1989年制定的行政訴訟法對管轄制度作出全面系統(tǒng)規(guī)定，確立了級別管轄制度和地域管轄制度，為法院依法行使審判權(quán)提供了制度支撐。在此基礎(chǔ)上，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(下稱《解釋》)和《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)，分別對行政訴訟法規(guī)定的若干管轄問題作出進(jìn)一步解釋，使關(guān)于管轄制度的相關(guān)規(guī)定更加具有操作性。
行政訴訟法對管轄制度的規(guī)定，在理論上是值得充分肯定的。如果需要進(jìn)一步修改完善，應(yīng)當(dāng)以修正案的形式，對《解釋》和《規(guī)定》的內(nèi)容予以回應(yīng)，該吸納的予以吸納，該摒棄的予以摒棄，該授權(quán)的予以授權(quán)，包括對一般管轄是優(yōu)先管轄還是剩余管轄進(jìn)一步作出明確規(guī)定。對“重大、復(fù)雜”的判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序設(shè)計(jì)進(jìn)一步明確或者進(jìn)行相關(guān)解釋授權(quán)。但是，鑒于行政訴訟依然存在“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題，而這些問題被認(rèn)為在很大程度上源于地方的干預(yù)，于是，各相關(guān)方面圍繞行政訴訟管轄制度的改革完善提出了諸多觀點(diǎn)，且許多觀點(diǎn)并非僅限于對現(xiàn)行法律制度予以揚(yáng)棄。
草案對管轄制度的修正
2013年底第十二屆全國人大常委會審議的《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》(簡稱草案)，采取了較為務(wù)實(shí)的態(tài)度，對管轄制度的修正“循序漸進(jìn)，逐步完善”，在一定程度上吸納了《解釋》和《規(guī)定》等司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，同時又注意保持了現(xiàn)行法律的基本框架和內(nèi)容的延續(xù)性。
為避免地方干預(yù)行政訴訟，保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，草案在確認(rèn)基層法院負(fù)責(zé)第一審行政案件的一般管轄制度的基礎(chǔ)上，設(shè)置相應(yīng)的特別管轄制度，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，規(guī)定高級法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級法院管轄。
這種修改在一定條件下舍棄基層法院管轄，有悖于便民原則、經(jīng)濟(jì)原則和權(quán)力下沉的改革大方向，故而是值得商榷的。但是，無論是跨行政區(qū)域管轄，還是將對縣級以上地方政府所做的具體行政行為提起訴訟的案件之一般管轄權(quán)從原來的基層法院劃歸中級法院，這些修改都是以基層法院受理第一審行政案件的一般級別管轄制度為基礎(chǔ)的，是對法院資源的充分利用，其目的在于期待擺脫地方干預(yù)之效。另外，刪除現(xiàn)行行政訴訟法“也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”的規(guī)定，使管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移成為只能由下級法院移交給上級法院的單方向移交。這種修改與權(quán)力下沉的改革大方向不符，但與各界關(guān)于提高審級、排除地方干預(yù)的主張相一致。
總體上可以說，草案是在現(xiàn)行行政訴訟法所規(guī)定的管轄制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將司法解釋中“經(jīng)實(shí)踐證明的有益經(jīng)驗(yàn)上升為法律”，這種立法路徑選擇是立法技術(shù)成熟的體現(xiàn)，為制度、秩序和規(guī)則價值的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)可靠的方法論，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力科學(xué)配置。
理論界對管轄制度的討論
草案的進(jìn)一步完善，應(yīng)當(dāng)盡量充分吸收理論界的諸多研究成果，同時，應(yīng)當(dāng)力排那些不切實(shí)際、未經(jīng)深入論證的所謂觀點(diǎn)或者主張的影響，切實(shí)做到民主立法和科學(xué)立法相結(jié)合，使行政訴訟充分發(fā)揮其對行政權(quán)力的統(tǒng)制功能。為切實(shí)貫徹民主立法和科學(xué)立法的原則，在草案廣泛征求意見期間，尤其應(yīng)當(dāng)重視立法部門和理論界在行政訴訟管轄制度上的分歧，在充分梳理、確認(rèn)理論界提出的各種觀點(diǎn)，回答應(yīng)否被立法部門所采納、為什么沒有被采納等問題的同時，對草案的這種修改路徑和所形成的修改內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真領(lǐng)會和仔細(xì)推敲。
圍繞行政訴訟管轄制度改革的諸多觀點(diǎn)，主要是針對地方干預(yù)基層法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的情形而提出的。最高人民法院倡導(dǎo)并在諸多地方推開試點(diǎn)行政案件交叉管轄、異地管轄和相對集中管轄，在一定程度上緩解了縣級法院難以審理被告為縣政府、鄉(xiāng)政府的行政案件的問題，但行政干預(yù)司法的基本生態(tài)沒有根本改觀。鑒于這種現(xiàn)實(shí)，理論界較少對這種突破現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的做法提出異議，更多是希望通過修改行政訴訟法，全面系統(tǒng)地修正現(xiàn)行管轄制度，確立提級管轄、集中管轄或者異地管轄、交叉審理的管轄制度，或者推行選擇地域管轄制度。
較有說服力的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將由中級法院管轄第一審行政案件確立為一般管轄制度，廢止現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的基層法院受理第一審行政案件的制度。為彌補(bǔ)基層法院不受理行政案件后的空缺，可實(shí)行中級法院巡回行政審判庭制度。甚至有人再度主張?jiān)O(shè)立行政法院，認(rèn)為我國行政審判體制不僅缺乏獨(dú)立性，也未顧及行政訴訟的專業(yè)性要求。建立行政法院，改革行政審判體制既可彌補(bǔ)行政訴訟專業(yè)性的不足，也有利于提升行政審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。如中國行政法學(xué)研究會2013年年會期間，與會人員就圍繞設(shè)立行政法院的觀點(diǎn)展開了熱烈討論。
上述諸觀點(diǎn)，其出發(fā)點(diǎn)或目的都是要盡可能地排除行政訴訟所受干預(yù)，故而是值得充分肯定的。但是，在必要性和可行性分析方面有些差強(qiáng)人意。比如，關(guān)于中級法院的管轄范圍，如果說專利、商標(biāo)及海關(guān)等案件因其相對的專業(yè)性，將其規(guī)定為中級法院專屬管轄尚可理解，而且即使如此，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累也應(yīng)將其分階段地從中級法院轉(zhuǎn)向基層法院。可是，在經(jīng)過20多年行政審判實(shí)踐后，卻試圖將第一審行政案件的一般管轄權(quán)全部交給中級法院，而不是審判權(quán)力下沉至基層法院，這在理念上不能不說是一種倒退，故而其觀點(diǎn)不足取。至于設(shè)立行政法院的問題，牽涉到行政審判權(quán)力整體配置問題，從行政訴訟法制定以來一直存在爭議，必須對其必要性、可行性及制度本身的定位等進(jìn)行慎重、認(rèn)真、深入而系統(tǒng)的研究。當(dāng)然，強(qiáng)化審理行政案件的法官的專門性，確立審判體制的獨(dú)立性和專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)是我國修改行政訴訟法的重要方向之一。
草案關(guān)于行政訴訟管轄制度的價值觀是值得肯定的，其修改內(nèi)容也是值得肯定的，但是，從貫徹民主立法和科學(xué)立法原則的角度來說，立法部門還應(yīng)當(dāng)對上述觀點(diǎn)予以關(guān)注并在立法過程中進(jìn)行科學(xué)論證和取舍，即使在草案中不予體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)在《關(guān)于<中華人民共和國行政訴訟法>修正案(草案)的說明》中切實(shí)展開必要的論證和理由說明。與此相對，理論界圍繞行政訴訟管轄制度的完善所提出的觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)基于扎實(shí)、深入的論證，盡量避免出現(xiàn)沒有論證支撐的觀點(diǎn)。
應(yīng)當(dāng)確立一種基本共識
基層法院受理第一審行政案件，體現(xiàn)了法治行政理念的內(nèi)在要求。在這一點(diǎn)上，草案所體現(xiàn)的價值觀是值得肯定的。如果鑒于現(xiàn)實(shí)的無奈，認(rèn)為排除地方干預(yù)還是要借助于提升法院管轄級別的話，那么，不是廢止基層法院管轄，而是應(yīng)當(dāng)改現(xiàn)行行政訴訟法的二審終審制為三審終審制，讓高級法院甚至最高人民法院盡量多地承擔(dān)實(shí)際案件的受理、審理和裁判。我們應(yīng)當(dāng)確立這樣一種基本共識:基層法院適于也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一審行政案件的一般管轄。
眾所周知，地方干預(yù)等問題不在行政訴訟法內(nèi)，而在該法之外。所以，要確保基層法院依法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)，一方面，應(yīng)當(dāng)為其提供外部體制上的保障，將黨委對法院人事任免的事實(shí)決定權(quán)，人大、政協(xié)對法院工作的監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)對法院物資條件上的制約權(quán)，以及檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)和社會輿論對法院的監(jiān)督等，全面而切實(shí)地納入法定范圍內(nèi)，限定在法定方式和路徑上，讓各類監(jiān)督更加科學(xué)，杜絕各類權(quán)力異化為對法院工作尤其是個案審判的干預(yù)權(quán)。另一方面，應(yīng)當(dāng)為法官身份提供切實(shí)的內(nèi)部制度保障，尊重審判規(guī)律，完善法官的科學(xué)評價機(jī)制，使法官真正成為只尊重法律和良心，依法獨(dú)立審理案件、決定案件的職業(yè)法律家。
(作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長)