主旨發言
主持人：岳彩申（西南政法大學副校長、教授、博士生導師）
首先請兩位主旨演講人上臺。
各位代表，各位老師，各位同學，剛才大家經歷了論壇隆重而精彩的開幕式，現在進入論壇的議程二，即主旨演講這一階段，主旨演講今天有兩位大家都非常熟悉的法學界的重量級的學者，一個是中國社科院法學所、國際法所聯合黨委書記、博士生導
主旨演講按照我的理解是任何一個會議和論壇直接破題的階段，下面請二位高手，先請
主旨演講人：
陳 甦（中國社會科學院法學所、國際法所聯合黨委書記、教授、博士生導師）
今天我到這里來，是為了交上一個會議組織者給予的命題作文的作業。這個命題作文，就是在“社會管理創新”和“中國法治發展”這兩個宏大術語之間，建立一個闡釋系統的框架。對于這兩個宏大主題及其兩者之間的聯系，已經超出了我主要研究的民商法專業范圍，所以在今天我只能談一下自己的一得之見，為這次的會議探討提供個由頭。
一、法治語境中的“社會管理”概念
今天的主題是“社會管理創新與中國法治發展”，顯然是在社會管理的范疇下討論法治發展問題。提到“社會管理創新”，首先就要在什么是“社會管理”上形成基本共識，進而展開關于管理什么（范圍），誰來管（主體），管誰（對象），怎么管（方法）等基本問題，否則，關于社會管理創新及其法治發展的討論就很難形成真正的交集。
（一）從“社會管理”概念發生的實際過程看
作為一個政策或方略的概念，“社會管理創新”是在黨的重要文件中提出并逐漸清晰的。十六屆四中全會（2004）以來，提出了建設社會主義和諧社會的目標，并提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007年十七大提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。十七屆六中全會強調要“加強和創新社會管理，維護社會和諧穩定”。這里存在一個明顯的概念形成軌跡：從建設和諧社會——到加強社會建設——再到進行社會管理創新。
深入理解社會管理創新的意義，也有助于我們掌握其中“社會管理”的內涵與外延。胡錦濤總書記在今年2月份的一個重要講話中指出：加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業的必然要求，是構建社會主義和諧社會的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求，對實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安具有重大戰略意義。
另外，從社會管理的基本任務上看，也有助于對“社會管理”這一概念的掌握。胡錦濤總書記在上述講話中指出：社會管理包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。
（二）從貫徹“社會管理創新”理念的實際過程看
其實我們已經看到，不同的實際部門在履行其職責時，或者在不同的宣傳場合，對“社會管理”的理解與運用是不同的。有的強調自治，有的強調管理。在強調管理的當中，有的強調放松管理，有的強調加強管理以至管控甚至管制。
在不同的場合，為了不同的政策目標與任務，因貫徹落實“社會管理創新”政策的主體身份、專業眼光、權限職責和政績追求不同，對“社會管理創新”的理解有不同的側重，對落實“社會管理創新”有不同的方法，這都是可以理解的。
（三）在法治主題下的“社會管理”
在法治發展的視野下，我對“社會管理創新”的理解，先從“社會管理”不是什么談起。首先，“社會管理”不單就是一個“管”字，不僅僅是對社會的行政管理，否則，這種內涵與外延的“社會管理”承擔不起胡總書記闡釋的“重大戰略意義”。其次，即使“社會管理創新”這一概念中包含“管理”的含義，也不僅僅是一個“嚴”字，既嚴格的行政管理或社會管理，而是以其具體實施范圍和政策目標，寬嚴相濟的社會管理方式。甚至是在許多情形中，“社會管理”中“管理”與寬嚴無關，因為其中所蘊含的自主、自治、公平、正義等等，并不是一個“寬嚴”程度所能衡量。
我所理解的“社會管理”是一個“治理”的概念，即“社會治理”。是指在一個社會共同體中，為當今社會的發展與和諧的目標，全體社會成員共存共治的運行機制，是根據社會體系中的結構與功能，發揮各自應有的社會治理效能的社會運行機制。因此，“社會管理創新”在本質上或基本含義上，就是一個“社會治理創新”。我想，這樣的一個“社會管理”概念，才能與中國法治發展這個宏大主題相聯系，否則，所謂的“社會管理創新”，在法治發展的主題下至多也就是一個行政法上的進展。
在此我想強調的一個小結論就是：在學習和落實社會管理創新時，要避免社會管理及其創新的偏狹化傾向。不能認為，“社會管理”就是對社會的行政管理；甚至認為對社會的行政管理，就是行政管控。“社會管理創新”推動社會進步的一個重要指標，就是經過“社會管理創新”，我們的社會愈加有活力，而單純的行政管控不可能使社會充滿活力。
二、社會管理創新與中國法治發展的關系
（一）法治是社會管理的基礎和主干
1、社會管理創新要在法治理想與機制的目標與框架下進行
應當承認，法治的機制與效果，并不能涵蓋社會領域包括社會管理的全部，因此，法治機制并不適用所有社會管理的領域。但是，在涉及社會一般利益的場合，在涉及公民權利的場合，在涉及公共管理部門權限的場合，社會管理必須納入法治機制當中，社會管理創新要在法治理想與機制的目標與框架下進行。
在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理模式中，黨委領導，黨在憲法法律范圍內活動；政府負責，要依法執政；社會協同，要依法規范；公眾參與，要依法保障。可見，在社會管理格局的各個基本面，都離不開法治機制的規范和保障。
不能否認，當前在個別的領域或個別的社會管理方面，存在著社會管理非法治化現象。例如，為了某一部門職責的履行方便，某一地方政績的短期效益，甚至為了某一眼前事情的順利完成，不惜過度損害公民權利，不考慮管理權限與行使程序，不惜損害社會已經形成共識的法治理念，不考慮政策的可持續性和長期效果。一個具體的例子就是，某地為一運動會的安全舉行，要清走在該地的某類居民，而不顧及這類居民由憲法賦予的基本權利。到現在，誰還在記得那場運動會帶來的歡樂，然而這些被清走的某類居民及其他們的親友，對這個城市會有什么樣的記憶？
2、社會管理創新必須依靠法治機制來選擇
社會急速發展，社會結構轉型，社會層級分化，確實使我們面臨許多新的問題、新的矛盾。但如何實現社會管理創新，并不是只要采取過去沒試過的措施就行的，因為一個“新”字并不等于“好”字。“社會管理創新”的本意，是指有正向價值的有效創新，在法治視野中，就是有助于法治進步的社會管理創新。因此，如何實現有效創新，必須通過法治的選擇機制。如在堅持既有的法治價值目標前提下，通過利益衡量、利弊權衡、權責分配、程序設置等，從各種創新設想中選擇出最優或較優的社會管理創新方案。
在當前，有沒有只顧單一的管理目標，而不考慮次生損害的管理方案？我想還是有的，例如，那種實名制買菜刀對維護一個運動會的安全固然有價值，但其價值有多大？是否進行過社會層面或法治層面的損益綜合評估？如這種措施給這個地方的社會評價帶來的損害是否也評估了？在當前，有沒有只顧眼前任務，而不考慮成本和可持續性的管理方案？如對一些高發的社會問題，采取人盯人防守式的、消防隊滅火式的、歸責連坐式的社會管理措施。特別是，在社會管理上，當前存在一種對技術與力量的迷信。我認為，尊重權利，合理配置權利，充分保護權利，始終是最有效的社會管理措施。
3、社會管理創新需要法治機制來固定化和秩序化
對于這個觀點，不需要進一步論證，因為這是法治理念的常識。
在這里，我想在中國法治發展的主題下，對學習和貫徹“社會管理創新”提出“三個避免”：一是在社會管理的內涵與外延上，避免偏狹化；二是在社會管理創新的機制上，避免非法治化；三是在社會管理創新的措施方案設計上，避免對技術與力量的迷信。
（二）社會管理創新是中國法治進步的現實路徑
1、社會管理創新是對法治發展的具體要求
法治進步不是觀念植入的結果，而是經驗形成的結果。盡管公平正義是重要的，但公平正義止于口號并不能建成法治社會。法治建設在于做事，在于反復做事，在于做事形成的經驗中，人們認為法治確實比不法治要好。社會管理創新就是法治發展的一個實實在在的路徑，也是實現中國法治發展的具體要求，即中國的法治發展也要通過社會管理創新實現。
2、社會管理創新需要法治實現機制的創新
中國的法治不可能拷貝任何既有的模式。中國的法治機制對于解決中國問題實現中國目標，一定要拿出自己的東西來。社會管理創新方案與措施的實施，需要相應的法治實現機制隨之創新。例如，信訪機制算是社會管理的一項創新，但如何與法治機制協調，如何通過法治機制實現，這需要大家研究。
3、社會管理創新要求提高法治的效能
這就是，中國的法治確實能夠解決中國問題，確實能夠有效的解決中國問題。我國已經建成社會主義法律體系，這是中國法治發展的一個重大成就。但是不可否認，我們確有一些法律或者其中的具體法律規范，只符合學理的邏輯，但并不符合實踐的邏輯，即論證起來像回事，但放到實際上當中卻不好用；還有一些法律或者其中的法律規范，符合域外的場景，但并不符合中國的場景。學習和貫徹社會管理創新，需要我們在提高法治實際效能上下功夫。因此在今后，我們要更仔細地考察現行法律的實際效能，使我們的法律不僅在文本上更在實際效能上確是中國的法律。
在這里，我再想強調的一個結論就是：社會管理創新必須與法治進步并行，沒有法治進步，便沒有持續的社會管理創新；沒有社會管理創新，便沒有長足的法治進步。
三、社會管理創新目標下的法學研究任務
（一）在中國場景中尋找真正的中國問題
什么是“中國問題”？我在一篇文章中做了一些描述：一是應有實在性，是中國法治建設中發生或存在的實際問題，而不是觀察域外經驗或閱讀域外文獻時的聯想產物；二是應有當代性，是當代中國的并且具有時代延展性的法治問題，即使對歷史事物的發現與闡釋，也要對當代法治進程發生現實連結，而不僅僅是回顧往日光景時的記憶遺存；三是應有重大性，是推進中國法治進程并強烈期待解決的重大理論問題或重大實踐問題，而不是居于學術象牙塔把玩的閑文素材；四是應有根本性，是決定中國法治態勢、走向和進展的法治問題，而不是淺嘗可得其解的浮光表象；五是應有普遍性，是中國法治實踐廣為發生或普遍存在的現實問題，而不是一種以學理邏輯推演出的極端情形。
因此，我們在進行法學研究中，要防止研究主體的觀察者位置漂移，也就是：做法學研究的人，雖然客觀上是坐在中國某地的書桌上寫文章，但觀察者的主觀位置卻是在域外知識與觀念構成的觀察系統中。
（二）在社會運行機制的大視野下追求社會管理創新
在進行社會管理創新時，不管大建議，還是小措施，都要在社會運行機制的大視野下進行。盡管在我們的論述體系中，不必事事都要先闡釋一番宏大話語，但社會運行機制要作為話語者的“未表述前提”而存在。即我們每個社會管理創新的法治措施方案的具體設計，都是社會運行機制這個大系統的有機構成。
（三）為社會管理上的現實問題設計綜合性解決方案
我們的法學研究因學科的細化和研究者的專業分工，出現了不同法學專業之間的知識隔膜和交流障礙，例如研究行政法的，很少或者根本就不討論民商法問題；研究民商法的，也以同樣的學術態度對待行政法。但是實踐中的現實問題卻是不分專業的，不能絕然說這個實踐問題就是行政法的問題，那個問題就是民商法的問題。對于問題的解決方案，在行政法上看上去有效的措施，是不是符合民商法理念與規定，可能需要分析研究。例如，在2011年刑事訴訟法修正案草案中，擬定了重大犯罪案件嫌疑人、被告人有通緝一年后不能到案等情形時的沒收違法所得審理程序。既然是違法所得，通過民事訴訟或行政訴訟就不能返還原主或收歸國有嗎？何以必須通過刑事訴訟？所以，我們對于一個社會問題，要利用不同的法學學科知識進行綜合研究，提出綜合性解決方案。這樣才能形成有效的社會管理創新措施，才能真正通過法治機制解決中國問題。
（四）為社會管理創新方案設計法治路徑
一個社會管理創新方案提出后，要按法治機制實行制度化，合理適當的配置權限、程序和責任，確保其有效實施。因時間關系，在此就不再展開。
總之，我認為今天的會議主題是非常重要的，是非常有理論價值和實踐意義的。但是因自己對此研究有限，所談的一些內容只是供大家討論。另外，我講得快了一些，一是沒有主持人控制時間，二是想留下更多的時間給我旁
謝謝大家！
馬懷德（中國政法大學副校長、教授、博士生導師）
尊敬的
給我安排的題目叫主旨發言，自由題目。我看到這次論壇的題目，社會管理創新與中國法治發展，這個題目非常好，一方面關注到社會的大問題，加強社會管理宏大的有政治意味的主題。另外，從青年法學的角度思考中國法治發展的未來，能夠把這兩個東西結合在一起，我認為這個主題選的非常好。
我個人認為社會管理從法律人的角度，可能更多的要關注社會矛盾。所以，我選擇一個視角就是化解預防社會矛盾的法治之道，從這個視角來談自己的三點意見。第一，當前社會矛盾的特點。第二，分析社會矛盾產生的主要原因。第三尋求預防化解社會矛盾的法律途徑。
首先，跟大家一起梳理一下我們當前社會矛盾的一些基本特點。從現有的數字來看，現在的社會矛盾的確處于一個高發期、凸顯期，中央也是這樣判斷的，比如法院受理案件的數量2010年是1100萬件，信訪的數量達到1373萬件次，刑事案件的發案量2008年是1978年的4.1倍，集體上訪的人數僅在2009年就發生過18625次，參與的人數50人以上的。總體上來看，的確是矛盾比較突出，而且比較活躍。這個社會矛盾有三方面的特征。第一，領域廣。過去的社會矛盾都是鄰里糾紛，但是現在的社會矛盾橫跨社會領域所有方面，突出的就是農村的土地征用征收，城市的房屋拆遷，國企改制，環境污染帶來的矛盾，包括軍隊轉業干部尋求解決救濟的問題，農村的民辦教師要求轉公辦的問題。還有一些傳銷非法集資受害者要求政府來解決他們的實際困難問題。所有的領域基本上都在頻發各類社會矛盾，這是第一個特點。
第二個特點，社會矛盾的激烈程度比以往任何時候都要強烈。剛才張軍大法官說過，在發展過程中必然會有社會矛盾，發展過程中的問題恐怕是很難避免的，但實際上我們看到現在的社會矛盾的表現形式也是在不斷的發展的，激烈的程度比歷史上任何一個時期都要激烈。包括過去我們很少聽到的爆炸、自焚、掃射、槍殺很多，現在都是用這種方式來表達自己的情緒。統計每年有9萬起群體性事件，平均下來每天就是240多件，這個規模，這個表現方式應該說非常有現實的社會特點。
第三個特點，我個人認為社會矛盾往往是在小的或者非常個案中逐步的擴大，所以，有一句話叫小事拖大，大事拖炸，很多社會矛盾都是在這個過程中，本來是很小的一個社會矛盾，但是會醞釀演化成一個激烈的群體性事件。
為什么會在這個階段產生這么多社會矛盾呢？這就是我想說的第二點，社會矛盾的成因分析。
大家都知道經濟的快速發展必然導致社會的不穩定，同時社會的急劇轉型在管理跟不上的情況下社會矛盾也會大幅的增加。這些原因我想搞社會學的，搞管理學的都很清楚，但實際上有一個原因我們平常并沒有太多關注，那就是法治原因。社會矛盾的產生與我們的法治不健全，特別是跟我們的法治發展過程中公權力不受有效約束和規范有直接的關系。所以，我判斷社會矛盾的表現形式很多，但是有相當多數的社會矛盾是由于公權力行使不規范引發的官民沖突。
由于公權力行使不規范導致了這些矛盾，再加上法治不健全，不完善，要想預防化解這些矛盾必須走法治之路，這是我的第三個觀點。我認為當前預防化解社會矛盾，重點還是要從完善法治的角度進行。雖然社會管理創新有很多條路可以走，包括今天上午陳冀平同志也講到中央的文件中反復強調對特殊人群，基層組織，非公有經濟組織，新興組織，包括網絡各個方面都要加強管理，都要創新管理，但實際上更需要關注的是法治的問題。社會管理創新不能違反法律的規定，如何在法律的框架下完善我們的社會管理體制，形成新的社會管理格局，有一些重要的根據現在社會矛盾產生的原因分析得來的一些結論需要思考。所以，我這里提出幾個法律上的建議：
第一，要制定一些新的重要的法律。比如不動產征用法，為了配合《物權法》的相關規定，現在我們只是制定了一個城市房屋、國有土地的房屋征收補償條例，解決了城市房屋的拆遷問題，但它法律的位階比較低，只是個行政法規，應該制定更高位階的法律，一并解決城市房屋拆遷和農村土地征收的問題。這個進程似乎并不快，他們是采用一種修改土地管理法的方式來解決這個問題，我認為這個畢竟不是長遠之計，土地管理法中關于土地的征收問題只能是一個章節或者一小部分，不可能解決現在土地征用中這么多發展的征收補償問題。
第二個需要制定的法律，應該加快制定申訴法，申訴程序法，我們知道現在的社會矛盾有相當多是以信訪的形式表現出來的，特別是百分之五六十的信訪案件都是涉法涉訴案件。我認為應該加快制定一個申訴法，申訴法目的是將現在的游離在法律渠道之外的法治案件納入法治的軌道，使得各類信訪案件能夠走法律的程序，通過申訴程序加以解決。
很多年前就有人主張制定申訴法，但是那時候條件不成熟，現在在我們以兩審終審制為基本特征的附屬程序中，如果沒有申訴這一道非常嚴格的或者法律明確的程序，它會導致很多本來法院裁判的案件，如果得不到公平處理，又沒有其他的渠道可走的話，必然走入信訪的渠道，變成一個社會問題或者一個系統問題，應該通過申訴的方式來解決。
第三個需要制定的法律就是司法救助法。現在包括涉訴涉訪和其他案件處置中發現有些確實不符合法理，法律上根本站不住腳，但是這個問題又必須解決，這是政府黨委有資源解決的問題，法院解決不了，為什么？因為確實法院沒有重組的資源解決這些問題。比如違章建筑要拆除，法理上沒有問題，但是如果住的人沒有別的地方可住，這時候就要解決他的生存問題。在信訪過程中應當通過司法救助的方式解決。2005年最高法院就發了這方面的司法解釋，這是動用國家財政資金來解決社會貧困人，特別是涉訴的困難群體的重要舉措，應該由立法加以保障。所以，應該允許法院支配社會救助的資金，解決訴訟中的各類困難群體的實際生活困難。
第四個需要制定的法律就是行政程序法。大家知道現在官民沖突的最主要原因是政策不公，決策不當，執法不嚴。所以，在這個過程中主要是公權力行使不規范，我們國家到今天為止還沒有一個專門約束各類公權力，做最低程序標準的行政程序法，這恐怕是不符合一個法治發達國家的形象，同時也不能有效地規范和解決當前行政實踐中的各類突出問題。
我們說我們有了行政處罰法，行政許可法，行政強制法，但是這些法律并不能解決我們公權力行使不規范的最突出的問題，那就是決策不當的問題。行政決策在很多場合在發揮著非常重要的作用，但是缺乏法律規范，沒有透明有效的程序保障。
第二方面就是要完善執法。在立法制定一些新的法律，甚至修改一些法律方面當然我們有很多工作要做，但是執法的工作我認為是更嚴峻的。現在選擇性執法或者說暴力執法，違法濫用自由裁量權的現象實際上是比較突出的，很多小的糾紛矛盾之所以演化成大的群體性事件就是我們執法不規范造成的，比如聯防隊員、城管執法，執法過程中很多問題導致了大的群體性事件，如何有效的約束和規范執法行為，特別是保證法律的實施我認為是當前法律界法學界的一個非常重要的問題。
解決執法問題，當然也要通過完善行政程序，規范行政自由裁量權的行使，特別是建立法律事實的保障機制加以解決。現在之所以有選擇性執法，之所以有不作為的問題，之所以發生了問題沒人解決都是跟執法過程中缺乏有效的規范約束有關系。所以，應該盡快的制定這方面的法律，修改完善這方面的法律，加以保障法律的實施。
第三方面，要建立一個以司法為最終的多元糾紛解決機制，特別是強化司法在解決糾紛中的作用。現在信訪問題非常突出，信訪不信法，信上不信下的問題非常嚴峻，如何解決這個問題，關鍵是建立司法權威。所以，在修改刑事、民事訴訟法之機，我個人建議應該實行個別案件的三審終審制，降低訴訟門檻，擴大訴訟范圍，降低訴訟成本，提高司法公信力，樹立司法權威，使得人們在選擇糾紛解決渠道上能自覺理性的，非常信賴司法的過程中選擇司法。之所以很多信訪案件沒有進入法律的渠道變成信訪案件，主要是由于對司法的不信任，或者的的確確存在司法不公，司法腐敗的問題。如何通過修改訴訟法的方式來保障司法的權威，擴大司法解決糾紛的渠道，我認為是社會管理創新需要正視面對的問題。
當然，在這個過程中還需要修改制定一些其他的法律，包括突發事件應對法，大家知道突發事件應對法主要是針對自然災害和事故災難，但是對社會安全事件這種突發事件的約束和解決范圍很窄，需要修改這類法律應對日益增多的突發事件、社會群體性事件。
以上就是我個人的一點淺見，講的不對的請各位專家，各位老師批評指正，謝謝大家。