1978年3月，中國修訂了憲法，規(guī)定"國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害"，奠定了國家環(huán)境保護的憲法基礎。1979年9月13日，全國人大常委會原則通過《環(huán)境保護法（試行）》，從法律層面上首次確立了國家、單位和個人的基本環(huán)境權(quán)利和義務，在法律的層次上確立了"全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民"的環(huán)境保護方針，建立了環(huán)境保護行政管理體制，構(gòu)建了環(huán)保法制的基本框架，明確了環(huán)境保護的原則和制度。該法的頒布，標志中國環(huán)境保護法制化工作全面啟動，朝著專門化、開放化和體系化的方向發(fā)展。1997年9月，黨的十五大報告提出："進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。"正式提出了"依法治國"的基本方略。這一方略在1999年修訂《憲法》時得到了采納，成為環(huán)境保護工作的指導思想。2007年黨的十七大一致同意將科學發(fā)展觀寫入黨內(nèi)根本法規(guī)--黨章。自此，黨內(nèi)法規(guī)的環(huán)境保護要求和國家環(huán)境法律一起，將科學發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境友好、市場經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展一起納入依法治國的軌道，成為衡量我國經(jīng)濟和社會是否科學發(fā)展、發(fā)展是否和諧文明、發(fā)展是否規(guī)范的重要判斷標準。
在國家立法方面，2010年，中國宣布具有中國特色的社會主義法律體系建成。截止目前，中國制定了近20部環(huán)境和資源法律；出臺了與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)50余件，軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項，國家標準800多項，司法解釋多件；締結(jié)或參加了《聯(lián)合國氣候變化框架條約》等30多項國際環(huán)境與資源保護條約，先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項環(huán)境保護雙邊協(xié)定或諒解備忘錄。這些國內(nèi)立法和國際條約基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領域，門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，基本做到了環(huán)境保護有法可依、有章可循。
在黨內(nèi)法規(guī)方面，值得注意的是，國內(nèi)法學界往往強調(diào)國家法律的作用而忽視黨內(nèi)法規(guī)的作用。作為社會主義國家，開展國家治理，必須加強黨內(nèi)法規(guī)建設，重視執(zhí)政黨的政治、方向和組織領導作用，逐步明確黨領導國家各項工作的主要領域、方式、程序、內(nèi)容以及責任。2012年，中國共產(chǎn)黨制定了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并且通過了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃。通過立法規(guī)劃可以看出，無論是黨內(nèi)行為的規(guī)范，還是黨對國家的領導規(guī)范，包括對環(huán)境保護工作的領導，都作出了詳細的規(guī)范。因此，應當按照黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃，逐步完善各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，使黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律制度互連、互助甚至聯(lián)合，實現(xiàn)黨領導國家環(huán)境保護工作和其他工作的規(guī)范化、制度化和程序化。中共中央政治局2014年9月30日召開會議，決定中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會研究全面推進依法治國的問題，要求在中國共產(chǎn)黨領導下，全面實踐中國特色社會主義法治理論，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，下一步，各級黨委應當按照中央的要求，制定與國家環(huán)境保護立法相銜接的環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件，實施環(huán)境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度。
2012年黨的十八大將生態(tài)文明載入黨章，2013年黨的十八屆三中全會提出國家治理的概念和國家治理能力現(xiàn)代化的要求，2012年黨的十八大和2013年黨的十八屆三中全會要求開展生態(tài)文明體制改革，加強黨內(nèi)法規(guī)建設，這需要按照生態(tài)文明和國家治理體系建設的要求，針對新的法治主體結(jié)構(gòu)，從黨對環(huán)境保護工作的領導和國家環(huán)境保護工作的開展兩個方面，對監(jiān)管體制、制度構(gòu)建和機制建設進行創(chuàng)新和完善，并進行有機銜接，使黨依照黨內(nèi)法規(guī)領導環(huán)境保護工作和各主體依照國家立法保護環(huán)境成為中國特色社會主義法治的應有之義。
為了完成上述改革任務，實現(xiàn)國家治理的規(guī)范化、制度化和程序化，需要針對現(xiàn)實存在的法治問題，進行法治改革和創(chuàng)新。環(huán)境保護法治的改革工作也是如此。十八屆四中全會就是在這個背景下，并且作出決定的。可以說，三十多年來，中國共產(chǎn)黨和中國政府關于生態(tài)環(huán)境保護法治的建設和改革，思路是清晰的，邏輯是自洽的。為了全面推進環(huán)境保護法治工作，下一步需要按照決定的精神，做好以下幾個方面的工作：一是在理念方面，要堅持法治發(fā)展、科學發(fā)展和文明發(fā)展三結(jié)合的發(fā)展觀，建設生態(tài)文明。二是在思路方面，在黨的領導下，發(fā)揮市場和社會的作用，通過市場化改革和國家治理促進環(huán)境法治事業(yè)的發(fā)展，防止行政壟斷和地方保護阻止環(huán)境保護工作的整體、協(xié)調(diào)開展。三是在模式方面，要堅持同步、并重和綜合發(fā)展，堅持區(qū)域發(fā)展一體化，通過區(qū)域發(fā)展的整合，解決區(qū)域和流域性環(huán)境問題，促進環(huán)境公平，提高環(huán)境效率。四是在環(huán)節(jié)方面，環(huán)境法治的發(fā)展要統(tǒng)籌兼顧，特別要解決環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境監(jiān)督不嚴、環(huán)境守法不到位等問題。五是在措施方面，建立和健全體制、制度、機制，加強全局性、穩(wěn)定性、實效性、長效性、綜合性、銜接性和借鑒性工作。六是在體制方面，目前的環(huán)境監(jiān)管盡管已由原來的由環(huán)保部門一家單打獨斗的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、商務、稅務、海關、國土、銀行、證券、保險等監(jiān)管部門齊抓共管的協(xié)調(diào)監(jiān)管體制，但是各部門和各地方各自為政的現(xiàn)象很突出，需加強黨政同責的環(huán)境保護責任體制工作，提高環(huán)境保護主管部門的環(huán)境保護協(xié)調(diào)權(quán)威性和有效性。七是在實效方面，解決重立法輕實施的問題，增強法律法規(guī)實施的可操作性，加強法律實施的社會監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督。
（作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員）