2012年7月，歐洲司法委員會(huì)聯(lián)盟發(fā)布了《歐洲司法改革與發(fā)展報(bào)告》。該報(bào)告是根據(jù)近兩年來歐洲司法委員會(huì)聯(lián)盟在“海牙會(huì)議”上發(fā)布的問卷答案以及后來舉辦的一系列工作會(huì)議上的討論意見形成的。考慮到歐洲各國的司法改革措施與我國當(dāng)前的司法改革存在一些共通之處，本期特將這份全新的《司法改革與發(fā)展報(bào)告》在七、八版刊出，敬請關(guān)注。——法律文化周刊
在歐洲各國，很多司法改革措施有助于司法功能的有效發(fā)揮，也有一些改革措施是為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的臨時(shí)措施。經(jīng)濟(jì)危機(jī)對歐洲司法的影響十分巨大，在訴訟案件數(shù)量上升的同時(shí)，司法預(yù)算卻在減少。因此，一些國家的司法效率變得更差，甚至成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面因素。
歐洲各國的司法制度各不相同，但各國都毫無例外地把司法當(dāng)作民主社會(huì)、法治國家的基石。各國都承認(rèn)，在任何形式的資本主義民主和社會(huì)主義民主中，保持司法的獨(dú)立性都是至關(guān)重要的。
歐洲各國一致認(rèn)為，司法改革的目標(biāo)是提升司法正義的質(zhì)量，提高司法部門的效能，同時(shí)強(qiáng)化和維護(hù)司法部門的獨(dú)立性，并加強(qiáng)對司法部門的問責(zé)機(jī)制，使其在享受獨(dú)立的同時(shí)也受到嚴(yán)格的約束。正義不能離人民太遠(yuǎn)。因此司法改革要確保人民獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。
本報(bào)告并不能解決各成員國的具體制度問題，因?yàn)槟鞘窃摮蓡T國的國內(nèi)立法范疇。因此，本聯(lián)盟把各國司法改革的經(jīng)驗(yàn)、觀點(diǎn)以及司法機(jī)關(guān)應(yīng)對挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)提交給各成員國，并提出相關(guān)改革建議，期望對各國下一步的司法改革有所幫助。
近年來，歐洲各國司法改革的內(nèi)容分為以下五大領(lǐng)域：
第一，法院和檢察院的組織結(jié)構(gòu)合理化；
第二，減少案件數(shù)量；
第三，簡化司法程序，改善案件管理，采用高新科技；
第四，改革司法預(yù)算；
第五，法院管理和法院及檢察院工作量的合理配置。
針對上述五個(gè)改革領(lǐng)域，本報(bào)告首先介紹各國司法改革的主要措施，然后分析各項(xiàng)改革措施的利弊得失，最后提出下一步改革的建議。
1 法院和檢察院的組織結(jié)構(gòu)合理化
1．1 當(dāng)前的發(fā)展
1．1．1 重新劃分司法管轄區(qū)。
由于多數(shù)歐洲國家一直努力推動(dòng)司法職能在地理上的集中化，因此其結(jié)果就是減少了法院的數(shù)量。調(diào)整司法管轄區(qū)的原因不盡相同。有的國家為了提高司法正義的質(zhì)量（如丹麥、挪威、荷蘭）而不完全是經(jīng)濟(jì)方面的考慮。在丹麥，減少司法開支的基本方式是實(shí)現(xiàn)審判的專業(yè)化，而不是搞司法區(qū)的重組。
另外一些國家對法院檢察院進(jìn)行重組，除了提高司法正義的質(zhì)量外，還能通過關(guān)閉案件較少甚至基本癱瘓的法院，把案件轉(zhuǎn)移給其他法院審理，從而達(dá)到節(jié)省經(jīng)費(fèi)的目的（如葡萄牙、希臘等）。波蘭等國把幾個(gè)規(guī)模較小的法院調(diào)整到同一個(gè)地點(diǎn)辦公，以節(jié)省管理費(fèi)用和水電費(fèi)。比利時(shí)有320個(gè)法院，意大利有1289個(gè)法院，因此重分司法管轄區(qū)十分必要。但是，由于各方還沒有完全達(dá)成共識(shí)，這兩個(gè)國家至今還沒有采取具體措施。
除節(jié)約開支、提高質(zhì)量外，專門程度最大化、法官數(shù)量最小化、高新技術(shù)應(yīng)用和及時(shí)處理案件也都是法院集中、合并的目的。這些重組雖然導(dǎo)致了當(dāng)事人赴法院路程的增加，造成了在地理上“接近正義”狀況的惡化，但很多國家的司法部門并沒有覺得這個(gè)問題有多么嚴(yán)重。一部分原因是目前當(dāng)事人或證人親臨法庭陳述意見已不再那么重要，視頻會(huì)議系統(tǒng)等信息技術(shù)的運(yùn)用在較大的國家已成為家常便飯，身處外地但仍能“參加”庭審已經(jīng)不再成為嚴(yán)重障礙。
在英國等國家，地方的刑事司法部門仍然把當(dāng)事人和證人出庭作為司法的重要標(biāo)志，但這已不再是司法的決定性因素。
確定法院的數(shù)量和地點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)基本要求，那就是確保當(dāng)事人在合理時(shí)間內(nèi)得到公平的審判。具體因素有五個(gè)：
一是人口分布；
二是赴法院的路程以及有無公共交通；
三是有無數(shù)字電訊服務(wù)和設(shè)施；
四是案件的數(shù)量是否足夠多；
五是適當(dāng)數(shù)量的法官和檢察官以及輔助人員，從而確保在其他法官生病或請假時(shí)有人頂崗，而且還要從辦案質(zhì)量方面考慮能否達(dá)到相應(yīng)的專業(yè)化程度。
1．1．2 提高“平民法官”參與度。
提高“平民法官”的參與度也被當(dāng)作法院重組的一種有效形式。與法院的集中、合并不同，平民參與審判程序還存在不少爭議，其原因在于各國的法律傳統(tǒng)存在很大差異。在很多國家，平民參與司法程序只存在理論上的可能性。在英國，為減少案件積壓、訴訟拖延，改革的設(shè)想是把更多的不太嚴(yán)重的案件下放到治安法院審理。而在這些法院中，合議庭由三個(gè)不拿任何報(bào)酬的“平民法官”組成。在拉脫維亞，平民參審制最近被法律所廢止。
陪審團(tuán)制度基本上沒有任何變化。所有人都認(rèn)為陪審團(tuán)制度會(huì)消耗大量資源，但廢止陪審團(tuán)制度又與相關(guān)國家的歷史傳統(tǒng)相違背，因此這種想法從來就沒有提到桌面上來。
1．2 利弊分析
法院、檢察院的集中、合并對提高司法正義質(zhì)量（專門化）和司法工作及時(shí)性方面（因法官和其他人員請假而造成拖延）確有好處。司法正義質(zhì)量的提高與新的司法管轄區(qū)設(shè)置有關(guān)，同時(shí)也意味著可以為所有公民平等地分配正義。至于能否節(jié)省開支則因地而異，因?yàn)楦母锎胧┬枰?jīng)過很多年才能看到成效。法院重組措施的不利之處主要集中在本地社區(qū)的當(dāng)事人親自出庭變得不太方便，進(jìn)而會(huì)與“正義必須以讓人看得見的方式實(shí)現(xiàn)”發(fā)生矛盾。
關(guān)于平民參與，其有利之處除民主程度的提高外，還可以減少職業(yè)法官的編制，節(jié)約司法費(fèi)用。而不利之處是這種方法只適用于有“平民法官”傳統(tǒng)的國家。如果在沒有這種傳統(tǒng)的國家移植“平民法官”制度，則需要相當(dāng)大的努力、相當(dāng)長的時(shí)間，而且要投入很大經(jīng)濟(jì)成本。平民參審對于司法正義質(zhì)量的影響也是一個(gè)有爭論的問題，相關(guān)的討論還將繼續(xù)下去。
1．3 改革建議
建議一：法院的集中、合并必須以提高司法正義的質(zhì)量為目的，而不只是為了節(jié)省費(fèi)用、降低成本。
建議二：司法部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究和評估集中、合并法院是否真正能夠節(jié)省費(fèi)用，而且必須注意到，節(jié)省費(fèi)用的效果可能需要很多年才能顯現(xiàn)。
建議三：對法院進(jìn)行集中、合并的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大信息通訊技術(shù)的應(yīng)用，以減少當(dāng)事人親臨法院參加庭審的頻率。而且，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息通訊技術(shù)增加法院工作的可見度，讓更多人了解法院。
2 減少案件數(shù)量
2．1 現(xiàn)有措施
減少案件數(shù)量是很多國家關(guān)注的一個(gè)重要問題。多數(shù)國家的司法部門掙扎在案件壓力巨大和司法預(yù)算不足的矛盾之間。同時(shí)各國也都承認(rèn)，有很多毫無法律意義的案件涌進(jìn)法院，有無數(shù)作為律師拖延訴訟技巧的程序動(dòng)議充斥在訴訟程序的各個(gè)階段。為應(yīng)對這些問題，各國采取了相應(yīng)的改革措施。
2．1．1 提高訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
許多國家為減少案件數(shù)量而提高了訴訟收費(fèi)，但提高訴訟收費(fèi)的決策通常由立法機(jī)關(guān)而非司法部門作出。提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的目的是為了防止大量毫無法律意義的案件涌進(jìn)法院，防止作為訴訟技巧的拖延戰(zhàn)術(shù)而提出的程序動(dòng)議影響訴訟進(jìn)程，因?yàn)檫@種程序動(dòng)議會(huì)把案件長期擱置下來（如葡萄牙、希臘、意大利）。有些國家提高訴訟收費(fèi)主要是為了增加財(cái)政收入（如拉脫維亞）。這一措施的弊端就是會(huì)“抹黑”接近正義的形象，影響接近正義的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面效應(yīng)。但是，這在很多國家不會(huì)成為大問題，因?yàn)榧词勾蠓忍岣咴V訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)數(shù)額也只是案件實(shí)際成本的一小部分。在一些國家，法院自己來決定是否可以提高訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其依據(jù)可以是憲法，也可以是通過解釋歐盟法律而獲得的權(quán)力。
2．1．2 減少上訴案件數(shù)量。
減少案件數(shù)量的另一種方式是通過法律來限制提起訴訟的案件類型，例如規(guī)定標(biāo)的低于某特定數(shù)額的案件法院不予受理（如德國）。這一改革也減少了上訴案件的數(shù)量。一些國家簡化了上訴案件的審理程序，進(jìn)而減少了不必要的上訴案件開庭審理的數(shù)量。挪威和奧地利即屬此類。歐洲各國的司法部門都比較喜歡使用“上訴許可”的機(jī)制，即由法官自己決定哪些案件確實(shí)值得進(jìn)入上訴程序，而不是機(jī)械地根據(jù)法條受理上訴案件。對于很多案件來說，上訴法院一眼就能確定是否應(yīng)當(dāng)維持一審法院的裁判。在這種案件中，開庭審理此案純屬浪費(fèi)時(shí)間。
荷蘭還提出了對上訴案件由獨(dú)任法官審理的建議，但實(shí)際上多數(shù)國家強(qiáng)烈反對上訴案件實(shí)行獨(dú)任審判。
2．1．3 大力開發(fā)多元糾紛解決機(jī)制（ADR）。
歐洲很多國家采用了ADR機(jī)制，成敗得失不一而足。在一些東歐國家，更多的當(dāng)事人堅(jiān)持由法院作出裁判，所以調(diào)解并不奏效。而在英國和愛爾蘭，審前調(diào)解已經(jīng)成為強(qiáng)制性的前置程序，而且在法院的裁判中要寫明當(dāng)事人是否曾嚴(yán)肅認(rèn)真地嘗試過調(diào)解。很明顯，在這些國家，調(diào)解得到了社會(huì)和議會(huì)的支持。在荷蘭，有一些案件在法院之外得到和解。荷蘭的調(diào)解不是強(qiáng)制性的，也沒有太大爭論，但實(shí)際應(yīng)用并不太多。
值得關(guān)注的是，在歐洲各國很少見到來自當(dāng)事人角度的對ADR成效的評價(jià)。總的看來，現(xiàn)有的評價(jià)通常局限于ADR能否減輕法院的案件壓力，而通常不提當(dāng)事人是否獲得好處，是否節(jié)省了時(shí)間和費(fèi)用，是否得到了更高質(zhì)量的結(jié)果。荷蘭的一項(xiàng)研究認(rèn)為，盡管調(diào)解成功率很高，但平均花費(fèi)的時(shí)間更多，成本更昂貴。這一研究的對象主要是調(diào)解失敗后進(jìn)入法院裁判的案件。有關(guān)資料表明，奧地利調(diào)解的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本都比較低。但總的說來，當(dāng)事人使用ADR能否獲得好處并沒有一個(gè)統(tǒng)一的答案，而是根據(jù)各國的具體情況而有所不同。
2．2 利弊分析
上述改革措施的主要弊端是會(huì)削弱司法救濟(jì)的作用，因?yàn)樵V訟費(fèi)用的提高侵犯了人們依法獲得一個(gè)獨(dú)立、公正的法庭給予司法救濟(jì)的基本權(quán)利。而且，當(dāng)大量案件再也不能進(jìn)入法庭時(shí)，對權(quán)利的司法保護(hù)也就無法全面實(shí)現(xiàn)了，而且這樣最終也會(huì)傷及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
越來越多使用ADR對于減輕案件壓力確有積極作用，但目前的研究還不能說明ADR對訴訟當(dāng)事人也有同樣大的好處。
2．3 改革建議
建議四：堅(jiān)決不能把減少案件數(shù)量當(dāng)作改革的唯一目的。任何改革措施（包括提高訴訟收費(fèi)），必須確保《歐洲人權(quán)公約》第6條所規(guī)定的享受司法救濟(jì)權(quán)不受侵犯。既要把輕率濫訴、微不足道的案件擋在法院大門之外，也要保證具有重要法律價(jià)值的案件進(jìn)入法院的渠道暢通無阻。
建議五：在提高法院的訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須考慮當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況，并采取費(fèi)用分類確定標(biāo)準(zhǔn)或者提供法律援助的方式解決相關(guān)問題。
建議六：對上訴權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)首先由司法部門根據(jù)具體案件的實(shí)體問題、上訴的實(shí)質(zhì)意義作出選擇，而不能只是機(jī)械地考慮關(guān)于上訴的法律規(guī)則。
3 簡化程序，改善管理，采用高新科技
3．1 改革措施
幾乎所有國家都在努力簡化訴訟程序，或者在訴訟程序中更多地使用數(shù)字化技術(shù)，從而縮短訴訟進(jìn)行的時(shí)間。采用嚴(yán)格的案件管理制度之后，這種干預(yù)式管理不僅提高了審判的及時(shí)性，而且間接地發(fā)揮了降低個(gè)案訴訟成本的作用。
3．1．1 簡化程序。
意大利已經(jīng)廢止了某些類型的訴訟程序，荷蘭也正在研究論證這種做法是否可行。向簡化程序、完善科技支持系統(tǒng)所邁出的改革步伐，可以為當(dāng)事人提供更高質(zhì)量的司法正義，同時(shí)也可以降低訴訟成本。關(guān)于訴訟程序本身，要采納簡化、快速的訴訟程序，則必須加強(qiáng)法官的掌控力度。一些多次重復(fù)的文件交換、開庭延期，都已經(jīng)很少發(fā)生了。而且，各國開始更多地使用口頭裁判而減少冗長的書面判詞。意大利為了縮短書面判決的篇幅，決定在裁判文書中不再對律師提出的所有論點(diǎn)逐一回應(yīng)，因?yàn)槁蓭熃?jīng)常提交長篇的辯論意見書并因此延長了審理的時(shí)間。在其他一些國家，法院采取了一些措施來防止律師惡意使用對抗制訴訟技巧拖延訴訟，對于造成不必要的延期審理的律師或者提起毫無法律意義的訴訟案件的律師給予經(jīng)濟(jì)上的制裁。
愛爾蘭商事法院在審理期限方面進(jìn)行了試點(diǎn)，對訴訟程序作了根本性的重新設(shè)計(jì)，民事訴訟的程序縮短到9至12周。在荷蘭開展的試點(diǎn)工作也努力追求類似效果，并在行政訴訟中建立了一種新類型程序以加快訴訟進(jìn)度，即：法院在13周內(nèi)必須開庭，而且法官在開庭過后立即作出裁判。只有特別復(fù)雜的案件，才允許再次開庭。通過這項(xiàng)改革，期望能提高庭外和解的比例，將平均審限控制在5個(gè)月內(nèi)。另外，一些國家還建立了小額訴訟程序。這些新程序的共同特點(diǎn)是運(yùn)行更加簡潔，步驟銜接更加緊湊，費(fèi)用也更加低廉。
3．1．2 訴訟程序數(shù)字化。
網(wǎng)上立案、文件交換數(shù)字化、電子簽章等已經(jīng)在各國普遍運(yùn)用。上面提到的愛爾蘭商事法院是把程序簡便化和數(shù)字化有機(jī)結(jié)合的成功范例。“電子法院”（E-court）遍及各國，而且現(xiàn)在除了應(yīng)用于小額訴訟外，還應(yīng)用于其他程序。另一項(xiàng)改革是采用案件進(jìn)度查詢系統(tǒng)，即當(dāng)事人通過互聯(lián)網(wǎng)可以跟蹤案件的進(jìn)展情況。在羅馬尼亞，所有人均可以通過互聯(lián)網(wǎng)查詢當(dāng)事人、程序拖延情況和判決的相關(guān)信息。在荷蘭和奧地利，案件進(jìn)度查詢系統(tǒng)已經(jīng)向代理律師開放，但目前還不向當(dāng)事人開放。在其他國家，案件跟蹤查詢系統(tǒng)沒有多大進(jìn)展（愛爾蘭高等法院除外）。
高科技在法庭里的應(yīng)用也是各國改革的重點(diǎn)。在很多國家，庭審錄音已經(jīng)取代了書面筆錄，在瑞典甚至已經(jīng)用上了庭審錄像方式。瑞典的上訴程序是基于一審程序進(jìn)行的，所以在上訴審中便用上了一審的庭審錄像。除非一審中有重要問題未曾涉及，否則上訴審中不得重復(fù)讓一審的證人出庭，但新證人和補(bǔ)充性的證據(jù)一律允許提交。視頻會(huì)議已經(jīng)在許多國家開始使用，這樣既可以聽取身處國外的當(dāng)事人或證人的陳述，同時(shí)也有利于保護(hù)匿名證人。在地域較大的國家，視頻會(huì)議的方式比較常用，為當(dāng)事人提高了效率。在瑞典，證人實(shí)際上很少親臨法庭作證，但這也引發(fā)了爭論，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為這樣會(huì)丟失司法親歷過程中的很多信息，不利于法官作出正確的判斷。在土耳其，音頻、視頻會(huì)議技術(shù)的使用避免了把刑事被告人從監(jiān)獄押解至法庭的工作量和風(fēng)險(xiǎn)。
3．1．3 嚴(yán)格的案件管理機(jī)制。
在一些國家，法院召集雙方當(dāng)事人參加的審前會(huì)議的目的是要做好案件審理的計(jì)劃安排。英國在刑事法院建立了案件管理制度，并進(jìn)行了相關(guān)的培訓(xùn)。在刑事訴訟中，法院鼓勵(lì)被告人盡早表明自己作有罪辯護(hù)，這樣可以減少上級(jí)法院的審理拖延。在愛爾蘭等國，律師有義務(wù)事先向法院提交證人名單，以便讓對方當(dāng)事人先做準(zhǔn)備，也方便法院對證人名單進(jìn)行審查。而在其他國家，審前會(huì)議是雙方當(dāng)事人自愿參加的。在荷蘭的行政法院，第一次開庭審理應(yīng)當(dāng)作盡早安排，而且在開庭審理后應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭作出裁判，但對于復(fù)雜案件可以再次開庭以便查清相關(guān)的重要問題。
3．2 利弊分析
這些措施對于縮短法院訴訟程序、提高審判效率發(fā)揮了一定作用。雖然對其好處還沒有進(jìn)行系統(tǒng)評估，但多數(shù)研究人員認(rèn)為這些好處是巨大的，并在很大程度上節(jié)約了訴訟成本。
由于傳統(tǒng)上的接近正義已經(jīng)在很大程度上重新定義為“以數(shù)字化方式接近正義”，所以各國的司法部門必須適應(yīng)社會(huì)的這一發(fā)展趨勢。同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，數(shù)字化需要大量資金投入，而且產(chǎn)生效益所需要的時(shí)間也比較長。
這里需要提出的問題是：司法正義能否在簡化的程序和數(shù)字化的運(yùn)作中完全得到實(shí)現(xiàn)。不過，司法部門并沒有把它當(dāng)作一個(gè)問題對待，而且多數(shù)法官完全支持和順應(yīng)這些新發(fā)展。
3．3 改革建議
建議七：簡化司法程序，改善案件管理，采用高新科技，都可以為司法的現(xiàn)代化提供機(jī)會(huì)和條件，進(jìn)而暢通司法救濟(jì)渠道，提升司法正義質(zhì)量，提高司法工作效率。各國司法部門應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的改革項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。
建議八：所有這些改革都需要對程序法進(jìn)行現(xiàn)代化改造，這就需要司法機(jī)關(guān)與政府內(nèi)負(fù)責(zé)立法的機(jī)構(gòu)開展密切合作。而最重要的是，法官和檢察官應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)提前介入新程序法規(guī)則的制定和實(shí)施，參與相關(guān)司法科技系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用。
4 改革司法預(yù)算
4．1 當(dāng)前情況
4．1．1 削減司法預(yù)算。
削減司法預(yù)算是國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一項(xiàng)臨時(shí)舉措。歐洲許多國家的司法部門不得不應(yīng)對司法預(yù)算的減少問題，如凍結(jié)招收新人，暫停購置辦公設(shè)備，推遲任命法官等。這些措施不僅不能說是司法改革，反而嚴(yán)重影響了法院的工作，造成了更加嚴(yán)重的案件積壓。雖然如此，各國的法官和法院工作人員仍然能夠恪盡職守，維護(hù)正義。
4．1．2 降低司法官員的工資。
在葡萄牙、西班牙、立陶宛、羅馬尼亞、愛爾蘭等國，法官和法院工作人員的工資有所降低，有的國家達(dá)到20%以上。一些國家的憲法法院正在研究這些措施的正當(dāng)性。在英國和波蘭，所有公務(wù)人員的增資計(jì)劃被凍結(jié)。更為嚴(yán)重的是，葡萄牙、斯洛伐克減少法官的工資甚至比普通公務(wù)人員還要多。雖然降低公務(wù)人員包括法官的工資作為一項(xiàng)緊急的經(jīng)濟(jì)措施可以立即為國家減少開支，但這絕不是長久之計(jì)，而且會(huì)影響到司法部門的工作。
在歐洲，法官的工資是一個(gè)敏感的話題，因?yàn)樗c司法的獨(dú)立性密切相關(guān)。工資問題可以被用來作為懲罰法官個(gè)人或法官隊(duì)伍集體的一種方式。而且，如果降低工資幅度較大，則可能使司法部門變得軟弱無力，難以抵制不當(dāng)干擾。它還會(huì)影響司法部門的工作質(zhì)量，因?yàn)樵诘凸べY的前提下，法院難以招募到優(yōu)秀人才。的確，在降低法官工資之后，一些法官已經(jīng)辭職了。
4．1．3 改革預(yù)算機(jī)制。
司法預(yù)算的多少并不會(huì)直接影響人們向法院起訴的案件的數(shù)量和復(fù)雜性。但就司法機(jī)關(guān)的需求來說，案件越多，通常需要的預(yù)算也越多，否則訴訟拖延將會(huì)加劇。一些國家建立了某種測評機(jī)制來測評法院的案件量和辦案所需時(shí)間，但這種測評機(jī)制只能測得一個(gè)平均值。如果法官必須向管理者解釋為什么這一個(gè)案件所花費(fèi)的時(shí)間比另一個(gè)案件多，法官的獨(dú)立性必然會(huì)受到影響。同時(shí)，當(dāng)使用這些數(shù)據(jù)作為法官的業(yè)績考評成績時(shí)，則更要小心謹(jǐn)慎。從各國的實(shí)踐來看，對法官工作量的測算模型以及工作業(yè)績的量化測評方式，都對提高司法正義的質(zhì)量有負(fù)面影響。
由誰負(fù)責(zé)給法院分配預(yù)算，以及由誰負(fù)責(zé)監(jiān)督法院預(yù)算的使用，這也是當(dāng)前司法改革中的一個(gè)問題。通常情況下，這些職責(zé)由司法部行使（或者由司法代管的“法院管理局”行使），即使法院使用一小筆經(jīng)費(fèi)也需要司法部的批準(zhǔn)。在一些國家，法院院長只負(fù)責(zé)法官管理和案件管理，而法院的行政管理完全由司法部負(fù)責(zé)。目前，這方面的改革正在進(jìn)行之中。在波蘭，這一制度得到重新構(gòu)建，其他國家則采取了根本不同的方法。所有管理職責(zé)均由司法部門自己負(fù)責(zé)。在荷蘭，司法委員會(huì)接收了全國法院的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，然后在所在法院之間進(jìn)行分配。司法委員會(huì)還負(fù)責(zé)監(jiān)督法院是否按照預(yù)算花錢。各級(jí)法院按照預(yù)算目標(biāo)和質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)自行決定如何使用經(jīng)費(fèi)。在司法委員會(huì)的年度報(bào)告中，委員會(huì)將報(bào)告全部預(yù)算的使用情況。由于委員會(huì)的多數(shù)成員都是法官，因此可以說荷蘭司法預(yù)算的使用完全由法官說了算。
4．2 利弊分析
降低法官工資這一措施雖然可以直接為國家節(jié)省一些金錢，特別是在國家經(jīng)濟(jì)狀況遇到嚴(yán)重困難之際，但它對司法的獨(dú)立性、司法正義的質(zhì)量、司法職位的吸引力，以及法院抗拒干預(yù)的能力都會(huì)產(chǎn)生不利影響。
法院經(jīng)費(fèi)保障體制直接影響到司法部門的獨(dú)立性。因此，制定司法預(yù)算的程序應(yīng)當(dāng)更加民主、透明一些。例如，如果由于經(jīng)濟(jì)原因政府不能為法院提供辦理所有案件所需要的經(jīng)費(fèi)，政府則必須向議會(huì)說明這一點(diǎn)，并要清楚告知議會(huì)：法院案件的積壓情況可能會(huì)因此變得嚴(yán)重起來。當(dāng)然，從另一個(gè)角度來說，司法經(jīng)費(fèi)不足也可以激發(fā)法院挖掘潛力，提高工作效率。但一個(gè)潛在的不利因素就是案件的數(shù)量和復(fù)雜性是難以預(yù)料的。另外，現(xiàn)在的法院管理變得非常專家化、精密化、普遍化，這本身就需要耗費(fèi)大量司法資源。如果只考慮追求司法效率，司法正義的質(zhì)量則會(huì)受到威脅。如果法院經(jīng)費(fèi)保障制度考慮的一些基礎(chǔ)因素是錯(cuò)誤的（如工作量測算），司法正義的質(zhì)量則會(huì)受到影響，法官的獨(dú)立性也會(huì)受到干預(yù)。經(jīng)費(fèi)保障制度改革給予司法委員會(huì)和法院在使用經(jīng)費(fèi)方面更大的自主權(quán)，其最大的好處是把法院的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)從司法部明確分離開來。法院的管理工作影響著司法正義的質(zhì)量，而比較合理的辦法就是由法院自主管理自己的事務(wù)。而且，這樣還可以防止官僚主義。
4．3 改革建議
建議九：司法界的普遍共識(shí)是，如果降低法官工資待遇的規(guī)定同樣適用于政府其他部門，則可以認(rèn)為司法的獨(dú)立性沒有受到破壞。
建議十：盡管如此，司法人員應(yīng)當(dāng)獲得與其職業(yè)尊榮和神圣責(zé)任相符的工資待遇。因此，降低法官的工資待遇只能是極端嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下采取的特殊措施，而且其適用的時(shí)間長短應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制。
建議十一：法官和檢察官的工資待遇應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定，從而確保司法的獨(dú)立性，而且制定相關(guān)規(guī)則時(shí)有司法部門參與。關(guān)于工資待遇的決定不應(yīng)當(dāng)由政府自由裁量作出。
建議十二：司法部門的經(jīng)費(fèi)管理制度應(yīng)當(dāng)以滿足其正常辦案需求為目標(biāo)。只有這樣，才能保證分配正義的及時(shí)性。
建議十三：司法經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)當(dāng)以司法工作的產(chǎn)出為基礎(chǔ)。這就要求建立對“司法工作產(chǎn)出”的工作量和工作時(shí)間的測評體系，而且這種測評體系應(yīng)當(dāng)簡單易行。對測評結(jié)果的使用須十分謹(jǐn)慎，以免影響司法的獨(dú)立性。不得將工作量測評的模型機(jī)械地應(yīng)用于具體案件中。
建議十四：為加強(qiáng)各權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工負(fù)責(zé)、相互制衡，司法部門應(yīng)當(dāng)密切介入司法預(yù)算過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，并在確定的預(yù)算范圍內(nèi)負(fù)責(zé)法院系統(tǒng)整體和各個(gè)法院財(cái)務(wù)的自主管理工作。
5 法院管理和法院及檢察院工作量的合理配置
5．1 改革措施
5．1．1 調(diào)整工作分工。
歐洲各國通過重新配置法官和輔助人員之間的職責(zé)任務(wù)，使法官把主要精力集中在重要的工作上。在波蘭和西班牙，通過重新配置職責(zé)，法官可以將一些工作量轉(zhuǎn)移給行政助理和法律助理承擔(dān)。在很多國家，這方面的改革還有很大空間，因?yàn)榉ü偎龅暮芏嗪唵喂ぷ魍耆梢杂奢o助人員完成。各國的具體做法有所不同，但一般都是由法院的輔助人員承擔(dān)案件的準(zhǔn)備工作，起草判決書，或者對上訴案件作初步的篩選過濾以確定哪些案件可以提起上訴。在愛爾蘭，高等法院使用司法輔助人員的做法比較成功，可以與美國的法律助理（law clerk）媲美，而他們的工資待遇只是法官的一小部分。另一個(gè)選擇是把一些簡單的司法職能委托給法律專家完成，但這又有違反司法獨(dú)立之嫌，因?yàn)樗痉ú脹Q只能由法官（包括“平民法官”）完成。所以，德國和奧地利法院建立了“司法輔助人”（Rechtspfleger）制度。司法輔助人屬于司法職位，可以接受法官委派，在一定范圍內(nèi)作出司法裁決。
荷蘭和西班牙關(guān)于委托授權(quán)的經(jīng)驗(yàn)是比較成功的，因?yàn)榉ü俦容^信任那些法律專家，把工作交給他們也比較放心，需要法官返工重做的事情也不多。為追求這種結(jié)果，法院確實(shí)需要招募一些業(yè)務(wù)素質(zhì)優(yōu)良的法律職員，當(dāng)然也需要法官敢于放手依靠他的團(tuán)隊(duì)去完成工作，而不是法官孤軍作戰(zhàn)。或許有人會(huì)懷疑這樣做會(huì)對法官的獨(dú)立性產(chǎn)生不當(dāng)影響，但這實(shí)際上從來沒有成為一個(gè)問題，至少對于職業(yè)法官來說是如此。對于“平民法官”來說情況會(huì)有所不同。在英國的治安法院，“平民法官”接受其法律助手的輔助，而這些輔助人員的唯一職責(zé)就是在法律方面向治安法官提出咨詢意見。所有的司法裁判都必須由治安法官作出。在實(shí)踐中，治安法官與法律助理之間也相安無事。
5．1．2 法院和法官的案件分配。
優(yōu)化法院和法官的案件量分配機(jī)制在多數(shù)國家都是司法改革的重點(diǎn)。當(dāng)某些法院和法官?zèng)]有足夠的案件量而其他法院和法官忙得不亦樂乎時(shí)，資源便被白白浪費(fèi)了。一種比較有效的辦法就是依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)并考慮法官的專業(yè)化要求，采用電腦隨機(jī)分案的機(jī)制。一些國家采取相對靈活的辦法來平衡法院之間的工作量，但這也同時(shí)意味著當(dāng)事人不得不長途奔波到自己住地以外的法院打官司。在一些國家，法院把選擇權(quán)交給了當(dāng)事人：要么排隊(duì)等候有管轄權(quán)的本地法院很長時(shí)間之后審理自己的案件，要么到路途較遠(yuǎn)的外地法院應(yīng)訴并很快就能拿到判決書。各國的另一種替代性辦法是“借調(diào)法官”制度，即讓一個(gè)法院的法官到另外一個(gè)案件較多的法院臨時(shí)幫忙辦案。在羅馬尼亞，全國統(tǒng)一的管理系統(tǒng)可以管理全國所有法院的所有案件，甚至可以在全國所有法院之間隨機(jī)分案，以保證法官、法院之間案件分配的基本平衡。
5．1．3 減少日常運(yùn)轉(zhuǎn)開支。
減少官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)成本，推行行政輔助工作的集中化，已經(jīng)成為司法職權(quán)配置的組成部分。但必須注意到，目前相當(dāng)一些法院仍然缺少案件處理時(shí)間和積壓量的基本數(shù)據(jù)。法院需要人員來收集和分析這些數(shù)據(jù)，技術(shù)革新和應(yīng)用也需要相應(yīng)的人力資源支持。有一種觀點(diǎn)已經(jīng)普遍得到認(rèn)可，即：法院已經(jīng)成從“人的組織”，轉(zhuǎn)變成一個(gè)“由人和信息系統(tǒng)構(gòu)成的組織”。這對于人員結(jié)構(gòu)有不同要求，對科技投入在預(yù)算中的比例也有不同的要求。很多國家采取措施關(guān)閉了一些小法院，同時(shí)法院更多地采用信息技術(shù)，從而減少日常的運(yùn)轉(zhuǎn)開支。
5．2 利弊分析
優(yōu)化配置工作職責(zé)可以讓法官集中精力處理重要事務(wù)，使其工作更加充實(shí)。而且，這樣也可能會(huì)節(jié)省司法運(yùn)轉(zhuǎn)成本。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，法院工作人員總數(shù)同樣會(huì)有所增加，對于司法部來說這未必是什么好事。另外，這些改革都需要有較大的先期投入。
一個(gè)相關(guān)的問題是法官必須愿意依靠輔助人員并放手讓他們發(fā)揮作用。否則，法官要把輔助人員做過的很多事再做一遍，重復(fù)勞動(dòng)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。同時(shí)，如果讓輔助人員承擔(dān)任務(wù)太多，則可能會(huì)導(dǎo)致輔助人員對法官的不當(dāng)影響，不過這種風(fēng)險(xiǎn)對于職業(yè)法官來說并不嚴(yán)重。
在法院和法官之間實(shí)行靈活的案件分配方式，作好法官的調(diào)配工作，這對于提高司法效率有明顯的好處。這樣，當(dāng)事人的案件會(huì)得到及時(shí)處理，盡管這會(huì)讓當(dāng)事人不得多一些旅途奔波。不過，這種分案方式有時(shí)會(huì)缺乏透明性。
減少運(yùn)營成本的好處是明顯的，但其潛力是有限的。
5．3 改革建議
建議十五：對法院內(nèi)部各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行分類整合、合理配置，從而使法官集中精力完成最重要的司法工作。這本身就是一個(gè)重要目標(biāo)，實(shí)際上也可以通過這一方法節(jié)約司法經(jīng)費(fèi)。為了提高效率，法官必須配備各種必要的輔助支持，必須有足夠的助手，而且這些助手應(yīng)當(dāng)素質(zhì)優(yōu)良。
建議十六：法院和法官的案件分配機(jī)制應(yīng)當(dāng)保持公開透明，同時(shí)要增加其靈活、便捷性，以更加優(yōu)化法院和法官的人力資源配置。
建議十七：節(jié)約司法部門的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的做法值得鼓勵(lì)，但必須審慎地平衡運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用與案件量和辦案時(shí)間之間的關(guān)系。
6 推動(dòng)改革進(jìn)程
6．1 改革成功的條件
推動(dòng)改革進(jìn)程離不開司法部門的參與，這是司法改革取得成效的基本條件。
司法機(jī)構(gòu)和司法職能的改革是一項(xiàng)敏感、困難的工作，必須考慮各國司法制度賴以存在和成長的文化、傳統(tǒng)、發(fā)展階段、現(xiàn)實(shí)環(huán)境等。但無論如何，司法部門必須積極表達(dá)自己的需求，闡述司法公正的標(biāo)準(zhǔn)。司法部門要參與從設(shè)計(jì)方案到實(shí)施管理的所有環(huán)節(jié)。司法部門最有資格以其“第一手”的經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮在司法改革中的積極作用，各國的司法委員會(huì)以及法官協(xié)會(huì)都可以作為法院的代言人。
有一點(diǎn)非常重要，那就是任何司法改革都不應(yīng)當(dāng)單純考慮經(jīng)費(fèi)因素，而是應(yīng)當(dāng)考慮更加長遠(yuǎn)的因素。為使改革方案更加科學(xué)，確保改革方案成功實(shí)施，所有改革措施必須闡明改革的目標(biāo)。
6．2 明確改革的目標(biāo)和方法
6．2．1 歐洲各國所追求的司法改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在整體上提高人民享受司法正義的質(zhì)量。
司法改革目標(biāo)可以具體表述為：
確保當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；
提升公眾對司法制度的信心和信任；
改善司法部門的社會(huì)形象；
建立各種制度以避免正義質(zhì)量的下降，防止接近正義的妥協(xié)。
6．2．2 斯馬特（SMART）標(biāo)準(zhǔn)。
為實(shí)現(xiàn)司法改革的目標(biāo)，各國必須為各項(xiàng)改革措施制定一套標(biāo)準(zhǔn)，即SMART標(biāo)準(zhǔn)：
具體化（Specific）：對于要實(shí)施的司法改革措施必須有精確的描述、具體的內(nèi)容；
評估性（Measurable）：對改革所追求的結(jié)果能夠量化評估；
可行性（Achievable）：改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合實(shí)際情況而非完全空想；
現(xiàn)實(shí)性（Realistic）：確保有相應(yīng)的資源作為改革目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的條件；
時(shí)間表（Timed）：確定各個(gè)階段所需要的時(shí)間以及最后完成的時(shí)間。
6．2．3 改革方法。
科學(xué)的改革方法是改革成功的保證。每一項(xiàng)改革措施應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
制定完整的改革行動(dòng)方案；
司法部門參與所有改革進(jìn)程；
制定改革試點(diǎn)方案；
制定時(shí)間表（可以臨時(shí)調(diào)整）；
確定驗(yàn)收日期；
確定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；
確定改革方案實(shí)施日期和程序；
運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)的具體要求；
影響評價(jià)：定量分析和定性分析；
各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理，包括定期檢查、嚴(yán)密監(jiān)控，而且要遵循嚴(yán)格的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
6．3 改革建議
建議十八：司法部門、司法委員會(huì)以及法官和檢察官應(yīng)當(dāng)積極參與改革規(guī)劃的制定和實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。這對于保持司法的獨(dú)立性、達(dá)到改革的效果、增強(qiáng)信心，都是十分重要的。
建議十九：在各國司法委員會(huì)的指導(dǎo)下，該國的司法部門應(yīng)當(dāng)積極提出有效的改革建議。改革的整體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是追求卓越的司法工作業(yè)績，提升司法正義質(zhì)量。更加有效的司法管理能夠提高司法服務(wù)的及時(shí)性和質(zhì)量。
建議二十：各國司法部門的改革措施和改革建議，應(yīng)當(dāng)與本報(bào)告所確定的總體方向保持一致。
7 結(jié)語
歐洲各國的司法部門對于司法改革的大方向有著廣泛的共識(shí)。幾乎所有國家的司法管轄區(qū)都作了重新劃分，司法功能更加集中于數(shù)量更少的法院，司法程序更加簡便，案件管理更加嚴(yán)格，數(shù)字化程序應(yīng)用更加廣泛。減少訴訟案件數(shù)量本身并不是改革的目標(biāo)，但各國都主張要阻止那些毫無法律意義的案件進(jìn)入法庭，而且要解決因律師使用拖延技巧而導(dǎo)致的案件處理周期過長問題。同時(shí)，也要保證當(dāng)事人不論經(jīng)濟(jì)狀況如何都能打得起官司。另外，司法預(yù)算問題的解決會(huì)有助于維護(hù)司法的獨(dú)立性，提高司法效率。最后，很多國家都對法院的內(nèi)部職權(quán)配置作了很大努力，通過工作分類集中處理、調(diào)整人員分工、調(diào)動(dòng)法院和法官的積極性，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。
應(yīng)當(dāng)注意到，這些改革是在各國的司法預(yù)算短缺的情況下實(shí)施的，可謂困難重重。基礎(chǔ)性的改革需要時(shí)間，而在司法改革獲得收益之前必須要有先期投入。但必須承認(rèn)，這些改革措施是推動(dòng)法治進(jìn)步的最佳選擇。當(dāng)前短期的工資降低等削減經(jīng)費(fèi)的措施對那些司法改革措施來說毫無助益，反而會(huì)損害司法功能的正常發(fā)揮。司法部門應(yīng)當(dāng)努力說服政府部門推動(dòng)長線的改革措施，盡管改革措施的效益是逐漸顯現(xiàn)的。
司法改革號(hào)角既已吹響，改革目標(biāo)便會(huì)逐步接近。正如歐洲各國在《維爾紐斯宣言》中所認(rèn)可的那樣，“雖然各種經(jīng)濟(jì)措施（包括臨時(shí)性措施）會(huì)對司法部門產(chǎn)生影響，但我們必須維護(hù)法律在民主社會(huì)中的根本作用。即使是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的環(huán)境中，司法部門必須保障人民獲得司法救濟(jì)的權(quán)利，保護(hù)人民的各項(xiàng)基本權(quán)利，及時(shí)為各類糾紛提供高質(zhì)量的裁判結(jié)果。”
（譯者單位：最高人民法院司改辦）