構建符合平臺經濟發展規律和特點的反壟斷監管規則
“平臺經濟領域的反壟斷問題”研討會在京舉行
7月14日，由中國法學會法治研究所主辦的“平臺經濟領域的反壟斷問題”研討會在北京舉行。
會議圍繞平臺經濟發展給法治帶來的挑戰、互聯網平臺壟斷行為的認定、平臺“封禁”“屏蔽”行為的認識、不同平臺間數據的開放與共享、平臺經濟領域的反壟斷趨勢及經驗等進行了深入探討。
會議認為，要客觀理性看待新經濟領域出現的問題，探索構建符合平臺經濟發展規律和特點的反壟斷監管規則，有效規制影響公平競爭和侵害消費者權益的行為，讓平臺經濟發展更具有可持續性和競爭力。
平臺經濟反壟斷關鍵要促進創新和競爭
“相比傳統經濟，平臺經濟基于通用技術和通用資源，使其天生具有拓展性和擴張性。傳統經濟與平臺經濟在競爭態勢上呈現不同特征，傳統競爭是靜態的競爭，網絡時代的平臺競爭是動態的、顛覆性的競爭。”對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心執行主任許可表示，平臺經濟領域競爭的核心是“如何讓平臺去競爭，而不是限制競爭”。因此，反壟斷法應考慮如何讓平臺經濟“為了市場競爭”。
中國社會科學院法學研究所研究員、《環球法律評論》副主編支振鋒表示，當前，國際上對平臺經濟反壟斷監管呈加強趨勢，我國需要具有競爭力的互聯網平臺經濟。平臺經濟反壟斷關鍵在于如何促進其健康、可持續地發展。在當前所處國際競爭背景下，平臺經濟不發展則不安全。這是因為平臺創新能夠起到提升產品和服務的關聯性、降低交易成本、降低信息不對稱和地理隔閡、創新商業模式、提升產能效率等諸多作用。
中國信息通信研究院互聯網法律研究中心主任方禹介紹，從當前國際社會對平臺經濟反壟斷的立法和執法經驗來看，推動平臺經濟反壟斷大致有兩種思路，一種是通過傳統的反壟斷途徑推動，以美國為典型代表；另一種是通過平臺規制的思路推動，比如歐盟正在制定《數字市場法》《數字服務法》。他認為，我國平臺經濟反壟斷立法和監管，在借鑒國外經驗時，應當考慮我國國情和管理體制等多方面因素。
許可建議，通過“敏態”和“穩態”兩種治理方式來推進平臺經濟反壟斷。“‘穩態’和‘敏態’是IT術語。穩態治理是小心翼翼的治理方法，反壟斷執法呈現耗時長、程序復雜、多方參與的特點，美國采用此種方式。”許可表示，對平臺經濟而言，這種方式有一定的困難，因為平臺經濟一直處在快速迭代的發展狀態中，一個5年、10年后的反壟斷認定沒有意義，其時各種情況早已發生了變化。許可建議我國在堅持穩態治理的同時，采取敏態的治理方式，“敏態治理符合當前反壟斷法的預期。平臺經濟敏態治理有兩個原則：一是寧淺勿深、寧小勿大；二是適時出手、及時調整。”
許可舉例說，騰訊在2016年因未正確申報收購中國音樂集團股權，涉嫌違法實施經營者集中行為，被國家市場監督管理總局立案調查。近日，市場監管總局作出處罰決定，未要求騰訊出售股權，按照發展與規范并重原則，責令騰訊及關聯公司采取30日內解除網絡音樂獨家音樂版權、停止高額預付金等版權費用支付方式等措施，恢復相關市場競爭狀態。
“這是一個典型的敏態治理個案。”許可說，監管部門一方面允許并購，一方面考慮到獨家協議會造成過大的市場勢力進而阻礙后來者，因此基于該個案要求調整獨家授權模式，這有利于平臺經濟健康持續發展。
借助多種機制協同治理
歐盟在平臺經濟反壟斷中，提出超大平臺的“守門人”義務，正在制定相關法律予以規制。中國法學會網絡與信息法研究會副秘書長張吉豫表示，超大平臺并不代表對消費者沒有益處，也可能平臺規模越大，通過數據積累和智能技術等，給消費者帶來更大的價值，提供更多的產品和服務。因此，平臺經濟反壟斷，重要的是如何通過法律和其他規制措施，讓平臺能夠在合理的范圍內開展相應服務，從而造福更多的消費者。
有的學者認為，除立法規制外，平臺經濟反壟斷問題還要借助多種機制協同治理。中國政法大學互聯網與法律規制研究中心執行主任林華表示，對反壟斷的規制，要綜合利用訴訟機制和行政機制。他建議，超大平臺建立自己內部的合規機制，執法機關可以此為抓手，通過平臺內部的合規機制進行日常化監督審查。
張吉豫表示，對濫用市場支配地位、排除限制競爭的平臺進行管制時，如果只是停止相應行為并處以一定的罰款，其市場支配地位仍然是存在的，那么對已經破壞的競爭秩序而言并不一定有利。她認為，應當在罰款和停止相應行為的處罰方式之外，再設計合理的救濟措施，并對平臺規制進行系統考慮。
如何促進平臺互聯互通
當前，平臺“封禁”“屏蔽”行為是平臺經濟反壟斷中的熱點話題。許可說，數據流動是平臺經濟的動力之源，解決數據“封禁”的問題，除要求強制性開放外，還可以通過賦予企業數據權利方式進行開放，或者通過賦予用戶在一定條件下享有數據可攜帶權，即讓用戶在一定條件下，將數據從具有支配地位的平臺轉移到小平臺企業，從而鼓勵創新和發展。林華則認為，針對“封禁”“屏蔽”“二選一”等當前平臺經濟反壟斷中的熱點難點問題，應當對平臺進行類型化區分，比如可以劃分為跨領域、跨行業經營的超大平臺，在單一領域具有支配地位的平臺以及不具有支配地位的平臺。
林華認為，認定《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》中的“無正當理由”時，針對不同類型的平臺應當有不同的標準，對超大平臺進行嚴格審查，對單一領域內具有支配地位的平臺適用中度審查，對于小的平臺企業可以適用更加寬松的審查。
中國社會科學院大學互聯網法治研究中心執行主任劉曉春在研討會上對平臺“封禁”“屏蔽”問題進行了系統性梳理。她表示，當前“屏蔽”“封禁”等行為在法律、商業等領域的表現形式是多種多樣的，比如影響互聯網底層互聯互通的工具鏈接“封禁”。
對此，監管部門已經從平臺互聯互通的角度提出要求。今年4月13日，國家市場監管總局會同中央網信辦、國家稅務總局召開互聯網平臺企業行政指導會，提出網絡平臺企業要做到“五個嚴防”和“五個確保”，依法合規發展，其中即明確要“嚴防系統封閉，確保生態開放共享”。
劉曉春表示，對于“屏蔽”“封禁”問題，可通過反壟斷法中的“拒絕交易”和“差別待遇”進行分析。另外，從平臺角度看，其“屏蔽”“封禁”行為是否有合理理由也是一個重要的問題。“目前，一些平臺經常會以隱私保護、內容治理、用戶體驗等作為理由實行屏蔽、封禁鏈接等行為。”對此，劉曉春建議，可以研究一套公平透明可印證的程序和實體規則來認定平臺實施其行為的理由是否合理、正當。
劉曉春說，當前，平臺作為規則的制定者和執行者，已經和傳統完全競爭意義上的經營者有所不同，通常情況下，平臺既是裁判員又是運動員，這使得其會產生“屏蔽”“封禁”“自我優待”等問題，應當從非傳統意義上的競爭關系考慮解決問題之道。（記者 任文岱 莊德通）