在《食品安全法》的起草過程中，我作為法律委員會委員曾多次參與該法的討論。起草過程中就涉及到是否應當規定“電子監管碼”條款的問題。電子監管碼制度由國家質檢總局于2005年4月開始推行的，要求在所有產品包裝上粘貼或打印一個由條碼和數字編碼組成的電子監管碼。該制度有利于實現產品的動態跟蹤，驗證真偽。但調研工作表明，食品種類成千上萬，數量龐大。如果法律要求在每個產品上粘貼電子監管碼，不僅費用高昂，會給消費者帶來不必要的成本負擔，而且缺乏可操作性。后來，有媒體披露，電子監管碼背后存在部門利益。該條款也因此遭到食品生產和銷售企業的強烈抵制。
最終通過的《食品安全法》刪除了電子監管碼條款，但這件事情使我深刻體驗到立法過程去部門化的重要性。我們的不少法律草案都是由部門起草提交人大審議。這雖然有助于彌補立法機關工作人員在專業知識上的不足，有利于對社會事務的有效管理，但其潛在弊端也是顯而易見的。具體來說，一是為政府有關部門擴權提供了機會。一些部門之所以爭搶草案的起草，很大程度上是受到部門利益的驅使。二是可能導致部門利益的法律化。一些部門起草的草案都往往將重心放到部門監管權限和利益的配置上，其注重的往往是“設立機構、行使權力、收取費用、罰款沒收”。例如，法律責任設定機制大量配置行政處罰等規定，但這些行政處罰規定往往有可能超出立法目的所必要的范圍。三是部門立法很可能對公民民事權利的確認和保護不足。從當前的實踐來看，部門立法普遍重視行政管理權的配置，但是對民事權利的確認和保護缺乏足夠關注。四是部門立法往往導致部門之間相互扯皮、推諉或者爭權，導致法律遲遲不能出臺。這可能影響特定市場活動的及時有效培育，阻礙經濟的快速發展。五是部門立法往往導致法律與其他法律法規之間發生沖突，從而影響法律體系的和諧。
立法的部門化實際上已經成為影響我國立法質量的重大障礙。眾所周知，法律是廣大人民意志的體現。我們要真正做到立法為民的宗旨，必須要使法律最大限度反映最廣大人民群眾的意志和利益，凝聚最廣大人民群眾的智慧。民之所欲，法之所系。只有匯集民智、聚集民意，才能保證立法服務于社會大眾的要旨。但行政部門在起草法律過程中，容易滲透部門利益，注重擴張部門權力（如審批權、許可權、處罰權和收費權）。這樣的立法很可能無法代表最廣大人民群眾的利益，偏離了立法為民的宗旨。由這些想法主導的部門立法通常也難以進入在頒布前進入公眾討論，也就自然難以獲得社會的廣泛認同。且此種被部門利益所主導立法，往往不能設計出最科學合理的立法方案，也無法有效探索那些最佳的社會治理方案。部門起草的法律也未必真正能夠在實踐中獲得很好的施行，因為其立法過程中往往沒有充分關注到社會利益沖突所涉及到的方方面面，其所設計出的立法方案往往會缺乏可接受性和可操作性。
部門立法的弊端已經顯而易見。但仍有人認為，部門起草法律草案具有一定的優勢。這主要是因為，與立法機關不同，這些部門的人仍是工作在第一線，對實際情況更為了解，而立法機關又缺乏對這些部門管理事務的詳細了解。因此，他們認為，部門立法能夠更切合實際。我認為，此種觀點并不妥當。在我國，依據《憲法》和《立法法》規定，立法權專屬于全國人民大表大會及其常務委員會。立法機關可以根據需要委托行政部門立法。在改革開放初期，由于立法任務繁重，此種委托立法的形式是有重要意義的。但在社會主義法律體系形成之后，立法機關已經積累了豐富的立法經驗，且各個法律部門中起支架性功能的法律已經制定出來。可以說，現有立法已經比較好地總結了實踐經驗，已經越過了“摸著石頭過河”的階段。因此，委托部門立法的必要性也就不大了。至于部門熟悉情況的優勢，在由立法機關主導的立法模式中，同樣可以得到有效發揮。若完全由行政部門指導，其考慮的利益很可能具有片面性，因為受部門利益的驅使，并不一定真正能夠反映社會的客觀需要。與今天我國立法機關的立法水平相比，部門立法存在很大差距。將政府部門從立法中解脫出來，也有利于將行政部門的精力集中于法律的執行。尤其是對于一些作為執法主體的部門而言，更應當將精力放在法律的適用上，而不是立法上。
立法去部門化，從根本上講就是要使立法反映人民群眾的意志和利益，保證立法的民主性和人民性。人民的福祉是最高的法律，我們所有法律的出發點和最終目的都是為了反映人民的意志和利益，但是部門立法由于受部門利益所限，往往會影響到立法對人民意志和利益的準確反映。立法去部門化也是推進中國依法治國方略的要求，法治的根本要義就是規范公權、保障私權。部門立法往往很難實現對公權部門的有效制約，其也往往缺乏對私權保障進行關注的充分動力。因此，要切實推進依法治國，在立法上就應該充分做到“規范公權、保障私權”，立法的去部門化就是亟需邁出的重要一步。
如何使立法去部門化？一是要強化全國人大在立法中的主導權，立法機關從一開始就應當將法律草案交由常委會負責起草，從而跨越部門立法的狹隘界限。法律起草要從全社會利益出發，最大限度反映人民群眾的意志和利益。二是全國人大及其常委會在立法過程中，繼續推進民主立法、開門立法的方式，邀請專家學者參與立法過程，廣泛征求社會各界和人民群眾的意見，認真總結和思考，并將起草好的法律草案向社會公布，聽取各界的評論和修改意見。三是對于一些法律草案，的確需要聽取相關部門意見的，立法機關可以在立法過程中通過專項調研、征求意見、座談等方式，積極邀請相關部門發表意見。如有必要，也可以將這些部門意見交給公眾討論。但立法畢竟是立法機關的活動，而不能完全交給部門去完成。