全國(guó)各地迭出的出租汽車(chē)罷運(yùn)事例，已逐步從利益格局的爭(zhēng)奪上升到了可能危及到社會(huì)局部穩(wěn)定的公共事件。
究其根源，無(wú)疑還是出租車(chē)公司與出租車(chē)司機(jī)之間的利益與分配兩者之間的博弈——出租車(chē)司機(jī)每月須固定向公司繳納的“份子錢(qián)”(承包費(fèi))，此外，隨著不斷刷新的油價(jià)，無(wú)形之中使運(yùn)營(yíng)成本跟著增加，這個(gè)利益天平自然會(huì)出現(xiàn)不對(duì)等，也就導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生。
“我們發(fā)現(xiàn)，根由在于政府對(duì)出租車(chē)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，使得出租車(chē)公司對(duì)出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)權(quán)形成了壟斷性占有，而對(duì)于出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施行政特許的做法在全國(guó)被普遍推行。”湘潭大學(xué)法學(xué)院歐愛(ài)民教授與8名碩士研究生查閱了我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)出租車(chē)管理的法律、法規(guī)、規(guī)章，經(jīng)仔細(xì)研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施行政特許這一普遍做法，竟然缺乏法律依據(jù)。
于是，9名“好事”的湘潭大學(xué)法學(xué)院師生找到了兩份要求“出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)”的政府文件，仔細(xì)“會(huì)診”了一番。在他們認(rèn)為這兩份要求出租車(chē)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的“紅頭文件”沒(méi)有法律依據(jù)后，9名師生聯(lián)名向湖南省人民政府法制辦提起申請(qǐng)，請(qǐng)求對(duì)相關(guān)“紅頭文件”的合法性進(jìn)行審查。
這也讓城市出租車(chē)的“公司化”與“個(gè)體化”之間的爭(zhēng)議再次成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
“全國(guó)普遍做法竟然缺乏法律依據(jù)”
去年9月份， 湘潭大學(xué)法學(xué)院教授歐愛(ài)民的一位碩士研究生論文開(kāi)題報(bào)告為“出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)制度研究”。通過(guò)查閱大量的文獻(xiàn)和資料，歐愛(ài)民和同學(xué)們卻發(fā)現(xiàn)，對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施行政特許這一全國(guó)普遍做法，竟缺乏法律依據(jù)。
經(jīng)法理論證后，湘潭大學(xué)法學(xué)院師生9人將目光投向了湖南省內(nèi)各級(jí)政府對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，通過(guò)廣泛搜集，發(fā)現(xiàn)湖南常德等地明確規(guī)定對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施行政特許，規(guī)定只有法人才能經(jīng)營(yíng)出租汽車(chē)，長(zhǎng)沙則要求個(gè)人出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者必須接受出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、城市出租汽車(chē)協(xié)會(huì)個(gè)人分會(huì)或服務(wù)公司的托管，強(qiáng)制推行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式，“這對(duì)公民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成了不適當(dāng)?shù)南拗疲`背了上位法，因此，我們請(qǐng)求撤銷(xiāo)長(zhǎng)沙的托管規(guī)定和常德的特許規(guī)定”。歐愛(ài)民在遞交給湖南省法制辦的審查申請(qǐng)書(shū)上提到說(shuō)。
他們對(duì)長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局、物價(jià)局、財(cái)政局共同制定的《長(zhǎng)沙市客運(yùn)出租汽車(chē)確定新一輪經(jīng)營(yíng)者的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)，以及常德市人民政府制定的《常德市城市公共客運(yùn)管理辦法》(常德市人民政府令第9號(hào) 2006年6月3日起施行)分別向湖南省人民政府法制辦提出規(guī)范性文件的合法性審查申請(qǐng)。
在歐愛(ài)民及其8名學(xué)生看來(lái)，他們之所以會(huì)提起出租車(chē)規(guī)范性文件的合法性審查，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)不但沒(méi)有法律依據(jù)，而且危害很大：一是特許經(jīng)營(yíng)使普通民眾難以從事出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)，從而催生了許多黑車(chē)，引發(fā)了諸如“釣魚(yú)執(zhí)法”的法治悲劇；二是特許經(jīng)營(yíng)造成出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)壟斷，加重了駕駛?cè)藛T的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這是我國(guó)出租車(chē)罷運(yùn)事件頻發(fā)的根本原因；三是特許經(jīng)營(yíng)造成市場(chǎng)壟斷，導(dǎo)致市場(chǎng)供給不足，不利于人民群眾的出行，也抬高了出租車(chē)的價(jià)格，侵害了消費(fèi)者的權(quán)益。
歐愛(ài)民表示，任何公民均有權(quán)對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行監(jiān)督，行政規(guī)范性文件審查為公民行使監(jiān)督權(quán)提供了一個(gè)切實(shí)可行的途徑，開(kāi)辟了另一條公民權(quán)利救濟(jì)的途徑。
他說(shuō)，首先，根據(jù)1997年由原建設(shè)部、公安部共同制定的《城市出租汽車(chē)管理辦法》的規(guī)定，對(duì)于符合條件的出租汽車(chē)個(gè)體工商戶，客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)文件之日起的三十日內(nèi)，根據(jù)出租汽車(chē)的發(fā)展計(jì)劃及申請(qǐng)者的條件作出審核決定，核準(zhǔn)的，發(fā)給許可憑證；不核準(zhǔn)的，書(shū)面通知申請(qǐng)人。
其次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第三十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。”該法律條文所規(guī)定的產(chǎn)品當(dāng)然包括“服務(wù)類(lèi)”產(chǎn)品。《實(shí)施方案》將出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)主體限定在“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、城市出租車(chē)協(xié)會(huì)個(gè)體分會(huì)或服務(wù)公司托管”范圍，剝奪了其他符合規(guī)定條件的企業(yè)和個(gè)人從事出租車(chē)托管業(yè)務(wù)的權(quán)利，因此，《實(shí)施方案》的托管規(guī)定與《反壟斷法》相抵觸，應(yīng)該予以撤銷(xiāo)。
“由此可見(jiàn)，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)必須具有法律依據(jù)，但目前在湖南省尚未有一部法規(guī)規(guī)章明確將出租汽車(chē)行業(yè)納入行政特許的范圍。”歐愛(ài)民認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》和《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》，出租汽車(chē)行業(yè)不屬于行政特許的范圍，托管的規(guī)定缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。這就意味著，公民個(gè)人只要符合法律規(guī)定的條件，就可以申請(qǐng)獲得出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)。
被指“公司化剝削”牟取暴利
歐愛(ài)民認(rèn)為，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)由出租車(chē)公司壟斷占有，就排除了個(gè)人經(jīng)營(yíng)出租車(chē)的可能性，將個(gè)人攔在了出租車(chē)行業(yè)之外。在實(shí)踐中，很多出租車(chē)公司拿到經(jīng)營(yíng)權(quán)后，自己不營(yíng)運(yùn)，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給小公司，小公司再轉(zhuǎn)包給主駕駛員，主駕駛員再分包給副駕駛員，副駕駛員再分包給頂班駕駛員，這樣層層轉(zhuǎn)包，每轉(zhuǎn)包一次，就盤(pán)剝了一次利潤(rùn)。駕駛員成為“金字塔”的最底層，利益鏈條的最末端。駕駛員的各級(jí)上家只管坐收“份兒錢(qián)”(承包費(fèi))、“規(guī)費(fèi)”，從而導(dǎo)致出租車(chē)行業(yè)利益分配嚴(yán)重不公，并衍生出一個(gè)專(zhuān)靠“公司化剝削”牟取暴利的“食利階層”。
2009年5月份，在長(zhǎng)沙市開(kāi)出租車(chē)近5年的張韓(化名)花31萬(wàn)元從別人手里買(mǎi)下了一臺(tái)“三維”出租車(chē)，但是當(dāng)老板的滋味并不如想象中那樣美好。張韓稱(chēng)，白天，他把車(chē)子承包給主駕駛李奎(化名)，自己則開(kāi)晚班。因?yàn)榘装嘁弧?guī)費(fèi)’210元，比晚班要貴90元。
張韓說(shuō)，每個(gè)月必須除了必須向公司交納折舊費(fèi)和規(guī)費(fèi)外，他每晚最后的純盈利只有100多元，一個(gè)月下來(lái)，張韓的工資僅有3000多元，當(dāng)然這還得在當(dāng)月不出現(xiàn)違章、事故、投訴等問(wèn)題的前提下。
與張韓所不同的是，36歲的張曉(化名)在開(kāi)出租車(chē)6年后，突然轉(zhuǎn)行開(kāi)“黑車(chē)”，用他的話說(shuō)，開(kāi)出租車(chē)壓力太大了，總是瀕臨虧本的邊緣。
張曉告訴記者，之前，他選擇以“全包”的形式從長(zhǎng)沙某出租車(chē)公司購(gòu)買(mǎi)了一臺(tái)出租車(chē)，“每天工作11個(gè)多小時(shí)，但大部分錢(qián)卻都交給了公司，很不劃算。”
在采訪中，大部分出租車(chē)司機(jī)表示，長(zhǎng)沙出租車(chē)向公司交納的折舊費(fèi)、規(guī)費(fèi)偏高，一位 “藍(lán)燈”出租車(chē)司機(jī)稱(chēng)，只有把這兩項(xiàng)費(fèi)用降低，才能保障出租車(chē)司機(jī)有一定的收入。另外，長(zhǎng)沙出租車(chē)司機(jī)還反映，長(zhǎng)沙出租車(chē)過(guò)少，導(dǎo)致現(xiàn)在出租車(chē)如同房?jī)r(jià)一樣，被人越炒越熱，讓許多出租車(chē)司機(jī)都難以承受。
繼重慶發(fā)生出租車(chē)罷運(yùn)事件后，去年11月10日，海南三亞市和甘肅永登縣兩地也出現(xiàn)了出租車(chē)罷運(yùn)。由于各地政府處理得當(dāng)，沒(méi)有引發(fā)重大事件。有人分析認(rèn)為，造成這種通過(guò)“罷運(yùn)”進(jìn)行利益博弈現(xiàn)象的根源，是現(xiàn)有的出租車(chē)行業(yè)“公司化”體制。這一體制規(guī)定，出租車(chē)必須公司經(jīng)營(yíng)，限制個(gè)體進(jìn)入，無(wú)處可去的個(gè)體出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者，唯有投奔公司，方能繼續(xù)生存。
被政府文件和行業(yè)規(guī)則固定下來(lái)的“公司化”，使出租車(chē)“公司”從一個(gè)市場(chǎng)主體變成了一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，一個(gè)將公共資源、政府權(quán)力“商品化”的載體，其本質(zhì)就是政府一次壟斷下的二次壟斷。面對(duì)嚴(yán)重不公的行業(yè)利益分配法則和空洞缺位的服務(wù)，司機(jī)敢怒而不敢言，而司機(jī)收入相對(duì)過(guò)低，特別是當(dāng)燃油氣價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲時(shí)，這種矛盾就更加突出。
“公司化”與“個(gè)體化”之爭(zhēng)
在去年的“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員湯燕雯根據(jù)調(diào)查，認(rèn)為全國(guó)不少地方出現(xiàn)的出租車(chē)罷運(yùn)事件，其背后有隱藏的體制弊端，她在《關(guān)于改革出租車(chē)行業(yè)體制的提案》(3975號(hào))中呼吁全面改革出租車(chē)行業(yè)體制，取消強(qiáng)制性的“公司制”，允許脫離公司以個(gè)人身份經(jīng)營(yíng)。這一提案引起了國(guó)家有關(guān)部門(mén)的高度重視，交通運(yùn)輸部稱(chēng)目前他們正在組織起草出租汽車(chē)行業(yè)政策。
“出租車(chē)行業(yè)目前這種公司制，根本達(dá)不到有利于加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理，有利于規(guī)模化的目的，相反，卻催生出一個(gè)變相獲利的壟斷群體，造成種種矛盾。因此，全面改革出租車(chē)行業(yè)體制，取消強(qiáng)制性的公司制，放開(kāi)市場(chǎng)，啟動(dòng)真正的市場(chǎng)化運(yùn)行體制是必然的選擇。”歐愛(ài)民說(shuō)。
長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局公交管理處處長(zhǎng)陳永泰介紹，自2004年開(kāi)始，長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局從交警部門(mén)手中接管出租車(chē)行業(yè)，當(dāng)時(shí)長(zhǎng)沙共有出租車(chē)公司57家，經(jīng)近幾年的優(yōu)化和調(diào)整，如今是28家，城區(qū)共計(jì)6280余臺(tái)出租汽車(chē)。
陳永泰告訴《法制周報(bào)》記者，目前，國(guó)內(nèi)的出租車(chē)行業(yè)有三種經(jīng)營(yíng)模式，別的城市也都是依照這三種模式作為參照，大同小異。這三種模式分別被稱(chēng)為北京模式、上海模式、溫州模式，長(zhǎng)沙出租車(chē)市場(chǎng)主要以租賃形式的經(jīng)營(yíng)模式為主。陳永泰解釋稱(chēng)，北京模式就是租賃經(jīng)營(yíng)和承包經(jīng)營(yíng)模式，即由公司取得經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，買(mǎi)車(chē)租給或承包給個(gè)人；上海模式則是公司化的經(jīng)營(yíng)模式：經(jīng)營(yíng)權(quán)歸公司，所有從業(yè)人員均實(shí)行公司化管理，按正規(guī)程序招聘上崗；第三種為溫州模式，全部放開(kāi)市場(chǎng)，一個(gè)出租車(chē)是一個(gè)經(jīng)營(yíng)個(gè)體，為個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式。
“從全國(guó)三種模式看，最穩(wěn)定的是上海模式。從未出現(xiàn)過(guò)出租車(chē)罷運(yùn)事件。”陳永泰表示，出租車(chē)行業(yè)是公共服務(wù)行業(yè)，但是它是一個(gè)進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的服務(wù)行業(yè)，它不同于公共汽車(chē)行業(yè)，公共汽車(chē)和出租車(chē)雖同屬于公共交通事業(yè)，但公共汽車(chē)行業(yè)屬于完全的公益服務(wù)行業(yè)，它的票價(jià)由國(guó)家調(diào)控，出租車(chē)的票價(jià)則由市場(chǎng)進(jìn)行一定的調(diào)劑。在現(xiàn)階段，讓出租車(chē)完全走向市場(chǎng)化的條件還不成熟。
正因?yàn)槿绱耍绻颗_(tái)車(chē)都是一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，行政執(zhí)法管理部門(mén)不論在人力還是物力上，都會(huì)增加執(zhí)法成本。為了最大化追求利潤(rùn)，個(gè)體駕駛員會(huì)不惜降低服務(wù)質(zhì)量，甚至不惜違法違規(guī)，比如拒載和宰客等現(xiàn)象。
對(duì)于頻繁出現(xiàn)的罷運(yùn)問(wèn)題，陳永泰也表示，這實(shí)際上是公司的利益和從業(yè)人員的利益之爭(zhēng)，然而，這個(gè)利益該向誰(shuí)傾斜呢？作為政府，需要的是這個(gè)行業(yè)最快捷最優(yōu)質(zhì)的為市民服務(wù)，不是為哪一個(gè)利益集團(tuán)的服務(wù)。再者，即便完全開(kāi)放市場(chǎng)，也免不了個(gè)體化之間在分包時(shí)發(fā)生的“層層剝離”逐利現(xiàn)象。
近日，記者從湖南省政府法制辦了解到，法制辦已以書(shū)面形式回復(fù)歐愛(ài)民，駁回了他的請(qǐng)求。
對(duì)此，歐愛(ài)民認(rèn)為，在此之前，很多人關(guān)注出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題都是從經(jīng)濟(jì)角度、社會(huì)角度及民生角度來(lái)探討利與弊，他們首次從法學(xué)角度提出了出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施行政特許缺乏法律依據(jù)問(wèn)題，希望引起社會(huì)關(guān)注，國(guó)家以后在制定新的管理?xiàng)l例時(shí)可能也會(huì)考慮到這個(gè)問(wèn)題。
(記者 李俊杰 實(shí)習(xí)生 黃秋霞 何金)