馮玉軍,中國人民大學法學院教授,博士生導師。參加黨的十八屆四中全會文件的研究起草工作,參加全國人大法工委、教育部、中國法學會重要文件的撰寫。馮玉軍教授在接受本報記者采訪時對立法民主化和科學化的關系以及實現的途徑進行了詳細解讀。
民主化是基礎,科學化是保證
馮玉軍教授強調,一方面,立法民主化和科學化從邏輯上講是相輔相成的辯證關系,即:沒有科學化民主化也不可能落到實處,沒有民主化科學化也是虛妄的,兩者都很重要。另一方面,從立法進程的時間和立法的本質上講,民主化是基礎,科學化是保證。
如何實現立法民主化?馮玉軍教授主要談了三個觀點,分別是落實人大及其常委會在立法中的主導地位、落實黨對立法工作的領導、落實立法聽證與立法評估制度。
落實人大及其常委會的立法主導地位
“立法民主化的實施首先要徹底落實由人大及其常委會在立法中的主導地位。”馮玉軍教授告訴記者。“人大制度就是立法民主的體現,但現實情況是:第一,在人大機構內部,無論是全國人大還是地方各級人大,人大會議的立法數量偏少,常委會的立法數量相對較多。據統計,1954年9月到2009年年底,全國人大及其常委會共制定法律和有關法律問題的決定及法律解釋679件,其中全國人大制定了135件,僅占19.9%；全國人大常委會制定了544件,占到80.1%。從發展趨勢看,全國人大制定的法律所占比例越來越少,前幾年全國人大曾連續兩年沒有制定一部法律,所有法律都是由全國人大常委會制定的。在地方立法的層面,省一級人大及其常委會的立法之間的關系就顯得更加明顯,在好幾個省市,多年來幾乎沒有一部地方法規是由省級人大制定,而幾乎全部是由省級人大常委會制定的。我們說,盡管人大常委會是人大的常設機關,在人大閉會期間可以行使人大的職能,但是常設機關并不等于人大機構本身,如果絕大部分法律(或地方性法規)都是人大常委會而不是人大制定的,法律本身的人民性就成了問題。因此完善法律體系,健全立法體制機制,必須首先完善全國人大的立法制度,使它能落到實處。第二,從人大和其他國家機關的關系來看,出自國務院和地方國家機關所制定的行政法規和地方法規的數量遠遠超過由全國人大及其常委會制定的法律數量。即使是由全國人大及其常委會的立法,立法的起草機構大多數也是國務院,據相關材料估計,大約有80%以上的全國人大及其常委會的立法是由國務院起草的。截至2011年年底,全國人大及其常委會所制定的憲法、法律共240件,國務院所制定的行政法規714件,有立法權的地方國家機關共制定地方法規、自治條例和單行條例8921件。行政立法和地方立法的數量遠遠超過法律的數量。不僅如此,在政府立法當中,國務院立法少,部委立法多；部委立法當中,具體行使執法權的職能部門立法多,不具體行使執法權的法規司(局)少。以上問題集中體現為兩個弊端,一個是地方保護主義,第二是行政部門利益尋租。”
落實黨對立法工作的領導
馮玉軍教授在接受本報記者采訪時表示,立法民主化的關鍵就是切實落實黨對立法工作的領導。當前存在立法較為混亂的局面的實質是缺乏統一協調的中樞機構。十八屆四中全會提出加強黨對立法工作的領導,主要是指統籌和協調各方面立法、各層級立法。全國人大和國務院不好處理的問題可以交給黨中央統一協調,這實際是立法民主化的一個重要保障。之所以提出黨的領導,用意不是說黨要更多地干預具體立法,而是黨要當好參謀部、后勤官,通過領導立法,居中協調立法沖突,防范任何可能侵犯、削弱人大及其常委會立法主導地位的狀況發生。說到底,這其實也是發揚立法民主性的重要環節。
落實立法聽證制度
馮玉軍教授稱,現在很多法律的制定比如、行政處罰法、行政許可法、物價法等都有聽證會。但是存在的主要問題:一是聽證會本身流于形式,參加聽證會的人沒有邀請到對立法事項最有發言權的人和社會組織,將立法聽證會與立法座談會等同起來,以為聽證就是大家提提意見,過后是否采納還不一定,這是對兩者的混淆。二是有關立法聽證會缺乏具體的程序規定,也沒有評估驗收機制。雖然很多地方都在按照各自的理解或者從西方搬來的素材做些嘗試,但有的效果好一點,有的效果糟一點,多數情況堪憂。
在實現立法科學化的途徑上,馮玉軍教授主要談了三個觀點,分別是增多專職委員的比重、加大第三方立法和單獨表決重要條款。
增多專職委員的比重
馮玉軍教授強調,立法科學化非常重要的一點就是增多人大常委會專職委員的比重,甚至徹底實現人大常委的專職化。當前,多數人大常委是從原來黨政機關的領導人轉崗過來,雖然他們也都有很高的政策水平和實踐經驗,但由于兼職很多導致沒有時間和精力對立法事項細加斟酌,對立法技術、相關術語和規范要求不甚了解,也很難對特定立法提出中肯的修改意見、建議。對此,增多專職委員的比重,在保證立法參與的前提下充分發揮專家的積極性和創造性,是一個卓有成效的措施。
加大第三方立法
“第三方立法既是科學化也是民主化的一個做法。”馮玉軍教授向記者說道,“第三方立法是指由社會團體、企事業單位和學者進行立法。因為他們既不是國家權力主體,不存在權力訴求；又不是立法調整的利益攸關者。其立法最大的特點是公平性、客觀性,在法律資源配置方面會相對公正一些,法律關系安排會平衡一些。比如制定相關環境保護的法律,多鼓勵環保公益組織的參與甚至全面制定,會有更高的科學性、平衡性。此外,像一些具有國內外公信力和社會知名度的非政府組織,他們在做慈善立法、文化醫療等事項的立法方面,也有很高的可信度。”
單獨表決重要條款
馮玉軍教授表示,立法科學化還要完善法律草案表決程序,對重要條款可以單獨表決。這個情況我們國家以前沒有出現過,但在現實生活中卻非常需要。具體表現是:也許對某項立法,全文綜合地看大家可能通不過,但是就其中某些事項又是能通過的。而事實上法律的核心點就那一個條文,因此可以單獨對這個條文進行表決。雖然法律全文沒有通過,但單獨的條款大家通過了,也具有法律效力,這是一個很有科學價值的立法舉措。