對話動機
《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書近日由國務院新聞辦發布。白皮書旗幟鮮明地指出,憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。有分析人士認為,白皮書的表述有力回應了關于香港特別行政區憲制問題的雜音,及時澄清了香港特別行政區的憲制基礎。對于白皮書中關于香港憲制基礎的表述,我們應當怎樣理解?憲法和香港特別行政區基本法怎樣構成香港特區的憲制基礎?圍繞這些問題,《法制日報》記者與權威專家展開了對話。
探討香港憲制須以憲法為基礎
記者:香港回歸祖國已有17年,“一國兩制”和香港基本法也實行了17年。在這17年時間里,香港特別行政區依法實行高度自治,繼續保持繁榮穩定,各項事業全面發展。然而,香港社會部分民眾仍對香港特區憲制問題存有雜音。我們在談論任何一個問題時,都需要先明確這個問題的前提。那么,香港特區憲制問題的前提是什么?
韓大元:香港并非一個主權實體,在有關政制發展和憲制改革的事宜上,香港雖然有著重要的角色,但最終還是要由主權政府來決定。香港特別行政區是中國這個主權國家的一個組成部分,特別行政區是中國作為一個政治統一體的決斷的產物,是國家主權行為的結果,其中充分體現著中國作為一個單一制國家的國家意識。這是我們理解特別行政區基本法的前提。討論香港的憲制問題,也必須以國家主權的唯一性和單一制的國家結構形式為基礎,不能脫離這一最基本的憲法事實。
記者:香港特區憲制問題的前提,是國家主權的唯一性。而國家主權最基本的表現形式就是憲法。是否可以這樣理解:《中華人民共和國憲法》是香港特區憲制的前提和基礎。
韓大元:探討香港的憲制必須以《中華人民共和國憲法》為基礎和基本背景。香港憲制的基本原則和基本制度是由全國人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》確立的,其中體現了國家主權的唯一性和憲法所確立的單一制的原則。
有些人認為,《中華人民共和國憲法》并不對香港發生效力。這種觀點認為,在香港特別行政區成立以后,在香港區域內最高的法律規范就是香港特別行政區基本法,香港政制和社會發展最終只是依據香港特別行政區基本法。這種認識是不全面的,導致這種認識的根源是對憲法作為國家根本法的空間效力問題缺乏理解。
任何一個主權國家的憲法的空間效力都及于國土的所有領域,也及于這一主權國家的所有公民,這是主權的唯一性和不可分割性所決定的,也是憲法的根本法地位所決定的。
憲法是制定香港基本法的依據
記者:您剛才提到,有人誤認為香港政制發展只依據香港基本法,之所以出現這種觀點,原因是否在于沒有正確認識《中華人民共和國憲法》與香港基本法之間的關系?
韓大元:制定香港特別行政區基本法的直接依據,是《中華人民共和國憲法》第三十一條:“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”
但是,香港特別行政區基本法的制定并非僅以憲法第三十一條為依據,而是以整個中華人民共和國憲法為依據的。這一點在香港基本法中同樣有明確的規定,香港特別行政區基本法序言第三段規定,“根據中華人民共和國憲法,全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法,規定香港特別行政區實行的制度,以保障國家對香港的基本方針政策的實施”。《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關于香港問題的聯合聲明》也體現了這一點。憲法第三十一條是設立特別行政區的直接依據,而特別行政區基本法的制定則以整個憲法為依據。
討論基本法下香港憲制的發展,不能脫離香港特別行政區基本法乃是依據《中華人民共和國憲法》制定這一事實。
香港基本法體現了憲法精神
記者:白皮書強調,憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。剛才,你主要分析了憲法的基礎作用。那么,香港基本法在“共同構成憲制基礎”中的作用體現在哪些方面?
韓大元:香港的憲制改革必須合乎香港特別行政區基本法。憲制改革是否合乎基本法,涉及到如何解釋基本法的問題,而對任何法律的解釋都必須是一種“合憲性解釋”。也就是說,法律的解釋必須合乎憲法。所以,我們不能只把香港基本法作為討論香港憲制問題的基礎,而要充分考慮全國人大特別宣告的香港基本法的合憲性。要考慮香港基本法本身的合憲性,還必須強調香港基本法解釋的合憲性。
之所以作出“憲法與基本法共同構成香港憲制的基礎”這樣的判斷,還因為香港基本法的許多具體制度實際上是體現了憲法的精神。我國關于實現國家統一的基本方針是“一國兩制”,這一方針以根本法的形式規定在憲法的第三十一條。這一憲法精神是制定香港基本法所貫徹始終的,也必須貫徹于香港基本法的實施的始終。我們從香港基本法的制定過程中,可以找到大量體現“一國兩制”方針的實例,在探索香港憲制發展方向時也必須遵循這一憲法精神。
以上我們分別從國家主權與單一制、憲法的空間效力、憲法是基本法制定依據、香港基本法的合憲性、基本法貫徹憲法精神等幾個層面說明:中華人民共和國憲法與香港特別行政區基本法共同構成了香港憲制的基礎。我們在未來落實基本法、推進香港憲制發展的過程中也要以這一判斷為基本出發點。