對話嘉賓：北京大學(xué)法學(xué)院教授、
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任 姜明安
主持人：本報(bào)記者 殷 泓
4月底舉行的十二屆全國人大常委會第二次會議通過了2013年的立法工作計(jì)劃。按照該計(jì)劃，行政訴訟法修改草案將于10月提交全國人大常委會初次審議。這也意味著繼刑事訴訟法、民事訴訟法修改后，被稱為第三大訴訟法的行政訴訟法修改有望正式提上議事日程。
那么，此次修改行政訴訟法有何意義？將涉及哪些方面？如何保障“民告官”權(quán)利順暢實(shí)現(xiàn)？針對這些公眾關(guān)注的話題，本報(bào)記者專訪了長期研究行政訴訟法的北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安。
有助于順暢官民爭議解決的法律渠道
記者：現(xiàn)行的行政訴訟法于1989年4月4日由七屆全國人大二次會議通過，自1990年10月1日起施行。此次修改是該法實(shí)施20多年來第一次修改，您認(rèn)為有何意義？修改的背景是什么？
姜明安：行訴法制定和實(shí)施之時(shí)，我國市場經(jīng)濟(jì)體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未入憲。由于時(shí)代的局限，該法當(dāng)時(shí)確立的規(guī)則、制度以及這些規(guī)則、制度所基于的理念與我國當(dāng)下民主、法治和改革、發(fā)展的現(xiàn)實(shí)多有不適應(yīng)之處，以至于導(dǎo)致種種弊端，引發(fā)不少社會矛盾。例如，許多行政行為，如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、涉及公民政治權(quán)利、勞動權(quán)、受教育權(quán)等行政行為，即使嚴(yán)重違法，侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，因行訴法明確將之排除在行政訴訟受案范圍之外或未將之明確列入行政訴訟受案范圍之內(nèi)，受害人也不能向法院提起行政訴訟，而只能到處上訪。正因?yàn)槿绱耍?span>10年來，許多全國人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、法律實(shí)務(wù)界人士，特別是人民法院的法官不斷呼吁對現(xiàn)行行訴法進(jìn)行修改。一些行政法學(xué)者已陸續(xù)向全國人大法工委提交了多份行訴法修改專家建議稿，最高人民法院也起草了法院系統(tǒng)的修改建議稿。
此外，2012年3月、8月，全國人大及其常委會分別通過了關(guān)于修改刑事訴訟法、民事訴訟法的決定。這兩大訴訟法均是自通過和施行以后的第二次修改。這樣，我國三大訴訟法中，現(xiàn)在就只有行政訴訟法自通過和施行以后還從未修改過。
行訴法之所以一直沒有修改過，并非行訴法沒有修改的必要性和迫切性，而是因?yàn)樾性V法修改所涉及問題所具有的復(fù)雜性、我國立法機(jī)關(guān)立法任務(wù)的繁重性與立法機(jī)關(guān)立法能力因現(xiàn)行體制、機(jī)制制約導(dǎo)致的有限性所致。今年，全國人大常委會將行訴法修改列入立法計(jì)劃。這一計(jì)劃如能實(shí)現(xiàn)，對于排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難，保障官民爭議解決法律渠道的順暢有著重要的意義。
有望引入公益行政訴訟制度
記者：據(jù)您了解，此次修改將涉及哪些方面？修改的重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪里？
姜明安：這次行訴法修改有大改、中改和小改三種方案。我個(gè)人認(rèn)為，目前可能性最大的方案是“中修”，其內(nèi)容主要涉及五個(gè)方面：
一是擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。現(xiàn)在行政訴訟受案門檻太高、范圍太窄，不僅抽象行政行為進(jìn)不了法院，大量涉及受教育權(quán)、勞動權(quán)和政治權(quán)利等各種非人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的具體行政行為也進(jìn)不了法院。至于涉及社會公權(quán)力組織（如律協(xié)、足協(xié)、高校、村民委員會等）的社會行政行為，更被行訴法擋在法院門外。老百姓受到行政侵權(quán)不能提起行政訴訟，就只能信訪。因此，這次行訴法修改應(yīng)該大大降低行政訴訟受案范圍的門檻，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，廢除只有人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯才能起訴的限制，只要是合法權(quán)益受侵犯，當(dāng)事人都應(yīng)該可以向法院提起行政訴訟。
二是提高行政訴訟的管轄級別。現(xiàn)在大家都感覺到一般行政案件，特別是涉及縣級政府、縣級公安機(jī)關(guān)等的案件，均由被告所在地基層法院管轄難于擺脫干預(yù)，難于公正。我個(gè)人歷來主張所有一審行政案件全部由中級法院管轄，基層法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。
三是在行政訴訟中引入調(diào)解。現(xiàn)行行訴法是禁止行政訴訟調(diào)解的。目前大家都感覺到行政訴訟完全禁止調(diào)解不妥，不符合行政訴訟解決爭議的性質(zhì)、目的和功能，也不符合社會管理創(chuàng)新的要求和世界潮流。至于該怎么改，我個(gè)人認(rèn)為，行政訴訟畢竟不完全等同于民事訴訟，行政訴訟引入調(diào)解還是應(yīng)有一定條件限制的。
四是建立公益行政訴訟制度。修改行訴法，引進(jìn)公益行政訴訟是必要的，但必須有嚴(yán)格限制。因?yàn)樾姓V訟在本質(zhì)上畢竟是行政法律救濟(jì)制度，而不是行政法制監(jiān)督制度，行政法制監(jiān)督的職能主要由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)以及人民代表機(jī)關(guān)行使，法院對不涉及相對人個(gè)人權(quán)益的而只損害公益的案件只能開一扇較小的門。世界各國沒有哪個(gè)國家的法院是敞開大門受理公益訴訟的。因此，我主張對公益行政訴訟目前只規(guī)定原則、制度和原告資格，一般原告資格的范圍可規(guī)定得廣泛些，既包括檢察機(jī)關(guān)，也應(yīng)包括公民和社會團(tuán)體，具體原告資格則受相應(yīng)可訴事項(xiàng)的限制。而可訴事項(xiàng)的范圍和相應(yīng)事項(xiàng)的原告資格則不在行訴法中規(guī)定，宜留待具體法律、法規(guī)去逐步規(guī)定。這樣，可能會更慎重、更穩(wěn)妥。
五是增加行政訴訟的判決形式。現(xiàn)行行訴法的判決形式只有4種：維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決。這四種形式顯然不能滿足現(xiàn)行行政審判實(shí)踐的需要：對于某些違法行政行為和不作為，既不可能撤銷或變更，也無法要求其再履行，而只能確認(rèn)違法或無效，因此應(yīng)增加確認(rèn)判決。另外，對于原告提出的撤銷被訴行政行為的請求，原行政行為雖合法但存在瑕疵的，法院不能適用維持判決。因此，應(yīng)增加駁回訴訟請求判決。
完善制度設(shè)計(jì)解決“民告官”難
記者：長期以來，人們普遍認(rèn)為“民告官”難，勝訴更難。打行政訴訟官司，費(fèi)力不討好。您認(rèn)為，此次修改應(yīng)當(dāng)如何從程序設(shè)計(jì)上進(jìn)一步保障“民告官”的權(quán)利，讓行政訴訟官司不再難打？
姜明安：要有效保障“民告官”的訴訟權(quán)利，主要應(yīng)注重行政訴訟3個(gè)環(huán)節(jié)的制度完善：一是受案范圍和立案。受案范圍我在前面講了。現(xiàn)在立案的問題也很大：許多案件依現(xiàn)行行訴法，本來屬于受案范圍，但有的法院就是不立案。不僅不立案，還不給你一個(gè)書面裁定，實(shí)際上剝奪了當(dāng)事人的起訴權(quán)和上訴權(quán)。這次修改行訴法，可考慮增加一條規(guī)定，法院不受理當(dāng)事人提起的行政訴訟，必須作出不予受理的裁定。下級法院不作出裁定的，當(dāng)事人可到上一級法院起訴，上一級法院應(yīng)責(zé)令下級法院作出裁定或直接作出是否受理的裁定。
二是審理環(huán)節(jié)。審理中特別影響當(dāng)事人權(quán)利的主要有3個(gè)問題：第一個(gè)問題是行政審判受行政機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門的干預(yù)。解決這一問題要求加強(qiáng)現(xiàn)行行訴法關(guān)于人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)的規(guī)定；第二個(gè)問題是行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行舉證責(zé)任。現(xiàn)行行訴法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對被訴具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，但沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)何時(shí)舉證。有的行政機(jī)關(guān)為了增加相對人對被訴行為質(zhì)證的困難，到法院開庭時(shí)才提交證據(jù)，試圖打相對人一個(gè)措手不及。解決這一問題有必要將現(xiàn)行司法解釋中關(guān)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)在收到起訴書副本10日內(nèi)提供作出被訴行為的證據(jù)、依據(jù)的規(guī)定引入到行訴法修改中來。第三個(gè)問題是裁判不公，法院偏袒行政機(jī)關(guān)。解決這一問題要求增加行訴法中關(guān)于訴訟公開的規(guī)定：凡不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的行政案件不僅應(yīng)一律公開審理，允許記者和社會公眾旁聽，而且裁判文書應(yīng)及時(shí)在網(wǎng)上公開。
三是執(zhí)行環(huán)節(jié)。目前執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題主要是行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行人民法院的判決，特別是關(guān)于行政賠償?shù)呐袥Q。為解決這一問題，這次行訴法修改可考慮加強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行的力度，包括增加罰款數(shù)額、增加對不執(zhí)行法院裁判文書的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的處罰等。