黃河保護立法，應該如何立？要解決哪些問題？實現什么目標？近日，民主與法制社記者就這些問題專訪了國家社科基金重大項目“黃河流域生態保護與高質量發展法律制度體系研究”首席專家、中國政法大學教授侯佳儒。
“為黃河立法，其直接目標、實踐動力和實質內容都是確保黃河流域生態保護與高質量發展重大國家戰略能落實落地。”侯佳儒表示，黃河保護立法應能實現雙重立法目標：一是工具性目標，通過立法實現黃河流域治理能力和治理體系現代化，實現黃河流域治理法治化，即實現黃河流域的良法善治；另一方面是價值性目標，通過立法實現黃河流域的高水平保護和高質量發展，讓黃河成為造福人民的“幸福河”。
“想要實現這一目標，就要做好上下銜接，做好往來繼承，做好縱橫協調，抓住特點、突破難點、立出亮點。”侯佳儒說。
科學精準把握黃河流域獨特性
2021年3月1日，我國首部流域立法《中華人民共和國長江保護法》正式施行。在侯佳儒看來，長江保護法領中國流域立法之先，創新了許多法律制度，為黃河保護立法積累了豐富寶貴的經驗，要繼承和發展。
侯佳儒表示，為黃河立法要看到黃河與長江的不同。“黃河立法和長江立法有不同關注點、不同的問題導向、不同的立法目標任務。這些差別的根源在于黃河流域與長江流域不同、黃河流域治理與長江流域治理不同。”黃河水資源嚴重不足，十年九旱，水資源開發利用遠超承載能力。黃河水土流失嚴重，水沙關系失衡，河流功能萎縮，生態破壞嚴重。流域面源污染累積性問題突出，黃河城市河段和支流污染情況較為嚴重。這些都是黃河流域生態保護要解決的特殊問題，也是黃河保護立法的核心任務。
“黃河一直以來也是體弱多病，水患頻繁。當前，黃河流域存在的這些問題，表象在黃河，根子在流域。”侯佳儒表示，黃河保護立法必須立足黃河實際，滿足黃河治理所需，不能簡單照搬照抄，這是未來黃河保護立法能得到有效實施的保障。“如何科學、精準把握黃河流域的獨特性，是黃河流域科學、精準立法的關鍵所在，這是一件基礎工作，也是一件重要工作。”
侯佳儒認為，黃河保護立法應針對黃河源頭保護、上中下游、自然保護地、黃河三角洲、河口、文化傳承等具體水域、地域和領域進行專門規定。立足黃河自身的河情、水情和民情，立足黃河流域自身的社會經濟發展情況，抓住流域自然人文地理的獨特性、管理治理的獨特性、立法應彰顯的獨特性，超越部門利益、區域利益和行業利益，為推動我國黃河流域生態保護與高質量發展提供制度保障。
“這是黃河保護立法合規律、合事理、合法理的保障。”侯佳儒說。
解決黃河流域管理體制機制難題
“黃河保護立法想要解決問題，就要啃硬骨頭。”侯佳儒表示，為黃河保護立法最大的難點是如何解決目前的管理體制機制問題，“換句話說，如果不能理順黃河流域管理體制機制，黃河保護立法本身的價值和意義就會大打折扣。”
侯佳儒介紹，目前黃河流域管理體制難以有效應對黃河流域的高水平保護和高質量發展問題。實踐中，由于管理主體權責不清，又缺乏有效的監督、監管、處罰和激勵手段，導致流域內各行政跨區部門、不同職能部門之間的協調協作不順暢。
侯佳儒認為，要理順黃河流域的管理體制機制，應做好兩方面工作：一是靜態意義上的，要理順中央與地方在黃河治理管理過程中的各項事權劃分，科學清晰界定各主管機關的行政管理職能和權限。即核心是事權劃分，重點是權力監督和權責考核。二是動態意義上的，要理順黃河治理管理過程中，各種權力的運用、協調和配合，要規范行政機關的權力行使。
“黃河保護立法就是要解決目前黃河流域體制機制存在的難題，要立足黃河流域自身特點，吸收借鑒長江保護法的立法經驗，明確各黃河治理主體的權責，妥善解決中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系，要啃掉這塊硬骨頭。”侯佳儒表示，通過黃河保護立法要實現黃河流域的綜合管理、全過程管理和全要素推進，要實現國家治理資源和法治資源的優化管理，要增強黃河流域法治建設的系統性、整體性和協同性。“這是當下黃河保護立法的核心任務所在。”
加強黃河文化保護傳承弘揚
習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，“黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。”“九曲黃河，奔騰向前，以百折不撓的磅礴氣勢塑造了中華民族自強不息的民族品格，是中華民族堅定文化自信的重要根基。”“要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好‘黃河故事’，延續歷史文脈，堅定文化自信，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量。”
在侯佳儒看來，作為黃河保護立法的一項重要內容，黃河文化的保護傳承弘揚應該成為黃河立法的一個亮點。在黃河保護立法過程中，應深刻認識黃河文化在推進黃河流域生態保護與高質量發展中占有重要地位。
“黃河文化與黃河流域的生態保護、高質量發展相輔相成。黃河文化的保護傳承弘揚要有助于黃河流域的生態保護。”侯佳儒說，保護傳承弘揚黃河文化，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，建設黃河國家文化公園，推動黃河全流域文化旅游帶、沿黃中心城市和城市群的發展，這本身既是推動黃河流域高水平保護的手段，也是落實黃河流域高質量發展的有力措施。反過來，黃河流域的高水平生態保護也必然有利于推進優秀黃河文化的高水平保護，黃河流域的高質量發展也會帶來黃河文化的高質量保護傳承發展。
侯佳儒表示，黃河保護立法承載著落實文化強國的使命，通過立法保護傳承弘揚黃河文化，正是推動黃河流域生態保護與高質量發展的一個重要路徑。
“黃河保護立法是落實生態文明建設戰略的重要載體、領域和手段。做好黃河保護立法的文章，講好黃河保護立法的故事，也是講好生態文明建設的故事。”侯佳儒說。