zhí)法部門之間的職責，將野生動物管理職能同監(jiān)督職能相分離，確保監(jiān)督職能切實有效地得到履行。同時還應注意厘清野生動物非法利用鏈條中所涉及的各個部門的職責，減少交叉重疊現(xiàn)象的產(chǎn)生。由于野生動物非法利用產(chǎn)業(yè)鏈長，需要各部門之間的協(xié)同合作，因此有必要建立多部門協(xié)調(diào)機制，以解決執(zhí)法部門間的職責推諉或爭議。
外來物種入侵問題不容忽視
記者：在中國法學會環(huán)境資源法學研究會關(guān)于修訂《野生動物保護法》的意見建議中，提出堅持保護優(yōu)先原則，兼顧野生動物的資源屬性與生物多樣性保護，采取相關(guān)措施避免造成生物入侵。外來物種入侵一直是困擾我國生物多樣性保護的一個問題。我國目前與外來物種入侵防治相關(guān)的立法現(xiàn)狀如何？
于文軒：外來物種入侵，是指一定地域范圍內(nèi)原本不存在的某些物種，經(jīng)人類有意或無意引入后，在自然條件下建立種群并對本地性質(zhì)相異的生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響或者對生物多樣性構(gòu)成威脅的現(xiàn)象。外來物種入侵對生態(tài)安全產(chǎn)生極大的威脅，對生物多樣性、生物安全和社會經(jīng)濟產(chǎn)生很大的負面影響。
為應對日益嚴峻的外來物種入侵問題，我國制定和實施了一些防治外來物種入侵的立法。在法律層面，我國目前尚未專門針對外來物種入侵防治制定專門的法律，現(xiàn)有與外來物種入侵管理和監(jiān)督有關(guān)的法律包括《野生動物保護法》《環(huán)境保護法》《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《種子法》《畜牧法》等等。盡管這些法律并非以防治外來物種入侵為直接目標，但其中涉及與外來物種入侵監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定。
在行政法規(guī)層面，我國目前制定并實施了《進出境動植物檢疫法實施條例》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》等，這些行政法規(guī)主要基于檢驗檢疫制度來對外來入侵物種進行監(jiān)管。此外，我國還制定了一些與外來物種入侵相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。依托于這些立法，目前實施的外來物種入侵專門制度主要包括檢驗檢疫制度、名錄制度、引種許可制度等，在外來物種入侵防治管理中發(fā)揮了很大作用。
但同時，因為這些與外來物種入侵防治相關(guān)的立法大多并非以外來物種入侵防治為直接目的，有可能存在目的偏離、調(diào)整范圍不完整、監(jiān)管體制不順暢、監(jiān)管制度不健全、法律責任缺失等問題，在外來物種入侵管理方面仍存在挑戰(zhàn)。
記者：針對這些問題，您的建議是什么？
于文軒：可以進一步健全外來入侵物種管理的名錄制度、檢驗檢疫制度、風險評估、引進許可制度、監(jiān)測預警制度、控制和清除制度，為外來物種入侵防治提供更為完善的法律依據(jù)。
完整的外來入侵物種名錄體系以及規(guī)范的名錄動態(tài)更新機制，是實現(xiàn)外來物種入侵防治管理有效性的前提。在檢驗檢疫制度方面，應擴大檢驗檢疫范圍，針對外來入侵物種作出專門的檢驗檢疫規(guī)定。風險評估的內(nèi)容應包括但不限于對入侵路徑的識別及風險評估、對入侵物種擴散的風險評估，以及對整個生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境的風險評估。規(guī)范引進許可制度，應加強對有意引進外來物種的審批，只有通過風險評估、能夠排除入侵危險的外來物種才可以批準引進。在監(jiān)測預警方面，可以建立早期預警的專門機構(gòu)，開展野外調(diào)查、鑒定結(jié)論驗證工作，作出是否需要加強監(jiān)測的建議。為有效控制和清除外來入侵物種，還應事先對可預見的緊急狀況和應急措施進行充分的考慮，并制定周密的應急預案。
野生動物檢疫制度關(guān)乎公共衛(wèi)生安全
記者：盡管此次新冠肺炎疫情的源頭尚未確定，但源于野生動物的致病風險始終威脅人類生命安全和身體健康是確鑿無疑的。從野生動物檢疫制度來看，我國目前有哪些相關(guān)法律制度可進一步健全完善？
于文軒：野生動物檢疫制度是關(guān)乎公共衛(wèi)生安全的重要制度。從本次新冠肺炎疫情來看，當非法來源的野生動物及其制品進入流通領(lǐng)域時，一般難以甄別，如果未經(jīng)過檢疫檢驗，可能帶來巨大的公共衛(wèi)生風險。
在我國，野生動物檢疫制度的法律依據(jù)主要包括《野生動物保護法》《動物防疫法》和《動物檢疫管理辦法》。根據(jù)這些立法的規(guī)定，合法捕獲、人工飼養(yǎng)的野生動物的運輸和出售等，都需要申報檢疫。但是，由于野生動物種類繁多，檢疫難度較大，加之現(xiàn)有技術(shù)的限制，野生動物的檢疫在實操方面仍存在困難。
為此，首先要進一步完善檢疫內(nèi)容。雖然《動物防疫法》等立法規(guī)定了野生動物防疫檢疫的相關(guān)內(nèi)容，但對檢疫程序等內(nèi)容沒有作出細化的規(guī)定。為此，可在《野生動物保護法》中進一步規(guī)范野生動物檢疫制度，將其作為野生動物保護與管理的基本制度，推進制訂細化的檢疫規(guī)則。
其次是進一步健全專用標識管理制度。建立全國互聯(lián)的野生動物及其制品標識管理信息系統(tǒng)，將野生動物及其制品標識管理制度與檢疫制度相結(jié)合，以便通過專用標識即可獲知野生動物的檢疫情況，有效實現(xiàn)可追溯性。
再次是進一步加強能力建設(shè)。為促進野生動物檢疫制度的完善和有效落實，建議進一步增加對野生動物疫源疾病檢測與檢疫工作的投入。進一步健全野生動物疫源疾病檢測信息報送系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)信息的共享與動態(tài)更新。同時，應加強對檢疫人員的專業(yè)知識與技能的培訓，提高檢疫人員的專業(yè)性。