2011年1月9日，由北京大學財經法研究中心和中央民族大學法治政府與地方制度研究中心共同主辦的“中央與地方財政關系法治化研討會”在中央民族大學中慧樓第一會議室隆重召開。來自全國人大常委會、最高人民法院、中共中央辦公廳、國務院法制辦、財政部、中國社會科學院和北京大學、中國人民大學、中國政法大學、中央財經大學、中央民族大學、中共中央黨校、國家行政學院等單位80余位專家、學者參加了論壇。《人民日報》、《光明日報》、《經濟日報》、《法制日報》、《人民法院報》等多家媒體參與報到。
開幕式由中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授主持，中央民族大學宋敏副校長和北京大學財經法研究中心主任、法學院教授劉劍文分別致詞。
本次研討會采取主題講演、點評和自由發言的方式進行。
第一單元演講的主題是“分稅制與地方分權的關系”，由劉劍文教授主持。熊文釗教授、全國人大常委會預算工委原法案室主任俞光遠教授、國家行政學院任進教授、北京大學法學院王磊教授分別發表主題演講。大連海事大學法學院教授王世濤、中國政法大學法學院院長薛剛凌教授、首都經貿大學周序中教授、中國人民大學徐陽光博士先后作了點評。
熊文釗教授從憲法、行政法的角度分析中央與地方的財稅關系問題。他提出完善中央與地方財稅關系的基本思路：第一，建立適當的分權與適當的集權相結合的多級財政體制；第二，明確中央與地方各級政府的事權劃分，使財權與事權相匹配；第三，通過立法加強財政稅收的法定化，將中央與地方的財稅關系以法律的形式定型化；第四，實施“強國虛省實縣市”的戰略，在“劃小省區”并且“強縣擴權”的前提下推行“省管縣”的建制結構；第五，減少財政轉移支付比重，加強財政預算制度改革。俞光遠主任認為，中央與地方財政關系法治化中最為重要和緊迫的兩方面的工作：一是深化分稅制預算管理體制的改革，理順中央和地方的財稅關系，促進中央與地方財稅關系的規范化。二是要加快財稅立法的步伐，加快財稅法制的體系建設。任進教授則從中央與地方關系的基本概念切入，并強調：實行中央與地方分稅制財政體制，解決了原財政包干體制下中央與地方之間財政分配“一省一制”等問題；建立所得稅共享制度；建立財政轉移支付為主的政府間的財政分配制度；完善省以下財政管理體制。王磊教授指出：從憲法、地方組織法來講，事權的劃分有一定的難度；從理論上講，主流觀點認為地方的權力都是來自中央的授予；中央如何授予？單一制國家都是通過法律來授予；在我國，要考慮到82年憲法的精神和兩個積極性，這是一個原則。分權一定要有利于發揮地方的積極性。
在本單元的點評階段，王世濤教授認為，財稅體制的研究最終表現在中國憲政的進步。如果在憲政體制當中，沒有更好的制度設計，對我國財稅體制的研究就沒有多大的意義。因此，應當從憲法層面更多地關注財稅問題。薛剛凌教授從法律實證主義出發，并認為：我國財稅體制確實到了需要理順的關鍵時期，許多重大問題，例如腐敗問題，老百姓與政府的問題都是從這里衍生出來的。這一問題的解決應該做好調查研究和實證分析，設計哪些事權由中央控制合適，哪些事權由地方行使更合適，同時，應當關注行政主體和法律架構問題等。周序中教授從中央與地方事權的劃分展開評議：事權是一個極其復雜的問題，它涉及到政治、經濟、法律三大方面。我國改革的成果實際是分權的結果，改革的歷史就是分權的歷史，應當進一步強化人民代表大會制度的監督與約束作用。徐陽光博士認為研究中央與地方財稅關系法治化需要重點考慮國家與市場、政府與企業、政府與政府三大關系。這三大背景性問題不解決，財稅關系法治化就無從談起。
第二單元演講的主題是“財稅權力的縱向配置”，由中央財經大學法學院蔣勁松教授主持。財政部財政科學研究所孫鋼研究員、中國社會科學院政治研究所辛向陽研究員、中央財經大學法學院郭維真博士、云南大學法學院沈壽文副教授分別發表主題演講。全國人大常委會法工委國家法室主任許安標、財政部稅政司李旭鴻副處長、中國社會科學院法學研究所丁一博士、首都師范大學蔡樂渭講師先后作了點評。
孫鋼研究員強調：近年來，分稅制在形式上完整保留下來，但在內容上有所改變；只關注財權的配置，不足以保證各級政府財力的平衡；我國各種宏觀問題，歸根到底都跟財稅體制不健全有關。辛向陽研究員認為，我國應當確立稅收配置成敗的評價標準；我國的事權不是固定的，在不斷派生；缺乏對事權和財權匹配進行評估和監督的主體；我國存在大量的隱形事權。郭維真博士堅持：財政權的縱向配置的目的應該是保障納稅人基本民生和基本福利；地方的財政權包括收入獲取權、征費收費權等權力，以及要求中央政府保障財源的權力；地方組織制度的完善要以地方人大作為核心。沈壽文副教授從憲法學角度談中央政府與地方政府財稅分權的問題。他認為，中國中央政府與地方政府財稅分權在短期內是難以實現的；分稅制改革的目標從憲法角度確實是中央政府和地方政府的財稅分權；未來中國分稅制改革的希望可能還在于人民代表大會制度的完善，重要的是應當探討地方自治問題。
在本單元的點評階段，許安標主任指出：法律背后隱藏的利益博弈，直擊中央和地方利益關系；現在中央和地方事權不清楚，在配置地方必要事權的同時，應當賦予相應的財權。李旭鴻副處長建議：在政府與市場、企業之間界定的框架之下，來確定政府的事權；事權的劃分應當考慮整個社會資源包括收入、支出的公平和效率；事權劃分的實施路徑應該有規劃；財權與事權的配置應當考慮到相應的財力是否匹配。丁一博士認為分稅制有必然性。從客觀來說， 94年分稅制雖然解決了中央財力的問題，但也引起地方財力的緊張，形成“剪刀差”的問題。從主觀來說，我國是人民民主專政的國家，人民的幸福和利益是它的出發點和歸宿。一個統一、強大、穩定的國家需要給社會提供均等化的公共服務。蔡樂渭講師指出：中央和地方的財政關系不僅僅是一個經濟關系或者法律關系，從根本上來說，是一個政治性的問題，政治性問題的解決可能最終要走政治的路徑。一個合理的財政關系應當劃分中央和地方的事權，以及確立中央和地方事權劃分的合理界限。
第三單元演講的主題是“中央與地方財稅關系的法治化”，由國務院法制辦政府法制協調司司長青峰主持。中國政法大學民商經濟法學院施正文教授、中央財經大學稅務學院院長湯貢亮教授、中國社會科學院社會研究所劉海波副研究員、中共中央黨校封麗霞教授分別發表主題演講。中央財經大學稅務學院曹明星博士、北京市華稅律師事務所劉天永主任、山東大學法學院肖金明教授、中央民族大學張建平教授先后作了點評。
施正文教授認為：分稅制與地方分權的關系是財稅體制改革的關鍵，是下一步改革的核心；分稅制就是一個分權，就是中央與地方關系的分權化和法治化。并建議：全國人大常委會作出一個關于實施分稅制財政體制改革的決定，解決無法可依的狀態。湯貢亮教授強調通過稅收基本法的制定來實現法治化，結合目前中國國情，應以稅收基本法的方式來規定一般性、綜合性的稅收問題，以制定稅收基本法或稅法通則的方式來實現法治化。劉海波副研究員認為，中央與地方關系的法治化要求公共服務的均等化和建立財政轉移支付制度。中部與沿海地區人均財政收入的差距是結構性原因造成的，必須加大制度創新的力度來破解中部困局。封麗霞教授認為，財政問題是中央與地方關系中最敏感也是最具有實質性的話題。法治化面臨兩個障礙：一是主觀障礙，即法治化的動力問題。中國法治的道路是政府推進型的道路，政府本身推動也存在動力不足的問題。二是客觀障礙，目前我國正處于社會轉型期，弊端在于制度都是動態的，缺乏權威性。
在本單元的點評階段，曹明星博士主張用憲政推動中央與地方關系法治化。他對中央與地方關系法治化持樂觀的態度，認為一個國家的憲政、社會自治都不是一蹴而就的，而是經過政治、經濟、文化發展的過程，法治化是我國發展的必然趨勢。劉天永主任認為，目前中國的區域不平衡甚至會損害中央立法的權威性。區域之間的競爭應當建立在中央稅法公平和透明的基礎上，不應當允許地方政府過度運用財政返還或其他措施來吸引投資。肖金明教授認為：實現中央與地方財稅關系法治化還需要一段過程，現實中不可逾越；中央與地方財稅關系法治化應當建立在科學化、民主化的基礎上；法律保留原則能夠促進立法與行政關系的協調，但是否適用于中央與地方的關系則需要研究。張建平教授指出：法治化從立法和實際的角度非常迫切，對法治化的軌跡有一個期待，即通過人大解釋法律的方式找依據。
在每一單元的自由發言階段，數位專家各抒己見，會場氣氛熱烈。
在研討會閉幕式上，最高人民法院副院長江必新和北京大學劉劍文教授各自表達了參會感受。
江必新副院長提到：第一，中央和地方財稅關系事關重大，必須走法治化的道路。中央和地方財稅關系是憲政之基、治國之本、權利之源、亂政之因。第二，要做到法治化，核心問題是要解決中央與地方的分權問題。第三，要進行權力合理和優化配置，必須要理順中央與地方的整體的關系，即從國家結構這個層面來解決問題。第四，財稅問題復雜，其中有核心問題，也有邊緣性的問題，我國可以選擇對那些與政治體制改革關系不是太密切的問題先行法治化。第五，財稅關系法治化的過程，是需要解決綜合體制改革等一系列的問題。
劉劍文教授高度評價本次研討會所取得的成果。他特別提到，中國財稅法問題，是一個需要多學科共同研究的問題，僅就法學而言，這一問題的解決也需要各個法律部門共同努力。在中央與地方財稅關系法治化的進程中，法學家、政治學家、經濟學家、社會學家、管理學家都需要作出努力，今天參會人員的身份已是最好的例證。正是因為財稅法問題的綜合性、交叉性，財稅法已經成長中國法學領域一個新的增長點。財稅法是中國的“治國安邦之道”和“納稅人權利保護之法”。中央與地方財稅關系的法治化是理念與制度建構的結合，既要反映形式上的法治化，更要體現實質上的法治化。從形式上的法治化看，我國財稅立法之路還很漫長；從實質上的法治化講，我國更應當重視公平、正義和人權問題。
（中國法學會財稅法學研究會供稿）