法治概念的內容是十分豐富的。其中有一項內容就是法律至上。這里所講的法律不僅僅是部門法，還包括憲法。法律人講到法律至上時，常常會聯想到17世紀初發生在英國王座法院首席大法官愛德華·柯克（Edward kock）與國王詹姆斯一世之間的經典對話：
詹姆斯一世：依朕意，法是以理性為基礎的，故朕及他人與法官具有同樣的理性。
柯克法官：不錯，陛下具備偉大的天賦和淵博的學識。但是陛下并沒有研讀英格蘭領地的各種法規。涉及臣民的生命、繼承、所有物或金錢等的訴訟的決定，不是根據自然理性，而是根據有關法的技術理性和判斷。對法的這種認識有賴于在長年的研究和經驗中才得以獲得的技術。
詹姆斯一世：如此則國王被置于法律之下，汝等的主張應當以叛逆罪論處！
柯克法官：布萊克斯通有句至理名言，“國王貴居萬眾之上，卻應該受制于上帝和法律”[2]。
這場爭論導致柯克法官被監禁半年。但后來在光榮革命之后，“王在法下”的原則在1689年英國的《權利法案》中得到了確認，該法案明確了個人的自由和權利不受國王和政府的侵害。后來柯克因反對詹姆士提議對涉及自己的案件召集法官密商而丟掉職位，但他起草的《權利法案》獲得了議會的通過，法律至上的思想成為普通法中法治的基本思想。柯克同時也明確地論述了《權利法案》與1215年《大憲章》的關聯：《大憲章》“是英國所有基本法律的根源，它不僅確認，也奠定了習慣法法治基礎”。后世學者討論到法治的概念常常從英國柯克與詹姆斯一世的爭論中發現王在法下的概念，這也就提供了法律規則至上的法治要義。后世學者在討論法治的概念的時候，也大多認同“法律至上”是法治的要義。英國學者戴西也認為，“法律至上”是法治的主要特征。美國《布萊克法律詞典》將法治一詞解釋為“法律的至高無上地位”。
法律至上的提法曾經受到一些學者質疑。例如，在自然法學者看來，這種提法忽略了對法律正當性的考察，他們認為在實證法之外，還存在一種檢驗實證法正當性的、永恒的自然法則存在，如不得剝奪他人的生命、遵守契約、損害賠償等原則。后世的實證主義法學家其實也認為在實證法之外有一種應然的法，這是因為受于人類理性的限制，立法者制定的法律不可能是完美的，可能存在一定的瑕疵。法律總要不斷地修改完善，而“法律至上”的觀念容易導致法律神話或法律崇拜，不利于其適應社會、經濟的需要而向前發展。康德也認為在實證法的背后，有人類的理性存在，作為實證法正當性的基礎。認為即使存在自然法規則，也是人類理性認識的結果。當前，盡管存在種類繁多的法學流派，但對法律至上作為法治的重要內容，已形成了基本共識，只不過各自的限定條件有所差異。
我國已將依法治國、建設社會主義法治國家的戰略載入憲法，而法治的內涵當然應當包括憲法、法律至上。在這一背景下，我們所說的法律至上主要包含如下含義：一是，要維護憲法和法律的權威。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。任何法律和規范性文件都不得與憲法相抵觸。法律也應當成為全社會行動的準則。二是，法律要平等地約束所有人，任何人都不享有超越于法律的特權；要保證有法必依，執法必嚴，公正司法，全民守法。三是，任何公權力不得超越憲法與法律。公權力依據憲法和法律產生，并受法律的制約。任何人都不能以言代法，以權壓法、徇私枉法。
為什么要堅持憲法和法律至上？這是社會主義法律的本質決定的。我們的法律是在黨的領導下，匯集廣大人民群眾的意志制定的。法律能夠體現廣大人民的根本意志，并且經實踐證明，其能夠很好地實現和維護人民的根本利益，因此，法律至上也就體現為人民意志和利益至上，尊重憲法和法律在社會治理中的主導地位，也就是最大限度地尊重人民意志和利益。法律保持應有的權威，也就是維護執政黨的權威和國家的權威。另一方面，法治是治國理政的基本方式。在社會主義制度下建設市場經濟，是人類歷史上第一次偉大的創舉，但市場經濟是法治經濟。我國在向市場經濟社會轉型過程中，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。人們利益之間往往會出現交叉與沖突，這就需要依靠法律制度來進行調整，劃定人們自由的空間，約束人們的行為，防止社會出現無序的狀態。全球化的發展更進一步凸顯了法治在社會治理中的重要作用。因為沒有法制就沒有市場，也無法應對管理復雜社會的需要。法律本身具有統一性、明確性、規范性、連續性等特點，不因某個領導的觀點改變而改變，因而處理復雜利益關系時更具優勢。
堅持法律至上是推進依法治國方略的基本要求。黨的十八大報告指出，“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，社會治理本身是一種手段，其最終服務于人民的福祉，判斷某種社會治理模式是否妥當的主要標準是看其能否有助于實現人民的福祉。在今天我們提倡法律至上，選擇法律作為社會治理的模式，其主要原因在于，憲法和法律至上體現了一種最優的社會治理模式，憲法和法律至上體現了規則的統一性和明確性，相對于人治而言，其更具有確定性和可預期性。從農業社會到市場經濟社會，人們所處于的社會生活群體更加復雜多樣，這也就對依照法律規則約束人們的行為提出了更高的要求。法律至上，會帶來規則治理的確定性，能夠切實保障人民群眾安居樂業，維護社會秩序的穩定，保障國家長治久安。
堅持法律至上并不是一句空泛的口號，而應成為我們行動的綱領。具體而言，第一，要樹立憲法和法律的權威。習近平同志指出，新形勢下要特別強調依據憲法治國理政。執政黨應依法執政，黨必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。法律至上，就是要讓法律在每個人心中樹立崇高的地位，每個人都應該服從制度和規則，而不是服從個人的意志和權力。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。第二，應強化依法行政，建立法治政府。我們的政府是人民政府，表明其宗旨是為了人民的利益。但是，如何才能夠保證使政府在任何情況下都以人民利益為出發點和歸屬地？這就需要法治來進行規制。依法行政，核心就是政府的一切行為都應當受到法律的約束，遵從體現人民意志的法律。第三，應強化依法裁判、實現司法公正。馬克思指出，法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司。在各種糾紛解決機制中，司法裁判更應當強調其受法律的拘束。與其他糾紛解決方式相比，司法裁判更強調“依法裁判”，即“以法律為準繩”。在司法裁判之中，裁判者必須服從于法律，嚴格依據法律來確定當事人的權利、義務和責任。因為法律本身就界定了裁判的標尺，只有依法公正裁判，才能使人民群眾從每個個案審判中感覺到公正。第四，應實現全民守法。法律至上能夠形成一種平等理念的傳播，從而形成人人守法的文化，使法律深入人心，走入人民群眾，并真正成為全體人民的自覺行動。這才是法治的要義所在。
在社會主義法律體系形成之后，當我們從立法轉向司法的過程中，能夠真正實現行動中的法律，最關鍵的還是要在全社會樹立起憲法和法律至上的理念。無論法治理念的內涵多么豐富，其最重要的理念始終應當是憲法和法律至上。
注釋:
[1] 本文載王利明著：《人民的福祉是最高的法律》，北京大學出版社2013年版。
[2] 轉引自季衛東：《法律職業的定位——日本改造權力結構的實踐》，載《中國社會科學》1994年第2期。