□ 堅持和實行依法治國是重大的政治體制改革
□ 沒有法治就沒有民主政治
□ 從法治的源頭上有序推進我國政治文明的不斷發展
黨的十八大報告強調指出,堅持走中國特色社會主義政治發展道路,必須積極穩妥推進政治體制改革,全面推進依法治國,加快建設社會主義法治國家。政治體制改革是我國社會主義政治制度的自我完善和法律制度的健全發展。加強社會主義民主法治建設,全面推進政治體制改革,是十一屆三中全會以來黨和國家始終堅持的基本方針。1997年黨的十五大報告在把依法治國確立為黨領導人民治國理政基本方略時明確指出,“我國經濟體制改革的深入和社會主義現代化建設跨越世紀的發展,要求我們在堅持四項基本原則的前提下,繼續推進政治體制改革,進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家。”
實行依法治國是政治體制改革的必由之路
在我國社會主義憲政體制下,全面推進依法治國和依憲治國,加快建設社會主義法治國家,既是政治體制改革的重要組成部分和主要途徑,也是積極穩妥推進政治體制改革的法治保障。現代法治是與民主、人權、憲法、平等、正義等相互關聯的憲政法治,堅持憲法和法律至上,通過法制改革和法律完善等方式,實現依法治權、依法治官和依法治理,充分保障人民民主,尊重和保障人權,就是在法治軌道上積極穩妥地推進政治體制改革,是通過法治思維、法治方式、法治途徑實現政治體制有序改革的有效途徑。
憲法是政治體制的集中表現,認真實施憲法,依憲治國,就是政治體制的良好運行。修改憲法、解釋憲法,就是從國家根本法律規范的角度積極穩妥地推進政治體制改革。尤其是,現代民主政治是在憲法統帥下由法律和制度加以規范和保障的法治政治,堅持民主的制度化和法律化,推進依法治國、依憲治國和依法行政,建設法治國家、法治政府和法治社會,推進法律的立、改、廢和司法改革,強化權力監督等等,都是政治體制的自我完善、自我改革和自我更新。
改革開放以來,經過30多年的探索和實踐,人們越來越認識到政治體制改革必須與經濟體制改革、社會體制改革、文化體制改革同步進行的必要性,越來越認識到處理好改革、發展、穩定三者關系的重要性,越來越強化了對政治體制改革必須積極穩妥有序推進的心理認同。顯而易見,不搞政治體制改革,其他各項改革難以奏效,而政治體制改革則是具有較大風險的改革。
如何防范和化解風險,積極穩妥地推進政治體制改革,最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。一方面,必須堅持黨的領導和人民民主,在我們黨正確的政治領導、思想領導和組織領導以及廣大人民群眾的大力支持參與下,有領導、有步驟地積極開展政治體制改革;另一方面,必須堅持和推進依法治國,在依法治國的實踐進程中,在法治的規范、引導和有力保障下,有序推進政治體制改革。
更加重視發揮法治的重要作用,全面推進依法治國和依憲治國,在依法治國的實踐進程中積極穩妥推進政治體制改革,是在新形勢下我國加強民主法治建設、實現政治體制自我完善和深化改革的必由之路。
首先,堅持和實行依法治國是重大的政治體制改革。依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國的過程,就是人民行使民主政治權利當家作主的過程,是國家政治權力依法享有、依法規范和依法行使的過程,是國家政治體制依法運行、依法完善的過程。
1978年以來,我國從人治到法制,從法制到法治再到依法治國的發展,是我們黨從革命黨向執政黨轉變的重要標志,是黨領導人民治國理政方式的重大改革,是我國政治體制走向民主化、科學化和法治化的根本轉變和深層次改革。全面推進依法治國和依憲治國,通過法治思維和法治方式堅持黨的領導和人民當家作主,就能夠依法保證國家機器和政治體制的有序有效運行,保證人民賦予的權力做到權為民所用,利為民所謀,情為民所系,實現執政為民。
其次,沒有法治就沒有民主政治。法治是民主的制度化和法律化,是民主政治的制度保障。2010年中國特色社會主義法律體系宣告形成,國家的經濟生活、政治生活、社會生活、文化生活的各個方面實現了有法可依,標志著中國特色社會主義制度的全面確立和不斷完善。我國的政治體制,如共產黨領導的體制、人民民主專政的體制、人民代表大會的體制、民族區域自治的體制、基層民主自治的體制、民主選舉和民主協商的體制、國家行政管理和運行體制、國家司法體制、人民民主監督體制、公民權利保障體制、干部人事體制等等,都是由憲法、法律和行政法規加以規定、認可、規范和保障的,都是依法建立、依法運行、依法管理和依法變遷的。
全面推進依法治國和依憲治國,不斷完善我國的憲法制度、法律制度、法律體系和法律規范,既可以加快推進我國政治體制的法治化和規范化,把政治權力和政治行為有效納入法治調控和保障的視野;也可以在法治的軌道上實現我國政治架構中有關制度、程序和規范的改革、完善和發展,在依法治國的實踐進程中用法治的方式推進政治體制改革。
第三,在依法治國的實踐進程中,繼續加強立法工作,堅持民主立法、科學立法,不斷完善政治體制賴以存在的法律體系和法治基礎,就可以從法治的源頭上有序推進我國政治文明的不斷發展,促進政治行為的不斷規范,實現政治體制的不斷健全。在具體的法律修改完善過程中,我國憲法的修改,法律法規的立、改、廢,也會推動某個或某類政治體制的設立、修改、完善、變更甚至廢除。行政訴訟法的制定和實施,催生了我國“民告官”的行政訴訟制度;選舉法的修改,規定城鄉同票同權,推進了我國選舉制度的完善和發展;刑事訴訟法的修改,廢除了長期作為行政強制措施的收容審查制度。顯然,依法治國進程中我國法律法規立、改、廢的過程,既是法律制度不斷完善和自我發展的過程,也是包括政治體制在內的我國各項體制改革完善的過程。
把握全面推進依法治國的涵義
在依法治國進程中推進政治體制改革,應當準確解讀“全面推進依法治國”的涵義,著力把握“全面”和“推進”這兩個關鍵詞。
十八大報告要求推進依法治國必須“全面”,而不能片面;必須是整體,而不能是局部;必須是系統,而不能是分散;必須是統一,而不能是對立。“全面”推進依法治國,一是應當把依法治國與人民當家作主、堅持黨的領導三者統一起來認識,而不是把法治與人民民主對立起來,把依法治國與黨的領導對立起來,提出“法大還是人大大?法大還是黨大”等幼稚的問題。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,三者統一于中國特色社會主義的偉大實踐,統一于建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的戰略目標。
二是應當把推進依法治國與積極穩妥推進政治體制改革緊密結合起來,在全面落實依法治國基本方略的法治實踐中,實現積極穩妥改革政治體制的基本目標,在發展人民民主、推進各項政治體制改革的過程中,為依法治國提供良好的制度保障和政治環境。
三是應當把依憲治國、依法治國、依法執政、依法行政、依法辦事統一起來,把法治建設的有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究統一起來,把科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法統一起來,把法學研究、法學教育、法治宣傳與依法治國的生動實踐緊密結合起來,整合依法治國的各個要素,暢通法治建設的各個環節,形成依法治國、建設法治國家的系統工程,切實使依法治國基本方略在實踐中得以全面展開和具體落實。
十八大報告要求落實依法治國基本方略,必須全面推進,而不能倒退回撤;必須積極推進,而不能消極怠慢;必須實踐落實,而不能紙上談兵;必須義無反顧,而不能半途而廢;必須改革創新,而不能因循守舊。全面“推進”依法治國,一是必須堅定不移地走社會主義的法治之路,堅持依法治國、建設法治國家的正確方向,堅決反對和抵制形形色色的人治和專制,防止依法治國的倒退和異化。如果放棄了依法治國基本方略,背棄了社會主義法治之路,“全面推進”依法治國就無從談起。
二是應當在十七大報告基礎上深化對于“推進”二字的理解。黨的十七大報告的提法是“全面落實依法治國基本方略”。五年來的實踐證明,盡管“落實”依法治國基本方略成績顯著,但還不盡如人意,當前“有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在;關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威”,法治建設“進一步,退兩步”的現象并不少見。可見,“落實”與“推進”比起來,后者的力度更大,指向更明,要求更高。
三是應當按照十八大報告的戰略部署,加快推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化,從各層次各領域擴大公民有序政治參與,實現國家各項工作法治化。社會主義民主法治建設只能進,不能停,更不能退;只能快,不能慢,更不能亂。
四是應當更加注重改進黨的領導方式和執政方式,加快推進民主執政、科學執政和依法執政;更加注重健全民主制度、豐富民主形式,保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督;更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用,善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、維護國家法制統一尊嚴權威,在法治軌道上推動政治體制改革。
五是應當拓展人民有序參與立法途徑,推進依法行政,切實做到嚴格規范公正文明執法;進一步深化司法體制改革,確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權;深入開展法制宣傳教育,增強全社會學法尊法守法用法意識。尤其是,黨必須在憲法和法律范圍內活動,任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。
在依法治國進程中推進政治體制改革
從政治體制改革的實質來看,依法治國進程中的政治體制改革,是以法治為保障、以公平正義為導向的對一系列重大利益的重新調整和分配。法律是社會利益的分配器。這些利益包括部門利益、單位利益、地方利益、壟斷利益、職務利益、國家利益、社會利益、集體利益、個人利益等等。
對于各種公權力主體而言,通過法治思維和法治方式的政治體制改革,實質上是公權力帶來的各種私利的減少,責任和服務的增加;是隨心所欲的減少,監督和制約的增加;是腐敗機會的減少,廉潔和自律的增加;是瀆職懈怠的減少,民主和效率的增加……
對于公民、企業、一般社會組織等私權利主體和社會權利主體而言,政治體制改革本質上不會損害它們的任何重大利益,而只會給它們帶來更多的自由平等、民主法治、公平正義和廉潔效率。
在人民民主的社會主義國家,人民是國家、社會和自己命運的主人,通過依法治國有序推進政治體制改革,是符合人民群眾的根本利益和長遠利益的。廣大人民群眾在政治體制改革中失去的是官僚主義和特權的壓制與盤剝,得到的卻是公平正義和民主法治,因此,他們是政治體制改革的擁護者、支持者和參與者,是政治體制改革必須緊緊依靠的力量。害怕、反對或者阻撓政治體制改革的,只能是那些少數的既得利益者、既得利益部門和既得利益地方。依法治國進程中的政治體制改革,就是要人民賦予的權力回歸為人民服務,把人民創造的利益和成果回歸人民共享。
從政治體制改革的內容來看,依法治國進程中的政治體制改革需要對國家和社會中一系列重要政治關系、社會關系進行調整和改變,包括政黨、人民和國家的相互關系,主要表現為黨權、民權和政權的相互關系;政治、民主與法治的關系,主要表現為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一;中央與地方的關系,主要表現為中央與地方的權限劃分;政府與社會、個人的關系,主要表現為行政權力、社會權利、個人權利的關系;政府與市場經濟的關系,主要表現為行政權力與市場經濟規律的關系;人大與行政機關、審判機關、檢察機關的關系,主要表現為立法權統領下的一府兩院的分工合作;行政機關、審判機關和檢察機關的關系,主要表現為行政權、審判權與檢察權的相互分工、相互配合、相互制約關系等等。
法律是社會關系的調整器。依法治國進程中的政治體制改革,就要通過法治思維和法治方式,進一步理順各種基本政治關系,把政治體制中一系列基本關系納入法律調整、規范的范疇,把政治關系的變更和政治體制的完善納入法治引導、調控的范疇,依法實現政治體制的深層次改革和整體優化。
從政治體制改革的對象來看,依法治國進程中的政治體制改革不是要放棄社會主義方向和社會主義道路,不是要改變我國的根本政治制度和基本政治制度,不是要改變我國無產階級專政的國體和人民代表大會制度的政體,不是要實行西方的多黨制和三權分立,而是要在堅持中國特色社會主義方向和道路的前提上,在堅持我國根本政治制度和基本政治制度的基礎上,對不適應經濟社會發展需要、廣大人民群眾很不滿意的某些具體政治體制、政治程序、政治方式、政治機制等進行改革和完善。依法治國進程中的政治體制改革,就是通過法治思維和法治方式,依照憲法和法律的規范與指引,推進黨和國家領導體制、立法體制、行政體制、司法體制、選舉體制、黨內民主體制、民主管理體制、民主監督體制、民主參與體制等具體政治體制機制的改革完善和創新發展。上述體制機制、尤其是這些體制機制中存在的問題和弊端,既是我國深化政治體制改革的主要對象,也是全面推進依法治國需要關注解決的問題。
從政治體制改革的方式來看,依法治國進程中的政治體制改革,不是要搞“造反有理,革命無罪,無法無天”的“大民主”,不是要搞“解構主義”的“文化大革命式”的不破不立和破舊立新的政治運動,也不是要徹底砸爛公檢法,搞運動式的急風暴雨的政治革命和政治斗爭,而是要堅持民主法治意義上的“建構主義”,在依法治國的實踐進程中,理性地、建設性地、積極穩妥地改革完善我國的政治體制,要在充分發揚民主的基礎上,通過法治思維和法治方式做好政治體制改革的頂層設計,充分發揮地方、基層和廣大人民群眾改革探索的首創精神,把人民群眾期待政治體制改革的良好訴求引導到全面推進依法治國的法治實踐上來,把廣大干部期盼政治體制改革的不同認識引領到全面落實依法治國基本方略的整體布局上來,用法治思維、法治方式并在法治軌道上積極穩妥推進我國政治體制的各項改革。
(作者系中國社會科學院法學研究所所長)