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2008年8月1日,《中華人民共和國(guó)反壟斷法》開始施行,至今已有五個(gè)年頭。參與該法制定的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組副組長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任黃勇教授在接受法制日?qǐng)?bào)記者專訪時(shí)表示,當(dāng)前中國(guó)反壟斷執(zhí)法正向縱深發(fā)展,政府部門及企業(yè)、消費(fèi)者應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的認(rèn)識(shí),培育競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和文化,積極促進(jìn)反壟斷法有效實(shí)施,以期為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)保駕護(hù)航。
過(guò)去的五年中,有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作從無(wú)到有,從幼稚到成熟,經(jīng)歷了一系列重大演進(jìn),反壟斷法已經(jīng)開始在中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色。
立法與執(zhí)法齊頭并進(jìn)影響日益彰顯
反壟斷法生效五年來(lái),在立法方面進(jìn)展迅速,已經(jīng)形成了以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋、地方性立法為主要形式、包括十余部法規(guī)的綜合性法律體系。迄今為止,除《反壟斷法》之外,國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》,國(guó)家發(fā)改委頒布了2部部門規(guī)章,商務(wù)部頒布了六部部門規(guī)章,工商總局頒布了5部部門規(guī)章,最高人民法院頒布了司法解釋,地方層面則有《遼寧省工商行政管理機(jī)關(guān)壟斷案件線索移交程序規(guī)定》等地方性立法。此外,還有多部法規(guī)和指南正在制定過(guò)程之中。可以說(shuō),反壟斷法業(yè)已成為國(guó)內(nèi)法中罕見的完備而復(fù)雜的部門法體系。
反壟斷行政執(zhí)法部門包括國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部和工商總局三家部委。國(guó)家發(fā)改委在2011年啟動(dòng)了對(duì)于中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通的反壟斷調(diào)查,今年又公布了對(duì)于液晶面板壟斷協(xié)議案件和茅臺(tái)、五糧液縱向限制轉(zhuǎn)售價(jià)格案件的巨額罰款,并且在近期結(jié)束了對(duì)于奶粉行業(yè)縱向限制轉(zhuǎn)售價(jià)格案件的調(diào)查。商務(wù)部截至8月1日已收到750起企業(yè)并購(gòu)的反壟斷申報(bào)案件,對(duì)其中690起案件立案調(diào)查,總共禁止一起,附條件批準(zhǔn)18起,其中既有具有重大國(guó)際影響力的大案要案,也不乏與百姓生活息息相關(guān)的手機(jī)通訊、飲料、電腦硬盤等案件。工商總局則在反壟斷法五周年之際開通了壟斷案件公布平臺(tái),公布了總共23起調(diào)查案件中已經(jīng)結(jié)束調(diào)查的12起案件的詳細(xì)信息,并正式宣布對(duì)世界包裝業(yè)巨頭瑞士利樂(lè)公司濫用市場(chǎng)支配地位展開反壟斷調(diào)查。
今年以來(lái),廣東省法院和上海市法院分別審理了華為訴交互數(shù)字公司、奇虎360訴騰訊以及銳邦公司訴強(qiáng)生制藥等重大案件,產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。
這部法律出臺(tái)時(shí),媒體和公眾的關(guān)注度非常高,但如何實(shí)施和運(yùn)用法律,從案例來(lái)講,一開始確實(shí)很少,近兩年隨著執(zhí)法機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)力量增強(qiáng),執(zhí)法力度加大,特別是對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的熱點(diǎn)案件以及關(guān)系百姓日常生活案件的執(zhí)法觸及關(guān)鍵點(diǎn)。這類案件對(duì)反壟斷法起到了很好的宣傳作用,也表明執(zhí)法機(jī)構(gòu)在積極地運(yùn)用法律。有關(guān)民事訴訟也從最初的公益訴訟性質(zhì)向?qū)嵸|(zhì)性的損害賠償之訴轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了法院在解決反壟斷民事糾紛的重要性在逐步加強(qiáng)。這種增強(qiáng)和轉(zhuǎn)變彰顯了反壟斷法對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響力正在顯著提升。
問(wèn)題與挑戰(zhàn)同時(shí)存在繼續(xù)冷靜前行
在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的背景下,一些地方政府紛紛出臺(tái)諸如“新四萬(wàn)億”的龐大投資計(jì)劃應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力。各級(jí)政府在政績(jī)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下采取短期內(nèi)提升GDP的措施,以強(qiáng)制性力量取代市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置,使商品、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等要素?zé)o法真正流向那些具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域和企業(yè)。
反壟斷法可以作為中央政府破除地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)和減少經(jīng)濟(jì)短視措施的法律武器。反壟斷法在第五章專門規(guī)定了對(duì)于行政壟斷的規(guī)制,明確各級(jí)政府部門不得濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。運(yùn)用反壟斷法約束地方政府不得不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),可以將地方政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)措施限制在符合市場(chǎng)機(jī)制配置資源的范圍之內(nèi)。
對(duì)于行政壟斷的專章規(guī)定,是中國(guó)反壟斷法不同于西方國(guó)家的顯著特點(diǎn)之一,立法的這一特殊安排也顯示了行政壟斷問(wèn)題在中國(guó)的特殊性與重要性。為依托行政權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)的一種不當(dāng)干預(yù),行政壟斷對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行有著極強(qiáng)的腐蝕和破壞作用,自20世紀(jì)70年代末中國(guó)啟動(dòng)改革開放以來(lái),行政壟斷便一直威脅著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,對(duì)于行政壟斷的規(guī)制也伴隨著改革開放進(jìn)程從未離開人們的視野。
但是,我們遺憾地看到,至今為止,除2011年7月工商總局公布的一起廣東省某市政府強(qiáng)行推廣某公司衛(wèi)星定位汽車行駛記錄儀案件之外,并無(wú)其他的行政壟斷案件公開被調(diào)查,法院系統(tǒng)也沒(méi)有受理行政壟斷案件的公開報(bào)道。
反壟斷法已經(jīng)頒布實(shí)施,我們?nèi)匀辉谌粘＝?jīng)濟(jì)生活中,發(fā)現(xiàn)存在著大量公開、明顯違反反壟斷法的案例在不斷上演。這些現(xiàn)象表明我們的反壟斷執(zhí)法工作和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和文化的培育仍然還有很長(zhǎng)的道路要走。
以競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任重而且道遠(yuǎn)
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的粗放型增長(zhǎng)方式有著復(fù)雜的原因,其中重要原因之一是缺乏公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,市場(chǎng)作為資源配置主要手段的作用沒(méi)有得到保障和充分體現(xiàn)。企業(yè)在不完善的市場(chǎng)環(huán)境下其經(jīng)營(yíng)行為趨于短視,沒(méi)有能夠真正從不斷創(chuàng)新、完善管理和提高效率等方面進(jìn)行精細(xì)化的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
當(dāng)前中國(guó)正值轉(zhuǎn)型期,過(guò)去包括政府、企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí),特別是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的認(rèn)識(shí)仍有很大缺失,甚至現(xiàn)在從媒體上還可以看到,一些涉嫌違法的行為仍被一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為具有正當(dāng)性,比如當(dāng)行業(yè)不景氣的時(shí)候一些行業(yè)協(xié)會(huì)就要“抱團(tuán)取暖”、協(xié)調(diào)價(jià)格,說(shuō)明行業(yè)、企業(yè)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的認(rèn)識(shí)仍亟待提高,競(jìng)爭(zhēng)文化培育是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期不懈努力的工作。
反壟斷法通過(guò)打擊和抑制壟斷行為,鼓勵(lì)市場(chǎng)主體不斷創(chuàng)新、完善管理和提高效率,有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向可持續(xù)和集約化的方向發(fā)展。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展,經(jīng)濟(jì)體制要完成轉(zhuǎn)型,就應(yīng)當(dāng)將競(jìng)爭(zhēng)政策作為基礎(chǔ)性政策,作為政府下一步工作的重點(diǎn),改變我國(guó)一直以來(lái)重產(chǎn)業(yè)政策而輕競(jìng)爭(zhēng)政策的做法。產(chǎn)業(yè)政策往往是短期的或者有時(shí)間限度的,且政府主導(dǎo),行政手段居多；競(jìng)爭(zhēng)政策則是長(zhǎng)效機(jī)制,它是市場(chǎng)化的,按市場(chǎng)規(guī)律辦事,手段是法治,兩者區(qū)別很明顯。
《反壟斷法》實(shí)際上正是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的一個(gè)主要手段。要實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)作用,首先要進(jìn)一步開放市場(chǎng)準(zhǔn)入。簡(jiǎn)單來(lái)講,應(yīng)當(dāng)在絕大多數(shù)領(lǐng)域向所有企業(yè)開放,而不是依所有制不同設(shè)定不同的準(zhǔn)入門檻；其次,要給予所有的競(jìng)爭(zhēng)者平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,在包括稅收、信貸、土地取得、政府采購(gòu)、獲取資源等方面一視同仁,特別是要有意識(shí)和決心讓國(guó)有壟斷行業(yè)或企業(yè)去平等地參與競(jìng)爭(zhēng)；最后,需要特別強(qiáng)調(diào)的是,要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),必須用法治去保障。
在反壟斷法的框架下,各種類型的企業(yè)只能通過(guò)加強(qiáng)創(chuàng)新、完善管理和提高效率等方式進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng),從而可以真正提升中國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家發(fā)改委在2011年和2012年對(duì)于中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通網(wǎng)速慢、費(fèi)用高案件的反壟斷調(diào)查就起到了良好的示范作用。反壟斷法通過(guò)對(duì)于不公平競(jìng)爭(zhēng)行為的抑制,從而在經(jīng)濟(jì)層面促進(jìn)民主進(jìn)程,并促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。
五年來(lái),反壟斷工作進(jìn)展迅速,影響力與日俱增,我們?cè)诳陀^評(píng)價(jià)成績(jī)的同時(shí)也應(yīng)冷靜看待有關(guān)問(wèn)題和不足。特別是,中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)正面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的重要命題,作為總領(lǐng)經(jīng)濟(jì)法部門的反壟斷法,應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大局中發(fā)揮重要作用,通過(guò)保障公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境推動(dòng)資源優(yōu)化配置和市場(chǎng)主體的不斷創(chuàng)新,并最終為整個(gè)社會(huì)和消費(fèi)者的福祉貢獻(xiàn)法治力量。
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