檢察改革應(yīng)當(dāng)是司法改革背景下的改革
從2008年開始，中國啟動了新一輪司法改革，司法改革進(jìn)入重點深化、系統(tǒng)推進(jìn)的新階段。目前，本輪司法改革的任務(wù)已基本完成，并體現(xiàn)在修訂完善的相關(guān)法律中。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步與發(fā)展，中國司法改革也將進(jìn)一步深入推進(jìn)。
身處劇烈變革時代的中國檢察機(jī)關(guān)也面臨著改革的壓力。中國的檢察改革是司法體制改革的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)在司法改革的整體背景下推進(jìn)，并與其他改革全面統(tǒng)籌、相互協(xié)調(diào)。檢察改革怎么改是個見仁見智的問題，或許會有不同的看法。但總的原則應(yīng)當(dāng)是檢察改革必須立足于檢察規(guī)律，以追求建立公正、高效、權(quán)威的檢察體制為改革目標(biāo)。當(dāng)下中國的改革具有典型的時代特征，所面臨的問題也具有明顯的轉(zhuǎn)型期特點。因此，在改革的路徑上應(yīng)當(dāng)允許有所突破，也應(yīng)當(dāng)允許試錯。
檢察改革應(yīng)當(dāng)側(cè)重于推進(jìn)體制性的改革
關(guān)于檢察改革，一般而言，應(yīng)當(dāng)包括兩個層面上的改革，一是體制改革，一是機(jī)制改革。機(jī)制性的改革主要側(cè)重于技術(shù)層面，是一種具體工作運行方式的改革。而體制性改革則是一種整體性安排，涉及到不同權(quán)力主體之間的權(quán)力架構(gòu)，是一種深層次的改革。機(jī)制改革實效可能會因為其所依賴的體制而受到減損，甚至可能因為體制原因而導(dǎo)致異化，無法發(fā)揮實效。因此，體制改革具有根本性意義。這也是黨的十八大報告提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”的重要原因。因此，檢察體制改革應(yīng)當(dāng)成為檢察改革的重頭戲。對于機(jī)制改革，則應(yīng)當(dāng)在體制改革的背景下進(jìn)行，與體制改革相適應(yīng)，是體制改革的重要內(nèi)容，并構(gòu)成體制改革成功的重要保障。
檢察改革應(yīng)當(dāng)側(cè)重的幾個重要領(lǐng)域
首先，檢察改革最重要的是要確保檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。
我國憲法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)保證人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)。黨的報告多次指出，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，黨的十八大報告也作了重申。但是，當(dāng)前無論是學(xué)術(shù)界還是實務(wù)界都普遍認(rèn)為檢察權(quán)的獨立性不足，行政化色彩過于濃重。檢察權(quán)的獨立性不足體現(xiàn)在兩個層面上，一是宏觀體制上，檢察機(jī)關(guān)受到其他機(jī)關(guān)、部門的干預(yù)較多，特別是檢察機(jī)關(guān)辦案受到地方的牽制過多，影響檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公正性與公信力;二是在運行機(jī)制上，檢察官受到所在部門、所在機(jī)關(guān)以及上級檢察機(jī)關(guān)的束縛。檢察官辦案的獨立性不足，導(dǎo)致檢察官辦案的積極性受挫，在客觀上也造成了權(quán)責(zé)利的不統(tǒng)一。
因此，就確保檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)而言，應(yīng)當(dāng)從兩個層面展開:在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與地方政府、地方人大以及地方黨委之間的關(guān)系，在人、財、物方面擺脫受制于地方的局面，使其在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中保持應(yīng)有的獨立性。在現(xiàn)行憲法框架下，積極探索檢察官由省級檢察院統(tǒng)一提名、當(dāng)?shù)厝舜笕蚊獠⒇斦䴔?quán)收歸省檢察院統(tǒng)籌，這是一項根本性的變革，也是最為基礎(chǔ)、最有意義的改革。
在微觀層面，應(yīng)當(dāng)明確構(gòu)建科學(xué)合理的機(jī)制，確保檢察官依法獨立行使檢察權(quán)。其一，明確辦案責(zé)任主體。明確辦案主體有助于科學(xué)劃分檢察長、檢察委員會以及部門負(fù)責(zé)人、檢察官的職責(zé)權(quán)限，避免權(quán)力過度集中，也有助于提升檢察官辦案的積極性，提高檢察權(quán)運作的效率。為此，筆者主張全面推進(jìn)主辦檢察官制度，賦予主辦檢察官獨立辦案的權(quán)力。筆者主張將該種機(jī)制稱為主辦檢察官而不是主訴檢察官，以與法院探索實行的主審法官相對應(yīng)。其二，實現(xiàn)檢察長指令的法治化。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，指控犯罪是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的一項基本職責(zé)，基于指控犯罪的需要，世界各國在不同程度上遵循著檢察一體這一檢察權(quán)運行的基本規(guī)律。但是這種檢察一體也并沒有遏制檢察官的獨立性，而是給檢察官辦案留下了足夠的空間。而我國則過于強(qiáng)調(diào)檢察的一體化，而對檢察一體的另一面檢察官獨立關(guān)注不足。基于保證檢察官獨立辦案空間的需要，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)檢察指令的法治化，明確檢察指令的范圍、指令的形式以及指令的效力。其三，實現(xiàn)檢察指令的書面化，對于檢察指令應(yīng)當(dāng)附卷。檢察指令在運行過程中體現(xiàn)出隱秘性和無規(guī)律、無規(guī)范的特點，而檢察指令的書面化可以實現(xiàn)檢察權(quán)運作的透明性、規(guī)范性，也可以提高檢察長下達(dá)指令的審慎性，避免不必要的干預(yù)。
其次，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)有效的檢察權(quán)制約機(jī)制。
強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的獨立性并不否定檢察權(quán)的受制性。檢察權(quán)的規(guī)范運行也離不開權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)建。偵查權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)之間構(gòu)成一種制約，因此應(yīng)當(dāng)在宏觀體制上進(jìn)一步推進(jìn)公、檢、法之間關(guān)系的制約機(jī)制，確保權(quán)力的受制性;而檢察長、檢委會、檢察官之間權(quán)力的合理分配與規(guī)范運行，也構(gòu)成檢察權(quán)運行中自我受制的一種體現(xiàn)，對此都應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)化。
這里需要指出的是，公民參與司法是近年來域外司法改革的一項成功經(jīng)驗，也是司法獲得民眾信任的重要方式。公民參與也應(yīng)當(dāng)成為我們構(gòu)建科學(xué)有效的檢察外部制約機(jī)制的重要一環(huán)。檢察機(jī)關(guān)已在全國推行人民監(jiān)督員制度，筆者帶領(lǐng)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊也曾就公民參與司法以及人民監(jiān)督員制度進(jìn)行過全面、系統(tǒng)的研究，并使用實證研究方法作了具體考察。一個可以顯見的結(jié)論是，人民監(jiān)督員制度對于改革檢察權(quán)運作確有意義。當(dāng)然，要確保人民監(jiān)督員制度最大程度地發(fā)揮實效，還有賴于進(jìn)一步完善相關(guān)的制度構(gòu)建，推動人民監(jiān)督員的立法，用法律的形式固定這種改革的成果。
第三，科學(xué)界分檢察職能，實現(xiàn)檢察職能機(jī)構(gòu)和運行方式的分立。
修改后的刑事訴訟法對檢察職能又有了進(jìn)一步的發(fā)展。檢察職能由原來的訴訟職能、訴訟監(jiān)督職能發(fā)展到現(xiàn)在的訴訟職能、訴訟監(jiān)督職能以及司法救濟(jì)職能。司法救濟(jì)職能主要體現(xiàn)于刑事訴訟法第47條和第115條的規(guī)定。下一步檢察機(jī)關(guān)面臨的最大問題是職能的改變和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的變革。訴訟監(jiān)督職能是一種程序性職能，不具有實體決定權(quán)，而司法救濟(jì)職能則是一種實體決定權(quán)，兩種職能具有本質(zhì)不同，將兩者混淆容易對制度的運作產(chǎn)生不良影響。這就要求我們在承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)不同的職能的基礎(chǔ)上設(shè)置訴訟職能部門、訴訟監(jiān)督部門以及司法救濟(jì)部門，并按照各自不同的規(guī)律運作，自偵實行一體化的運行機(jī)制，但批捕、公訴、司法救濟(jì)就不宜采用一體化的運行機(jī)制，而應(yīng)按其司法的特點遵循司法的運行機(jī)制。
第四，改革檢察機(jī)關(guān)的績效考核機(jī)制。
績效考核機(jī)制主要是適應(yīng)行政權(quán)的運作而設(shè)置的一種機(jī)制。對于檢察機(jī)關(guān)而言，其權(quán)力既有行政權(quán)的特點，也有司法權(quán)的特點，過于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的績效考核不符合檢察權(quán)的司法屬性。當(dāng)然，即使對檢察權(quán)的行政屬性而言，不科學(xué)、不合理的考評機(jī)制也會影響到檢察權(quán)的運作效果。因此，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前的檢察機(jī)關(guān)績效考評體制進(jìn)行改革。在筆者看來，檢察機(jī)關(guān)的績效考評機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)堅持兩個原則，一是，根據(jù)檢察職能的不同在考評機(jī)制的設(shè)置上有所不同;二是，設(shè)置科學(xué)、合理的考評機(jī)制，既發(fā)揮有效的激勵作用，也不因過度強(qiáng)調(diào)考核而影響權(quán)力運作的應(yīng)然狀態(tài)。